Pubblicato il 02/12/2025

N. 21716/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05347/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5347 del 2022, proposto da Fd s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t ., rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Orefice, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

contro

Agenzia del demanio, Ministero dell'economia e delle finanze, in persona deli rispettivi legali rappresentanti p.t ., rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Ministero della difesa, in persona del legale rappresentante p.t ., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

a) della nota n. 3758 di Registro Ufficiale del 04/04/2022, notificato a mezzo p.e.c. in pari data, con il quale la Direzione legale, contenzioso e rapporti istituzionali dell’Agenzia del demanio ha comunicato il rigetto del ricorso gerarchico del 28/12/2021 presentato dalla ricorrente per l'annullamento della seconda richiesta di pagamento n. 0013205.29–10–2021.U;

b) della determinazione della “competente Direzione” della Agenzia del demanio prot. 2888 del 17/03/2022, con la quale sarebbe stato respinto il ricorso gerarchico del 28/12/2021 presentato dalla ricorrente per l'annullamento della seconda richiesta di pagamento n. 0013205.29–10–2021.U, menzionata nella comunicazione impugnata sub a) ma mai trasmessa alla ricorrente;

c) della seconda richiesta di pagamento n. 0013205.29–10–2021.U di Registro Ufficiale della Direzione Roma Capitale dell'Agenzia del demanio;

d) della prima richiesta di pagamento n. 8909 del 06/07/2021 della Direzione Roma Capitale dell'Agenzia del demanio;

e) di tutti gli atti presupposti, connessi e/o conseguenti, ancorché sconosciuti, se ed in quanto lesivi degli interessi della società FD s.r.l., con particolare riferimento alla circolare del Ministero delle finanze n. 331 del 04/06/1968, richiamata nella nota impugnata sub a) ma mai trasmessa alla ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia del demanio, del Ministero dell'economia e delle finanze e di Ministero della difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 novembre 2025 il cons. NN AR GI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 4 maggio 2022 (dep. 16/05) la FD s.r.l., avendo sottoscritto una convenzione di concessione con l’Aeronautica Militare, a titolo non oneroso, per lo svolgimento dei servizi a prezzi controllati di bar– caffetteria, nonché di somministrazione mediante distributori automatici di bevande calde, fredde e generi alimentari presso i locali occupati dall’aeronautica, ha impugnato gli atti, meglio descritti in epigrafe, con cui l’Agenzia del demanio ha preteso il pagamento di un canone per l’occupazione di detti locali.

Avverso i provvedimenti di rigetto del ricorso gerarchico sub a) e b), che ridondano nell’illegittimità anche degli atti impugnati sub c) e d), la ricorrente ha dedotto:

1) violazione dell’art. 1, co. 274, l. n. 311/2014, degli artt. 164 e ss. d.lgs. 50/2016, degli artt. 3, 42 e 97 Cost., dell’art. 547 d.lgs. n. 66/2010, dell’art. 464 d.p.r. 90/2010, violazione del principio di legittimo affidamento, di lealtà e correttezza, difetto di istruttoria, travisamento, contraddittorietà estrinseca, sviamento, eccesso di potere, per avere respinto il ricorso gerarchico sulla erronea premessa che i locali di cui si tratta sarebbero concessi in “couso” e che pertanto la società ricorrente avrebbe dovuto sottoscrivere anche un ulteriore contratto con l’Agenzia del demanio per la legittima occupazione, tanto più che le lettere di invito specificavano che qualora fosse stato sancito l’obbligo di corresponsione di un canone per la occupazione di superfici demaniali funzionali alla erogazione dei servizi “la Ditta avrà facoltà di rescindere dal vincolo assunto con il presente atto”;

2) incompetenza, violazione dell’art. 1 r.d. 2440/1923, dell’art. 1 co. 274 legge n. 311/2004, degli artt. 164 e ss. d.lgs. 50/2016, degli artt. 3, 42 e 97 Cost., violazione del principio del legittimo affidamento, di lealtà e correttezza, difetto di istruttoria, travisamento, contraddittorietà estrinseca, sviamento ed eccesso di potere: il provvedimento di rigetto non motiva il rigetto della censura di incompetenza dell’Agenzia del demanio a richiedere il pagamento di locali concessi in uso gratuito da parte dell’ente usuario;

3) violazione dell’art. 3 l. 241/90, dell’art. 1, co. 274, l. n. 311/2004, degli artt. 164 e ss. d.lgs. 50/2016, degli artt. 3, 42 e 97 Cost., violazione del principio del legittimo affidamento, di lealtà e correttezza, difetto di istruttoria, travisamento, contraddittorietà estrinseca, sviamento ed eccesso di potere: non essendo stata motivata la reiezione del ricorso gerarchico nella parte in cui se ne denunciava il difetto di motivazione, tanto più che la richiesta di pagamento risulta fondata su di una tardiva (quattro anni dopo la sottoscrizione del contratto) attività valutativa-discrezionale;

4) violazione dell’art. 7 l. 241/90, del giusto procedimento di legge, dell’art. 1, co. co. 274, l. n. 311/2004, degli artt. 164 e ss. d.lgs. 50/2016, dell’art. 1 r.d. 2440/1923, degli artt. 3, 42 e 97 Cost., violazione del principio del legittimo affidamento, di lealtà e correttezza, difetto di istruttoria, travisamento, contraddittorietà estrinseca, sviamento ed eccesso di potere: per non avere l’Amministrazione, in sede di ricorso gerarchico, riconosciuto la violazione delle garanzie partecipative;

5) violazione dell’art. 3 l. 241/90, dell’art. 112 c.p.c., dell’art. 111 Cost., dell’art. 6 CEDU, difetto di motivazione, violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato: l’Agenzia non avrebbe vagliato tutte le censure mosse dalla ricorrente;

6) violazione dell’art. 1, co. 274, l. n. 311/2004, degli artt. 164 e ss. d.lgs. 50/2016, dell’art. 1 r.d. 2440/1923, degli artt. 3, 42 e 97 Cost., violazione del principio del legittimo affidamento, di lealtà e correttezza, difetto di istruttoria, travisamento, contraddittorietà estrinseca, sviamento ed eccesso di potere: mancata valutazione della portata retroattiva del provvedimento impugnato con ricorso gerarchico;

7) violazione dell’art. 3 l. 241/90, dell’art. 1, co. 274, l. n. 311/2004, degli artt. 164 e ss. d.lgs. 50/2016, dell’art. 1 r.d. 2440/1923, degli artt. 3, 42 e 97 Cost., violazione del principio del legittimo affidamento, di lealtà e correttezza, difetto di istruttoria, travisamento, contraddittorietà estrinseca, sviamento ed eccesso di potere: mancata valutazione in sede di ricorso gerarchico dell’assenza di specifica qualificazione dell’uso dei beni demaniali e di chiari riferimenti normativi per la richiesta di pagamento;

8) carenza di legittimazione passiva, violazione dell’art. 1, co. 274, l. n. 311/2004, degli artt. 164 e ss. d.lgs. 50/2016, dell’art. 1 r.d. 2440/1923, degli artt. 3, 42 e 97 Cost., violazione del principio del legittimo affidamento, di lealtà e correttezza, difetto di istruttoria, travisamento, contraddittorietà estrinseca, sviamento ed eccesso di potere: “l’Agenzia del Demanio avrebbe dovuto indirizzare la richiesta di pagamento del canone concessorio dei locali in esame non già alla ricorrente, che ha pattuito la gratuità dell’uso con l’ente usuario, ma a quest’ultimo”.

Con altra serie di censure la ricorrente ha impugnato anche la Circolare 331 del 4/6/1968, richiamata dall’Agenzia del demanio nel rigettare il primo motivo di cui al ricorso gerarchico; denuncia la genericità del suddetto richiamo e l’illegittimità della Circolare stessa per gli stessi motivi con i quali è censurato il rigetto del ricorso gerarchico.

Seguono le censure avverso gli atti sub c) e d) di cui alle richieste di pagamento, riportando i motivi già articolati nel ricorso gerarchico e che in buona parte ripercorrono le stesse doglianze formulate avverso il provvedimento di secondo grado.

In via subordinata la ricorrente ha formulato una richiesta di manleva chiedendo al Tribunale di condannare l’Amministrazione della Difesa a tenere indenne la società FD s.r.l. dal pagamento delle somme richieste dall’Agenzia del Demanio.

Il 17 maggio 2022 l’Agenzia del demanio, il Ministero dell’economia e delle finanze e il Ministero della difesa si sono costituiti in resistenza con atto formale.

Il 1° agosto 2022 l’Agenzia del demanio ed il Ministero della difesa hanno eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario e replicato nel merito ai motivi di ricorso.

Con memoria depositata il 10 ottobre 2025 FD ha replicato alla memoria delle resistenti, insistendo per la giurisdizione del Tribunale adìto.

All’udienza pubblica dell’11 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare va scrutinata l’eccezione di difetto di giurisdizione proposta dalle Amministrazioni resistenti.

L’eccezione è infondata.

A tale riguardo si rinvia, ai sensi dell’art. 88, co. 2, lett. d) c.p.a., alla sentenza n. 2230/24 di questa Sezione (e alla giurisprudenza ivi citata), con cui è stato osservato che:

- “[l]a norma regolatrice della giurisdizione in materia di concessioni di beni pubblici, di cui all’art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a. devolve le controversie ‘aventi ad oggetto atti e provvedimenti’ relativi a tale categoria di contratto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, demandando al giudice ordinario le controversie ‘concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi”;

- “[s]econdo il consolidato orientamento del giudice della giurisdizione ‘[i]n materia di concessioni amministrative, le controversie concernenti indennità, canoni od altri corrispettivi rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario quando hanno un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere di intervento della p.a. a tutela di interessi generali. Quando, invece, la controversia coinvolga la verifica dell'azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante, ovvero quando investa l'esercizio di poteri discrezionali - valutativi nella determinazione del canone e non semplicemente di accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico - aziendali (sia sull’an che sul quantum), la medesima è attratta nella sfera della giurisdizione del giudice amministrativo […] (v. Cass. sez. un., 30/07/2020, n.16454; 11867 del 18/06/2020; n. 21597 del 04/09/2018; n. 13940 del 19/06/2014)”;

- nel caso in trattazione “oggetto dell’impugnativa è la determinazione del canone da parte dell’Agenzia del Demanio, soggetto terzo rispetto al rapporto concessorio intercorso tra l’Autorità militare e la società ricorrente, esplicazione di un potere autoritativo incidente sull’equilibrio dell’intero rapporto concessorio (ormai concluso)”;

- “la giurisdizione appartiene, pertanto, alla luce dell’art. 133, lett. b) c.p.a., al giudice amministrativo (nella forma esclusiva) in quanto non si tratta della mera quantificazione e corresponsione del canone concessorio, bensì della determinazione, ora per allora, dei relativi canoni” (così Tar Lazio V ter 13.7.2023, n. 11836 come riportata in Tar Lazio V ter 2230/24).

2. Nel merito il ricorso è fondato.

2.1 Il Collegio nel caso sub judice non ravvisa motivi per discostarsi dalla posizione espressa dalla Sezione con la sopra citata sentenza n. 2230/24 (tra le medesime parti per analoga vicenda).

Va innanzitutto premesso che il contratto di concessione stipulato dalla FD con l’Aeronautica militare il 29 settembre 2017, che costituisce presupposto della vicenda di cui qui si discute, come anche il Capitolato e la lettera di invito non prevedeva il pagamento di alcun canone, ma solo lo svolgimento dell’attività di “ Bar-Caffetteria della Sala Convegno unica del Re.S.I.A. in conformità a quanto previsto nel Capitolato “allegato “1” al presente atto (di seguito Capitolato), (…) senza interruzioni e nel modo più soddisfacente e coscienzioso per l’Amministrazione”.

L’unico riferimento all’Agenzia del demanio è contenuta nell’art. 12 e riguarda la prevista tassa per l’occupazione del suolo pubblico (TOSAP) per la quale l’Amministrazione militare predisporrà “apposita comunicazione alla competente Agenzia del Demanio in ordine all’apposizione su aree demaniali di distributori automatici e, pertanto, la Ditta dovrà provvedere al versamento delle relative somme in favore della predetta Agenzia”.

La gratuità della disponibilità dei locali è poi ribadita al paragrafo 5 (p. 2) del Capitolato ove si legge che “l’Amministrazione rende disponibili, a titolo non oneroso e con vincolo specifico di destinazione d’uso, la zona bar della Sala Convegno Unica ed i materiali indicati nell’elenco allegato B”.

Ciò premesso, come già osservato dalla Sezione nella sopra citata sentenza, richiamando i precedenti di uguale segno (sentenze n. 11836/2023 e n. 4072/2015, confermata dalla sez. VII del Consiglio di Stato n. 7413 del 24.8.2022):

- “l’atto di rideterminazione del canone concessorio, effettuato da un soggetto terzo (l’Agenzia del Demanio) rispetto al contratto già concluso e già vincolante tra le parti, ha avuto un’impropria efficacia retroattiva sul rapporto contrattuale, in violazione, […], dell’art.1339 del c.c. che contiene un’espressa riserva di legge per la previsione di clausole contrattuali cd. ‘imposte’, a parte che non di clausole imposte si sarebbe trattato, operanti sul contenuto del contratto, ma di vera e propria integrazione dei suoi effetti, sub specie di obblighi contributivi nuovi e diversi, fatti gravare sul concessionario”;

- “per quanto competente alla determinazione dei canoni, l’Agenzia del Demanio era pur sempre ente terzo rispetto ad un contratto già stipulato, dunque era oltremodo discutibile che potesse intervenire ex post, in modo peraltro così significativo, su di un rapporto già svoltosi”;

- “proprio perché ‘terza’ rispetto al contratto già concluso e già vincolante fra le parti, l’Agenzia non avrebbe potuto modificarne gli effetti in mancanza di un’espressa previsione di legge, e/o del consenso di entrambi i contraenti”;

- “[i]n altre parole, non era qui il rapporto pubblico a doversi imporre, ma era quello privato, negoziale già concluso dalle parti che doveva essere conservato e rispettato nei suoi effetti e nel regolamento di interessi raggiunto”.

2.2 Il contratto stipulato tra l’Amministrazione della difesa e la società ricorrente trova necessariamente il suo equilibrio sinallagmatico proprio nella gratuità dell’area concessa, fatto salvo il pagamento della TOSAP per i distributori automatici, atteso che lo stesso prevede che la ditta si obblighi a praticare i prezzi di cui al Capitolato che non sono all’evidenza i prezzi del libero mercato, oltre a dover garantire il servizio senza interruzioni, ad eseguire lavori di adeguamento impiantistico e strutturale a proprie spese, a potere contare su di un numero limitato e non incrementabile di utenti e via discorrendo (cfr. Cds VII 7413/2022).

E’ altamente probabile che l’imposizione di un canone, ove fosse stato tempestivamente prospettato, avrebbe potuto rendere non remunerativo lo svolgimento del servizio alle condizioni concordate ed indotto la stessa FD a non accettare il contratto proposto dall’usuario, ferma restando l’illegittimità della modifica retroattiva ed ab externo delle condizioni di contratto finanche a rapporto cessato, poiché in contrasto con i principi di buona fede e correttezza che presidiavano il rapporto obbligatorio esistente tra le parti a valle della concessione (v. CdS VII 7413/2022 cit.).

2.3 Per quanto concerne l’evocazione delle prerogative del Demanio, ai sensi del d.lgs. 300 del 1999 e del r.d. 2440/1923, la mancata considerazione di dette prerogative, come osservato dalla ricorrente, non può imputarsi al terzo privato, ma semmai all’Amministrazione della difesa che aveva in uso detti compendi e che doveva conoscere i limiti della propria competenza a riguardo (cfr. Cds 7413/2022 cit.), mentre deve ritenersi che da parte del privato vi fosse un legittimo affidamento nella vincolatività delle condizioni di contratto proposte dall’Amministrazione della difesa.

Una specifica disciplina, contenuta in una Circolare del Ministero delle finanze, peraltro risalente, la n. 331 del 1968, non avrebbe potuto opporsi al terzo privato, trattandosi di disposizioni interne vincolanti per l’Amministrazione.

Sono pertanto inammissibili le censure avverso la predetta Circolare, non configurandosi una portata direttamente lesiva delle stesse nel caso di specie.

A ciò deve aggiungersi che l’art. 232 del codice dell’ordinamento militare stabilisce che le caserme fanno parte del patrimonio indisponibile del Ministero della Difesa, se a esso assegnate in uso, nonché, più specificamente, all’art. 547 dello stesso Codice, sistematicamente collocato nel Titolo del Libro Secondo dedicato all’attività negoziale del Ministero e, precisamente, nel Capo recante la disciplina della concessione di beni , secondo cui “ 1. Al fine di assicurare gli interventi di protezione sociale a favore del personale militare e civile delle Forze armate e dei loro familiari, sono concessi in uso alle organizzazioni costituite tra il personale dipendente ai sensi dell'articolo 1475, oppure a enti e terzi, i locali demaniali, i mezzi, le strutture, i servizi e gli impianti necessari per i predetti interventi. (…) 2. Per l'esercizio delle attività connesse con gli interventi di protezione sociale di cui al comma 1, l'Amministrazione della difesa provvede mediante affidamento in concessione alle organizzazioni di cui al comma 1, oppure a enti e terzi (…).”).

Non risulta ad una lettura testuale che la norma limiti l’affidamento in concessione di detti beni al personale interno all’amministrazione, come osserva in sede di ricorso gerarchico l’Agenzia del demanio, essendo indicati genericamente anche soggetti “terzi”.

L’art. 1, co. 2, r.d. 2440/1923 e ss.mm.ii. prevede inoltre che i beni concessi in uso gratuito ad un’Amministrazione sono dalla stessa amministrati. (cfr. Tar Lazio II ter 1420/2022).

2.5 Solo per completezza si osserva che non emerge dalla memoria dell’Avvocatura che sia stata formulata da quest’ultima una domanda di indebito arricchimento, alla luce delle richieste conclusive, ma si sia utilizzato tale argomento, “l’indebito arricchimento”, solo per sostenere la legittimità della richiesta di pagamento del canone demaniale. Quanto sopra osservato risponde anche a questo profilo.

3. In virtù di quanto precede, il ricorso deve essere accolto, con assorbimento delle censure non espressamente scrutinate, e, per l’effetto, deve essere disposto l’annullamento dei provvedimenti con i quali l’Agenzia del demanio ha richiesto il pagamento dei canoni e quelli con cui ha respinto il ricorso gerarchico avverso i medesimi.

4. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti con i quali l’Agenzia del demanio ha richiesto il pagamento dei canoni e quelli con cui ha respinto il ricorso gerarchico avverso i medesimi.

Condanna l’Agenzia del demanio al pagamento delle spese di giudizio in favore della ricorrente che si liquidano in euro 1.500,00 (millecinquecento/00) oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IO RT di NE, Presidente

NN AR GI, Consigliere, Estensore

Pierluigi Tonnara, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NN AR GI	IO RT di NE

IL SEGRETARIO