REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale di Napoli Nord, in composizione monocratica, in persona della Dott.ssa
Cristiana Satta ha pronunziato la seguente
SENTENZA nella causa civile n. 4384/2023 R.G. avente ad oggetto: “Altre controversie di diritto amministrativo”
TRA
, c.f.: , rappresentato e difeso dall'avv. Parte_1 C.F._1
Francesco Pisano, presso il cui studio elettivamente domicilia in Frattamaggiore
(NA), alla via a P. M. Vergara, n.154;
c.f.: , rappresentata e difesa Parte_2 C.F._2 dall'avv. Francesco Pisano, presso il cui studio elettivamente domicilia in
Frattamaggiore (NA), alla via a P. M. Vergara, n.154;

APPELLANTI
E
, c.f. in persona del p.t., Controparte_1 P.IVA_1 CP_2 rappresentato e difeso dall'avv. Sara D'Antuono, presso il cui studio elettivamente domicilia in Sant'Antonio Abate (NA), alla via Santa Maria la Carità, n. 469;
c.f.: e Partita Iva n. , in qualità di Parte_3 P.IVA_2 P.IVA_3 concessionaria della riscossione coattiva del in persona del Controparte_1 legale rappresentante p. t., rappresentata e difesa dall'avv. Roberto Russo, presso il cui studio elettivamente domicilia in Caivano (NA), alla via Gramsci, n. 3.
APPELLATI RAGIONI IN FATTO E IN DIRITTO DELLA DECISIONE
Con atto di citazione ex artt. 32 d.lgs. n. 150/2011 e 1 comma 792 L. 160/2019
i sig.ri e (odierni appellanti) avevano Parte_1 Parte_2
convenuto dinanzi al Giudice di Pace di Afragola il , in persona Controparte_1 del Sindaco p.t. e la società , in qualità di concessionaria della Parte_3 riscossione coattiva del predetto Ente, al fine di sentire (previa immediata sospensione del provvedimento opposto): - disapplicare i provvedimenti comunali propedeutici all' impugnato avviso di accertamento del 31.05.2022 (cod. ident. 67), con il quale veniva loro intimato il pagamento della somma di € 4.234,85, perché illegittimi (per il primo motivo) o infondati (per il secondo motivo), e, per l'effetto, annullare e comunque dichiarare inefficace l'avviso di accertamento impugnato;
- in subordine, dichiarare prescritto il diritto all'indennità di occupazione per l'annualità del 2007 e annullare l'avviso di accertamento impugnato per vizi propri così come esposti nel quarto motivo dell'impugnazione; il tutto con vittoria di spese e competenze di giudizio.
Gli istanti, rilevato che l'impugnato avviso di accertamento aveva ad oggetto l'entrata patrimoniale per il mancato pagamento dell'indennità di occupazione senza titolo, per le annualità 2007 e 2017, del manufatto abusivo ubicato in CP_1 alla via NT GA n. 10 (riportato al catasto urbano al foglio 2 p.lla 878 sub
11), avevano premesso che sul territorio di insistono plurimi fabbricati CP_1 abusivi acquisiti al patrimonio comunale e che il , in attuazione Controparte_1 di quanto stabilito dalla legge regionale n.5/2013 in ordine allo sfruttamento economico dei manufatti abusivi, aveva approvato, dapprima, con delibera consiliare del 21.09.2015, un regolamento, senza però diffidare gli occupanti a liberare gli immobili per consentire gli opportuni sopralluoghi, e, successivamente, con delibera del 03.11.2017, delle linee guida che gli uffici avrebbero dovuto seguire nella gestione di tutti i manufatti abusivi. Avevano rappresentato come, in seguito alla predetta delibera, l'ufficio finanziario, con diverse determine (a partire da quella del 30.12.2017 relativa alle annualità 2007 e 2017), aveva inoltrato agli occupanti degli immobili abusivi una richiesta di pagamento di indennità di occupazione.
Avevano precisato, poi, come il suindicato Ente in relazione al cespite di via
NT GA n. 10 (identificato al catasto urbano al foglio 2, p.lla 878, sub 11), oggetto dell'avviso di accertamento impugnato, si fosse limitato a porre in essere le ordinarie procedure di ingiunzione alla demolizione e all'accertamento dell'inottemperanza a detta ingiunzione, senza mai effettuare alcun sopralluogo finalizzato alla verifica della reale consistenza e valutazione economica dell'immobile, oltre alla sua abitabilità e all'accertamento dell'effettivo occupante, avendo l'ufficio comunale fatto affidamento sui soli dati recuperati dai vecchi atti di accertamento dell'abuso e dal catasto e applicato per la quantificazione delle indennità una tariffa applicata indistintamente ed arbitrariamente a tutti gli immobili abusivi insistenti sul territorio, senza tener conto del relativo valore economico.
In ultimo, avevano rappresentato come la Corte Costituzionale con la declaratoria di illegittimità costituzionale della legge regionale n.19/2017 – sostanzialmente contenente le stesse norme della precedente legge regionale del 2013 – avesse sancito il divieto di generalizzato sfruttamento economico degli immobili abusivi da parte dell'ente-Comune.
Il giudizio veniva definito con sentenza n.147/2023 pubblicata in data 23.01.2023, con la quale l'adito Giudice di Pace rigettava la domanda e compensava le spese di giudizio.
Avverso la predetta sentenza i sig.ri e proponevano appello, Pt_1 Parte_2 ritualmente notificato, chiedendone la riforma.
In primo luogo, gli appellanti, affermata la competenza del giudice ordinario, rilevavano la nullità dei provvedimenti comunali propedeutici all'emissione dell' impugnato avviso di accertamento per travisamento delle attribuzioni delegate dalla legge ai Comuni in materia di repressione e gestione dei manufatti abusivi.
In specie, deducevano che la legislazione statale individua nella demolizione l'esito
"normale" della edificazione di immobili abusivi acquisiti al patrimonio dei comuni, senza attribuire – in base all'interpretazione che dell'art. 31 TU LI ha fornito costante giurisprudenza amministrativa – alcun potere di ordinare il pagamento delle indennità per illegittima occupazione dei predetti beni.
Contestavano, poi, la sussistenza del danno da occupazione illegittima passando in rassegna i principi di diritto recentemente sanciti sul punto dalle Sezioni Unite del 2021 al fine di sottolineare come il Comune di , a seguito CP_1 dell'acquisizione al patrimonio disponibile dell'immobile da essi occupato, sia rimasto inerte per un torno temporale assai esteso, così tollerando l'occupazione,
e non avesse assolto all'onere di provare l'assenza di ragioni ostative alla conservazione del bene in termini urbanistici ed ambientali, nonché di allegare i prevalenti interessi pubblici sottesi alla volontà conservazione.
Eccepivano, poi, la prescrizione del diritto di credito per le indennità di occupazione relative all'annualità 2007, essendo spirato il termine di cui all'art. 2948, comma
4, c.c.
Rilevavano, infine, che l'avviso di accertamento oggetto di impugnazione viola le prescrizioni di legge dettate per tutelare il contribuente e garantire l'esercizio del suo diritto di difesa, avendo lo stesso previsto un termine di soli trenta giorni per la proposizione del ricorso ed omesso di menzionare la possibilità per il debitore di chiedere al giudice la sospensione del provvedimento impugnato.
Con memoria di costituzione depositata in data 11.09.2023 si costituiva in giudizio il , il quale, in via preliminare, eccepiva il difetto di giurisdizione Controparte_1 del Giudice ordinario in favore del Giudice amministrativo relativamente ai primi due motivi dell'appello, con permanenza della giurisdizione del g.o. in riferimento al terzo e quarto motivo del gravame.
Nel merito, il comparente eccepiva l'infondatezza dell'appello per essere stato l'atto di ingiunzione correttamente qualificato dal giudice di prime cure come ingiunzione di pagamento, cumulando in sé la duplice funzione di titolo esecutivo e di precetto,
e per non essersi le controparti opposte a nessuno degli atti (né amministrativi né di riscossione) nei termini.
Specificava che, anche a voler ritenere il predetto atto una semplice messa in mora, siffatta qualificazione non è motivo determinante l'accoglimento dell'appello, e che l'atto stesso abbia natura di atto interruttivo della prescrizione del credito.
Eccepiva, altresì, il passaggio in giudicato della sentenza in relazione agli altri capi non espressamente impugnati.
Quanto al primo motivo di appello (travisamento del potere), rappresentava come la legge nazionale e regionale attribuisca ai Comuni la gestione del patrimonio e conseguentemente dei beni immobili ricadenti nella circoscrizione territoriale di appartenenza, sì che i suddetti Enti sono tenuti in caso di mancata demolizione dell'opera abusiva a doversi attivare al fine di evitare che la situazione di irregolarità possa procurare seri danni per l'Ente. Sottolineava, ad ogni modo, l'irricevibilità del motivo in quanto l'illegittimità o irregolarità dell'attività amministrativa dell'Ente può essere fatta valere prettamente dinanzi alla competente autorità giudiziaria amministrativa. Circa il secondo motivo di appello (insussistenza del danno da occupazione illegittima), esponeva come la richiesta di corresponsione dell'indennità di occupazione provenisse da una serie di attività richieste e disposte dall'amministrazione con propri atti di governo e di indirizzo, per cui si è in presenza solo di un'attività accertativa del Responsabile del Servizio Finanziario in ordine alle disposizioni date dall'amministrazione in merito e i cui provvedimenti, eventualmente, andavano impugnati dinanzi alle rispettive autorità amministrative competenti nei tempi e modi consentiti. Ad ogni modo, aggiungeva come la richiesta di pagamento fosse del tutto fondata e legittima alla luce di due recenti interventi delle Sezioni Unite del 2022, che ammettono in linea di principio il concetto di danno in re ipsa.
In merito al terzo motivo di appello (prescrizione), l'Ente comparente rilevava come l'ordinario termine di prescrizione (decennale) non fosse spirato nemmeno in relazione all'annualità del 2007, essendo intervenuta l'interruzione della prescrizione nell'anno 2017 con la notifica a mani proprie degli appellanti degli atti prot. n. 16908 e n. 16961 del 22/12/2017 allegati al fascicolo di primo grado.
Eccepiva, poi, l'infondatezza del quarto motivo di appello afferente a vizi propri dell'avviso di accertamento, rappresentando come quest'ultimo fosse stato emanato nel pieno rispetto della normativa dettata dall'art. 1 comma 792 della L. 160/2019.
Chiedeva, infine, in via riconvenzionale - e nella denegata ipotesi di declaratoria della illegittimità dell'atto impugnato - di accertarsi l'esistenza della pretesa sostanziale da esso vantata, e spiegava appello incidentale chiedendo di riformare la sentenza di primo grado nella parte in cui prevedeva la compensazione delle spese.
Nelle more delle determinazioni relative all'assegnazione della causa (per competenza funzionale), si costituiva in data 29.04.2024 anche la Parte_3
in qualità di concessionaria della riscossione coattiva del
[...] CP_1
, la quale eccepiva, in via preliminare, la carenza di legittimazione passiva
[...] in ordine alle contestazioni di merito relative all'esistenza e/o alla quantificazione della pretesa creditoria facente capo al rivendicando a sé il Controparte_1 ruolo di mero esecutore.
Eccepiva, altresì, l'inammissibilità delle contestazioni relative alla regolarità formale degli atti impugnati, per tardività delle stesse.
All'udienza dell'11.05.2024, svoltasi in modalità cartolare mediante il deposito di note per la trattazione scritta, il giudice fissava per la rimessione della causa in decisione l'udienza del 14.01.2025, assegnando i termini di cui all'art. 352 c.p.c.
All'udienza che precede, svoltasi nelle forme della trattazione scritta, il giudice riservava la causa in decisione.
***
In via preliminare, va rigettata l'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo sollevata dal Controparte_1 relativamente ai primi due motivi di appello, dovendosi in tal sede confermare l'appartenenza della giurisdizione al giudice ordinario.
Secondo il costante orientamento della giurisprudenza amministrativa, con motivazione condivisa dal tribunale, la controversia inerente la pretesa del comune a percepire un'indennità per l'occupazione di immobili, che l'ente abbia acquisito a seguito e per effetto di mancata ottemperanza a ordini di demolizione ex articolo 31
D.P.R. n. 380, ha ad oggetto diritti soggettivi;
né al fine di sostenere la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo potrebbe farsi riferimento alla giurisdizione esclusiva prevista dall'articolo 133, 1 comma lett. b c.p.a. in materia di edilizia e urbanistica, dato che la stessa disposizione fa comunque salva la giurisdizione del giudice ordinario sulle controversie relative a indennità o altri corrispettivi conseguenti a atti di natura ablatoria (cfr. TAR Napoli, sez. VI, sent. n.
6073/2023 e sent. n. 7112 / 2022; sez. II, sent. n. 6613/2023; sez. VIII, sent. n.
8319 del 2021).
Tale orientamento espresso dal g.a. campan,o è stato corroborato anche da altri g.a. come quello lombardo (Tar. Milano, sez. V, sent. n. 1956/2023 del 24.07.2023), il quale ha di recente statuito che la domanda di corresponsione di indennizzo ovvero di risarcimento del danno da occupazione abusiva, avanzata da un ente pubblico, "in sintonia con la giurisprudenza formatasi sulla L. 6 dicembre 1971, n.
1034, art. 5, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, non coinvolgendo la verifica dell'azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante o
l'esercizio di poteri discrezionali nella determinazione delle indennità o canoni stessi”
(sul punto v. anche Cass. SS.UU, ordinanza n. 11988 del 15/05/2017; Corte Cost. sentenze n. 204 del 2004 e n. 191 del 2006; Cass. Sez. UU., sentenza n. 20939 del
12/10/2011; SS.UU., sentenza n. 20749 del 31/07/2008; Cass. SS.UU.
2006/15217 e 2006/22661 e 2007/411; 3046/2007, inerenti a richieste di indennizzo per occupazione abusiva di beni demaniali ma espressive di principi foriere di essere applicate sia nel caso di patrimonio indisponibile (T.A.R.
Campania, Napoli, sez. VI, n. 7112/2022; , Napoli, sez. III, 28 Controparte_3 febbraio 2022, n. 1347, id., sez. VIII, 30 dicembre 2021, n. 8319), sia nel caso di patrimonio disponibile (Sez. UU, Sentenza n. 24563 del 3/12/2010; Sez. UU, ordinanza n. 14133 del 01/10/2002).
Nel caso di specie, il giudice di prime cure ha erroneamente considerato l'intimazione prot. n. 16961 del 22.12.2017 come ingiunzione di pagamento (ai sensi dell'art. 2 del R.D. 639/1910), trattandosi invece di semplice messa in mora, prodromica all'accertamento e quantificazione dei canoni per l'illegittima occupazione dell'immobile acquisito al patrimonio comunale, che rientra nella giurisdizione del Giudice adito perché carente dei presupposti autoritativi, trattandosi di ipotesi in cui l'ente pubblico agisce iure privatorum.
L'eccezione va, pertanto, rigettata.
Passando al merito dell'opposizione proposta dai sig.ri e Parte_1
avverso l'avviso di accertamento con il quale la Parte_2 Parte_3
affidataria della riscossione coattiva del di , ha intimato il
[...] CP_1 CP_1 pagamento della somma di € 4.234,85 quale indennità di occupazione senza titolo, per le annualità 2007 e 2017, dell'unità immobiliare sita in alla via NT CP_1
GA n.10 (ed identificata al catasto al foglio 2 p.lla 878 sub 11), occorre premettere che l'ingiunzione emessa ai sensi del R.D. 14 aprile 1910, n. 639 costituisce uno strumento utilizzabile dalla pubblica amministrazione per la riscossione, non solo dei tributi o delle entrate patrimoniali di diritto pubblico, ma anche delle entrate di diritto privato (cfr. Cass., Sez. 3, 6.12.2011 n. 26215), e che l'opposizione avverso il provvedimento ingiuntivo in questione dà vita ad un procedimento nel quale il giudice verifica non solo la legittimità dell'ingiunzione sul piano formale ma anche la fondatezza sostanziale della pretesa ivi formulata (cfr.
Cass., Sez. 5, 13.10.2006 n. 22027, Cass. Sez. 1, 10.5.2006 n. 10802 e Cass. Sez.
Un. 29.11.1994 n. 10189).
Ciò premesso, si passa ad analizzare il primo motivo di appello sulla scorta del principio della “ragione più liquida”, desumibile dagli artt. 24 e 111 Cost., il quale porta ad addivenire alla decisione della causa anche sulla base della questione ritenuta di più agevole soluzione, anche se logicamente subordinata, senza che sia necessario esaminare previamente le altre, imponendosi, a tutela di esigenze di economia processuale e di celerità del giudizio, un approccio interpretativo che comporti la verifica delle soluzioni sul piano dell'impatto operativo piuttosto che su quello della coerenza logico sistematica e sostituisca il profilo dell'evidenza a quello dell'ordine delle questioni da trattare ai sensi dell'art. 276 c.p.c. (cfr. in tal senso
Cass. Sez. 5 , Ordinanza n. 363 del 09/01/2019).
L'appello è fondato e va accolto per le ragioni di cui al prosieguo di motivazione.
La pretesa di cui all'avviso in analisi, che fa capo al , riceve la Controparte_1 sua fonte nel fatto - non contestato e dunque pacifico fra le parti - che gli odierni appellanti occupano senza titolo l'immobile in questione, realizzato abusivamente sulla particella di terreno specificata nell'opposto provvedimento e già acquisito al patrimonio del medesimo senza corrispondere alcuna indennità di CP_1 occupazione all'ente locale convenuto.
Parte attrice, sul tale presupposto, si duole che il avrebbe dovuto CP_1 prioritariamente demolire l'immobile sicché - salve le ipotesi eccezionali tassativamente previste dalla legge - non è consentito il suo sfruttamento economico, come stabilito dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 140/2018.
Ed infatti, ferme restando le sanzioni penali (art. 44 d.p.r. n. 380/01), ai sensi dell'art. 31, secondo, terzo e quarto comma, Testo Unico per l'LI “Il dirigente
o il responsabile del competente ufficio comunale, accertata l'esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, determinate ai sensi dell'articolo 32, ingiunge al proprietario e al responsabile dell'abuso la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento
l'area che viene acquisita di diritto, ai sensi del comma 3.
Se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L'area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.
L'accertamento dell'inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al comma 3, previa notifica all'interessato, costituisce titolo per l'immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente.".
In sostanza, quindi, per le opera abusive sussiste l' ordine di demolizione ed in caso d'inottemperanza allo stesso, acquisizione del terreno al patrimonio comunale e conseguente demolizione dell'opera abusiva.
Nelle intenzioni del legislatore, l'acquisizione gratuita dell'immobile e la demolizione in danno (ovvero la conservazione dell'opera abusiva per fini pubblici) costituiscono due momenti imprescindibili, l'uno necessariamente antecedente all'altro, che segnano l'epilogo del procedimento di repressione delineato dall'art. 31 del D.P.R.
n. 380/01.
Invero, ai sensi del citato art. 31, comma quinto, una volta disposta l'acquisizione al patrimonio comunale, il dirigente o il responsabile del competente ufficio deve disporre la demolizione delle opere abusive acquisite gratuitamente, a spese dei responsabili dell'abuso.
L'ordine di demolizione conseguente all'acquisizione è atto dovuto, meramente consequenziale, rivolto agli organi comunali preposti a darvi esecuzione, che non necessita di una particolare motivazione, né di un'ulteriore istruttoria, che si risolverebbe solo in un inutile aggravio del procedimento.
E' pur vero, tuttavia, che l'art. 31 in esame prevede un'alternativa alla demolizione dell'immobile acquisito, disciplinando alcune specifiche e tassative ipotesi eccezionali in cui il Comune può escludere la demolizione.
Infatti, il consiglio comunale, con apposita delibera, potrà discrezionalmente escludere la necessità di procedere alla demolizione, quando ravvisi l'esistenza di prevalenti interessi pubblici al suo mantenimento e sempre che l'opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici o ambientali.
Così, ad esempio, in presenza di situazioni d'estremo disagio abitativo, il consiglio comunale potrebbe ritenere necessario adibire l'immobile acquisito ad usi di edilizia residenziale pubblica.
Ciò che, tuttavia, deve ritenersi escluso è il mero sfruttamento economico del bene al di fuori delle tassative ipotesi previste dalla legge.
Infatti, l'ordinanza di acquisizione gratuita al patrimonio indisponibile del CP_1 dell'immobile costruito in totale difformità o assenza della concessione si connota per la duplice funzione di sanzionare comportamenti illeciti e di prevenire perduranti effetti dannosi di essi e dunque dà luogo ad acquisto a titolo originario da parte dell'ente competente ad esercitare detto potere. La fattispecie è assimilabile al perimento del bene, giacché l'immobile abusivo è destinato così al
“perimento giuridico”, normalmente conseguente alla demolizione, salva la eccezionale acquisizione al patrimonio comunale, che lo trasforma irreversibilmente in res extra commercium sotto il profilo dei diritti del debitore e dei terzi che vantino diritti reali limitati sul bene. Di conseguenza, l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere abusive è un atto dovuto senza alcun contenuto discrezionale ed è subordinato esclusivamente all'accertamento dell'inottemperanza e al decorso del termine di legge (novanta giorni) fissato per la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi (Consiglio di Stato sez. VI,
09/06/2020, n.3686).
Sul punto, va evidenziato che con la sentenza C. Cost. n. 140 del 2018 - che nasceva dall'avvenuta impugnazione, da parte del Governo, di una legge regionale della Campania che prevedeva l'adozione, da parte dell'esecutivo regionale, di linee guida non vincolanti per supportare gli Enti locali nella regolamentazione ed attuazione di misure alternative alla demolizione degli immobili abusivi - la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2, legge reg. Campania n. 19 del 2017 , tra l'altro, in contrasto con un principio fondamentale della materia “governo del territorio” quale è quello che incide sull'assetto delle demolizioni degli immobili abusivi.
La predetta disposizione legislativa regionale prevedeva, infatti, la futura regolamentazione della locazione e alienazione degli immobili abusivi acquisiti al patrimonio comunale “anche con preferenza per gli occupanti per necessità”, con conseguente possibile destinazione degli immobili stessi a favore sia di tali occupanti (anche con “preferenza”, al fine di garantire loro un alloggio adeguato alla composizione del nucleo familiare), sia di qualsiasi altro soggetto, persona fisica o ente, non occupante per necessità.
In siffatta previsione la Corte ha ravvisato un “disallineamento della disciplina regionale rispetto al principio fondamentale della legislazione statale” – quello che individua nella demolizione l'esito “normale” della edificazione di immobili abusivi acquisiti al patrimonio dei comuni - il quale “finisce con intaccare e al tempo stesso sminuire l'efficacia anche deterrente del regime sanzionatorio [...] incentrato [...] sulla demolizione dell'opera abusiva”. La Corte ha richiamato la possibilità, espressamente prevista dall'art. 31, comma 5, D.P.R. n. 380 del 2001, per il consiglio comunale di escludere la demolizione qualora esso dichiari l'esistenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l'opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell'assetto idrogeologico: tuttavia essa ha evidenziato che qualora si identifichi l'interesse pubblico alla conservazione dell'immobile abusivo con la “locazione” o “alienazione” del bene al responsabile dell'abuso - “occupante per necessità” (come nel caso considerato), “l'effettività delle sanzioni risulterebbe ancora più sminuita”.
Ha ritenuto la Corte Costituzionale che l'impugnato comma 2, considerato nel suo insieme per le strette implicazioni delle disposizioni in esso contenute, viola il principio fondamentale espresso dai commi da 3 a 6 dell'art. 31 d.P.R. n. 380 del
2001. Tale principio implica che l'opera abusiva acquisita al patrimonio comunale debba, di regola, essere demolita e che possa essere conservata, in via eccezionale, soltanto se, con autonoma deliberazione del consiglio comunale relativa alla singola opera, si ritenga, sulla base di tutte le circostanze del caso, l'esistenza di uno specifico interesse pubblico alla conservazione della stessa e la prevalenza di questo sull'interesse pubblico al ripristino della conformità del territorio alla normativa urbanistico-edilizia, nonché l'assenza di un contrasto della conservazione dell'opera con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell'assetto idrogeologico. Si noti che la facoltà riconosciuta ai Comuni, di non demolire le opere abusive di cui qui si discute deve implicare un'analisi puntuale delle caratteristiche di ognuna di esse, rispettosa dei canoni individuati dalla legge statale, che sola può garantire uniformità sull'intero territorio nazionale.
Ora, è chiaro che le situazioni nelle quali la pubblica amministrazione non demolisca il bene di cui è divenuta proprietaria, tollerandone, ad un tempo, anche l'occupazione in assenza di una controprestazione economica, siano idonee a generare ipotesi di responsabilità per danno erariale;
aspetto, questo, ampiamente solcato dalla giurisprudenza della Corte dei conti.
La Corte ha tuttavia circoscritto tale ipotesi affermando quanto segue “ va ribadito che la concessione onerosa del diritto di abitazione ha carattere eccezionale ed è consentita soltanto nei ridotti limiti e nel rispetto delle procedure previste dall'art. 4 della legge regionale n. 17 del 1994. L'immobile abusivo deve essere prioritariamente demolito, sicché -salve le ipotesi eccezionali tassativamente previste- non è consentito il suo sfruttamento economico “(Corte dei conti, Sez. giur. Regione Siciliana, 26 maggio 2017, n. 329).
Questo giudicante quindi ritiene prevalente, in conformità al disposto del giudice delle leggi, di cui alla sentenza n. 140/2028 C. Cost., il principio fondamentale espresso dai commi da 3 a 6 dell'art. 31 d.P.R. n. 380 del 2001, che implica – come sopra chiarito - che l'opera abusiva acquisita al patrimonio comunale debba, di regola, essere demolita e che possa essere conservata, in via eccezionale, soltanto se, con autonoma deliberazione del consiglio comunale relativa alla singola opera, si ritenga, sulla base di tutte le circostanze del caso, l'esistenza di uno specifico interesse pubblico alla conservazione della stessa e la prevalenza di questo sull'interesse pubblico al ripristino della conformità del territorio alla normativa urbanistico- edilizia, nonché l'assenza di un contrasto della conservazione dell'opera con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell'assetto idrogeologico. La facoltà riconosciuta ai Comuni, di non demolire le opere abusive di cui qui si discute deve implicare un'analisi puntuale delle caratteristiche di ognuna di esse, rispettosa dei canoni individuati dalla legge statale, che sola può garantire.
Il Comune può concedere in uso l'immobile a titolo oneroso soltanto in ipotesi tassative ed eccezionali, limitate al caso specifico, dovendosi escludere ulteriori forme di utilizzazione economica.
In definitiva la prospettazione di una richiesta per il conseguimento di corrispettivi dovuti dai privati occupanti di immobili abusivi richiede la presenza contemporanea dei seguenti presupposti:
1)- il completamento della procedura prevista dall'art. 31, commi 3 e 4 , del d.P.R.
6 giugno 2001 n. 380, contraddistinta dall'emanazione dei provvedimenti di acquisizione dei beni al patrimonio comunale;

2)- una deliberazione consiliare, a seguito della quale si possa escludere la demolizione del bene in ragione dell'accertamento dei relativi presupposti di legge che consentono di deliberare in tal senso in presenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l'opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell'assetto idrogeologico.
Alla stregua dei suindicati principi il regolamento del Comune di per CP_1
l'utilizzo provvisorio degli immobili abusivi acquisiti al patrimonio comunale, redatto in attuazione della Legge della Regione Campania n.5/2013 ed approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n.25 del 21.09.2015, va incidenter tantum disapplicato, dal momento che l'art. 1, co.65, legge regionale n.5/2013 applicabile alla specie ratione temporis (ai sensi del quale “ Per favorire il raggiungimento degli obiettivi di cui all'articolo 7 della legge regionale 28 dicembre
2009, n. 19 (Misure urgenti per il rilancio economico, per la riqualificazione del patrimonio esistente, per la prevenzione del rischio sismico e per la semplificazione amministrativa), gli immobili acquisiti al patrimonio dei comuni possono essere destinati prioritariamente ad alloggi di edilizia residenziale pubblica, di edilizia residenziale sociale, in base alla legge 22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica;
norme sulla espropriazione per pubblica utilità; modifiche ed integrazioni alle leggi 17 agosto 1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore dell'edilizia residenziale, agevolata e convenzionata), nonché dei programmi di valorizzazione immobiliare anche con
l'assegnazione in locazione degli immobili destinati ad uso diverso da quello abitativo, o a programmi di dismissione immobiliare. In tal caso il prezzo di vendita di detti immobili, stimato in euro per metro quadrato, non può essere inferiore al doppio del prezzo fissato per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica. I comuni stabiliscono, entro il 31 dicembre 2021 e nel rispetto delle norme vigenti in materia di housing sociale di edilizia pubblica riguardanti i criteri di assegnazione degli alloggi, i criteri di assegnazione degli immobili in questione, riconoscendo precedenza
a coloro che, al tempo dell'acquisizione, occupavano il cespite, previa verifica che gli stessi non dispongono di altra idonea soluzione abitativa, nonché procedure di un piano di dismissione degli stessi”) contiene sostanzialmente le stesse norme previste dalla legge regionale n.19/2017 dichiarata costituzionalmente illegittima dalla
Consulta nella citata sentenza 140/2018.
D'altronde nella stessa delibera del 14/9/15 con cui è stato approvato il regolamento comunale disciplinante l'assegnazione mediante locazione e vendita degli alloggi acquisiti al patrimonio dell'ente ex art.31 dpr.380/2001, si richiama la delibera n. 31/13 ribadita anche dalla delibera n. 74/15 nella quale espressamente si prevede che:
Orbene nel caso di specie ciò che difetta è proprio – come detto - la specifica deliberazione comunale inerente l'immobile oggetto di causa volta ad affermare le ragioni specifiche e concrete che giustificano il ricorso all'eccezionale ipotesi di sfruttamento economico del bene abusivo acquisito al patrimonio comunale. In assenza di ciò, il regolamento comunale non può supplire alla mancanza concreta, dovendo trovare applicazione unitamente alla previsione della destinazione di quel singolo e specifico immobile allo sfruttamento economico, a mezzo di espressa delibera consiliare, che ne indichi le ragioni ed escluda altresì,
a titolo esemplificativo, il rischio per l'incolumità pubblica allo sfruttamento del bene, rilevandone l'abitabilità.
Allo stesso modo, la delibera di Giunta Comunale n.152 del 03.11.2017 emessa dal
Comune di con cui è stata calcolata da parte dell'ente l'indennità di CP_1 occupazione in maniera unilaterale, va incidenter tantum disapplicata.
Il cespite occupato dagli attori, anche a seguito della legge regionale n. 5/2013, invero, non è stato oggetto di procedimento inteso all'assegnazione in locazione o in vendita in alternativa alla demolizione. L'ente comunale, invero, non ha mai diffidato gli occupanti a liberare gli immobili per consentire gli opportuni sopralluoghi propedeutici alle procedure di cui al regolamento soprarichiamato.
Difatti con delibera di Giunta n. 152 del 03.11.2017 il Controparte_1 approvava delle linee guida che gli uffici avrebbero dovuto seguire nella gestione di tutti i manufatti abusivi. In seguito alla predetta delibera, l'ufficio finanziario con determina n. 633 del 30.12.2017 si era limitato solo ad inviare agli occupanti degli immobili abusivi una richiesta di pagamento di indennità di occupazione per le annualità 2007 e 2017.
Inoltre, per il manufatto abusivo oggetto dell'avviso di accertamento impugnato nel procedimento de quo, si evidenzia che il Comune di ha posto in essere CP_1 soltanto le ordinarie procedure di ingiunzione alla demolizione e all'accertamento dell'inottemperanza a detta ingiunzione, senza mai effettuare un sopralluogo per verificare la reale consistenza e valutazione economica dell'immobile, oltre alla sua abitabilità e all'accertamento dell'effettivo occupante, affidandosi l'ufficio comunale semplicemente ai dati recuperati dai vecchi atti di accertamento dell'abuso e dal catasto.
Ad abundantiam, si osserva – inoltre - che, anche qualora avesse adottato la delibera consiliare volta a regolamentare lo sfruttamento economico del bene, il non ha in ogni caso fornito la prova specifica e puntuale in merito ai CP_1 presupposti necessari per la configurazione di un diritto di credito certo, liquido ed esigibile in capo all'ente: il Comune infatti non ha dimostrato, tra l'altro, per l'immobile per cui è causa, la durata dell'occupazione sine titulo, l'agibilità e l'utilizzabilità per scopi umani in condizioni di sicurezza per l'incolumità e per la salute, le condizioni strutturali e il valore del bene, la misura dell'indennità di occupazione, ed i parametri con cui la stessa è stata calcolata onere incombente sul richiedente.
Da tutte le considerazioni innanzi indicate discende che - mancando nel caso di specie un atto del Consiglio Comunale dal quale si possa escludere la demolizione degli immobili occupati dagli istanti (come era prescritto dal regolamento all'art. 2, comma 3 del regolamento secondo cui “Il Comune emanerà apposito avviso per
l'assegnazione in vendita o in locazione degli immobili di cui all'art.1, previa deliberazione del Consiglio Comunale da adottarsi, con cadenza trimestrale, dietro apposita istruttoria del Servizio competente”), in presenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l'opera in oggetto non contrasti con rilavanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell'assetto idrogeologico - non possono ritenersi legittimi i provvedimenti del richiamati negli atti di Controparte_1 causa, e dunque la Delibera di GC 152/2017, nonché la Delibera di GC 177/2021,
e la conseguente intimazione n. 16961/2017 del 22.12.2017, non sussistendo una norma di riferimento per l'utilizzabilità dell'immobile abusivo;
tali atti vanno conseguentemente incidenter tantum disapplicati ( cfr. T.A.R. Campania Napoli Sez.
II, 08/09/2020, n. 3725: “in mancanza di una specifica norma che attribuisca e, in ossequio al principio di legalità in senso sostanziale, regoli, almeno nei suoi tratti essenziali, il potere di ordinare il pagamento dell'indennità per illegittima occupazione del bene acquisito al patrimonio disponibile del Comune ai sensi dell'art. 31, comma 3 del D.P.R. n. 380 del 2001, deve pertanto dichiararsi ai sensi dell'art. 21-septies della L. n. 241 del 1990 la nullità del provvedimento impugnato per difetto di attribuzione, nella parte in cui viene ordinato il pagamento della
"indennità risarcitoria" per l'occupazione abusiva dell'immobile” )
Consegue alla mancanza di titolo, che le somme richieste dal ai Controparte_1 sig.ri e , quale indennità di occupazione, non sono dovute. Pt_1 Parte_2
In merito al secondo motivo di appello inerente l'insussistenza del danno da occupazione sine titulo, occorre precisare che il danno subito dal proprietario del bene per l'occupazione da parte di terzi non può ritenersi "in re ipsa" ma deve esser sempre provato, benchè sia sotto il profilo probatorio consentito anche il ricorso a presunzioni semplici, che rivelino l'intenzione concreta del proprietario di mettere a frutto l'immobile. Infatti, come ribadito dalla Suprema Corte (Cass., ord. n. 36251/2021) nel caso di occupazione illegittima di un immobile il danno subito dal proprietario non può ritenersi sussistente "in re ipsa", atteso che tale concetto giunge a identificare il danno con l'evento dannoso ed a configurare un vero e proprio danno punitivo, ponendosi così in contrasto sia con l'insegnamento delle
Sezioni Unite della Suprema Corte (Cass., n.26972/2008), secondo il quale quel che rileva ai fini risarcitori è il danno-conseguenza, che deve essere allegato e provato. Il danno da occupazione "sine titulo", in quanto particolarmente evidente,
"può essere agevolmente dimostrato sulla base di presunzioni semplici, ma un alleggerimento dell'onere probatorio di tale natura non può includere anche l'esonero dalla allegazione dei fatti che devono essere accertati, ossia l'intenzione concreta del proprietario di mettere l'immobile a frutto” (da ultimo, Cass. Sez. 3, sent. 25 maggio
2018, n. 13071, Rv. 648709-01). A mettere ordine in materia di risarcimento del danno da occupazione senza titolo sono, come è noto, intervenute le Sezioni Unite della Corte di Cassazione (sent. n. 33645 del 15.11.2022), enunciando diversi principi di diritto. "Nel caso di occupazione senza titolo di bene immobile da parte di un terzo, fatto costitutivo del diritto del proprietario al risarcimento del danno da perdita subita è la concreta possibilità di esercizio del diritto di godimento, diretto o indiretto mediante concessione del godimento ad altri dietro corrispettivo, che è andata perduta".
Dunque, il diritto al risarcimento del danno nasce con l'occupazione senza titolo (o con il permanere dell'occupazione dopo la scadenza del titolo) ove questa pregiudichi la concreta possibilità del proprietario di godere del bene in modo diretto (lui stesso) o indiretto (dandolo in locazione).
Facendo applicazione al caso concreto dei suddetti principi, rileva il giudicante che il non ha offerto la prova del pregiudizio alla concreta possibilità Controparte_1 di godere del bene in modo diretto (ad esempio, destinandolo a sede di uffici comunali e/o parcheggio o altra destinazione pubblica), in quanto non ha dedotto e dimostrato cosa intendesse fare almeno dell'area di sedime;
o in modo indiretto, concedendo il cespite immobiliare in locazione, essendo mancate anche sul punto deduzioni e prove.
In questo senso, non sono state depositate nel presente giudizio delibere o atti programmatici dai quali almeno presumere un possibile utilizzo della area in questione sulla scorta di procedure, anche di natura amministrativa, previste dalla legge. Nulla viene detto circa l'impossibilità di demolizione di ufficio del bene con i relativi costi da rivalersi a carico dell'autore dell'illecito anche nell'ottica risarcitoria
(quindi posta economica da danno- conseguenza).
Nel caso di immobili abusivi acquisiti al patrimonio comunale, di regola non è prospettabile alcuna occasione di godimento impedita dall'occupazione senza titolo, in quanto, come espressamente previsto dalla normativa in materia, il destino dell'opera acquisita è quello di essere demolita a spese dell'autore dell'abuso (cfr. art. 7, comma 5, della L. n. 47 del 1985 e art. 31, comma 5, del
D.P.R. n. 380 del 2001, nonché Corte Cost. n. 140/2018, secondo con cui "la demolizione degli immobili abusivi acquisiti al patrimonio del Comune, con le sole deroghe previste dal comma 5 dell'art. 31 D.P.R. n. 380 del 2001, costituisce un principio fondamentale della legislazione statale che vincola la legislazione regionale di dettaglio in materia di "misure alternative alle demolizioni""). La demolizione può essere evitata, come sopra chiarito, soltanto in presenza di una deliberazione consiliare con cui venga dichiarata l'esistenza di prevalenti interessi pubblici al mantenimento dell'immobile e sempre che l'opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell'assetto idrogeologico, ma nel presente giudizio non vi è né allegazione, né prova – come già rilevato - dell'adozione di una siffatta deliberazione consiliare, che abbia, nel contempo, individuato le finalità a cui destinare l'unità immobiliare costruita dagli attori. Ne consegue che nessun danno ha subito il a causa dell'occupazione di cui CP_1 si discute, perché, anche ad ammettere che sia intervenuta l'acquisizione al patrimonio comunale, non risulta che l'immobile possa avere una destinazione diversa dalla demolizione.
Nella fattispecie oggetto di causa, il si è limitato a depositare gli atti CP_1 interruttivi della prescrizione con conseguente richiesta di pagamento della indennità di abusiva occupazione per gli anni 2007 e 2017 e la precedente dichiarazione di acquisizione di opera abusiva con relativa area di sedime di cui alla delibera della giunta comunale n.152 del 03.11.2017.
Ma nulla circa le concrete determinazioni relativamente al concreto utilizzo per fini pubblici dell'area abusivamente occupata necessaria per rendere efficace la richiesta di somme e come tale porre in esecuzione la pretesa creditoria mediante trasmissione del ruolo all'ente esattore con successiva emissione dell'ordinanza di pagamento contestata.
In ragione di quanto fin qui esposto ed osservato l'appello deve essere accolto, con conseguente riforma dell'impugnata sentenza.
In merito alle altre domande avanzate dalle parti, va disattesa l'eccezione relativa al difetto di legittimazione passiva sollevata dal , in Controparte_4 quanto contradditore necessario nel giudizio relativo all'impugnazione avverso le ingiunzioni esecutive;
la censura relativa alla prescrizione, sollevata dagli appellanti in via subordinata, va assorbita alla luce dell'accoglimento dei motivi principali dell'appello.
Ad abundantiam, si osserva che secondo la giurisprudenza formatasi in materia, il diritto di credito per indennità di occupazione si prescrive in cinque anni ai sensi dell'art. 2948, comma 4, c.c. con riferimento ad ogni mensilità per la quale si è consumata la lesione esterna del diritto di godimento (ex multis, Corte dei conti, sez. reg. di contr. Campania, sentenza n. 529/2024; Corte dei Conti sezione giurisdizionale per la regione siciliana, sentenza n. 212 / 2019; Cass. Civ. III Sez., sentenza n.16564/2002), con la conseguenza che il diritto di credito relativo alle indennità di occupazione per l'anno 2007 sarebbe in ogni caso ampiamente prescritto, alla luce della notifica effettuata a mani proprie degli odierni appellanti solo il 28.12.2017, della messa in mora prot. n.16961 del 22.12.2017, atti in forza dei quali il credito risarcitorio sarebbe comunque risultato prescritto a decorrere all'anno 2022.
Le spese di lite, per entrambi i gradi di giudizio, seguono la soccombenza e vanno poste a carico del solo nei confronti degli attori, e compensate Controparte_1 nei confronti di , in quanto soggetto non tenuto alla verifica nel merito Parte_3 della pretesa dell'ente creditore.

P.Q.M.

Il Tribunale di Napoli Nord - Sezione I Civile -, in composizione monocratica, definitivamente pronunciando, ogni contraria istanza ed eccezione disattesa, così provvede:

1. accoglie l'appello e, per l'effetto, previa disapplicazione dei relativi atti, dichiara non dovute le somme ingiunte nell'atto di accertamento esecutivo entrate patrimoniali emesso da , quale concessionaria per la riscossione Parte_3 del convenuto , n.2022/56 nei confronti di Controparte_1 Parte_1
e ; Parte_2

2. condanna il al pagamento in favore degli attori delle spese Controparte_1 di causa che si liquidano in € 518,00 per esborsi, nonché € 4.217,00 per onorari, oltre spese generali al 15% ed accessori di legge per il grado di appello;
ed euro
2127,00 a titolo di compensi professionali per il giudizio di primo grado, oltre spese generali al 15% ed accessori di legge;

3. Compensa le spese nei rapporti con Parte_3
Così deciso in Aversa il 20.4.25
Il giudice
Dott.ssa Cristiana Satta