Pubblicato il 25/06/2025

N. 00184/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00001/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa

Sezione Autonoma di BO

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico Antonio Rovito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Merano, piazza Teatro, n. 23;

contro

Ministero dell’Interno, Commissariato del Governo per la Provincia di BO, Questura di BO, in persona del Ministro pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata ex lege in Trento, largo Porta Nuova, n. 9;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

- del provvedimento prot. -OMISSIS- di data -OMISSIS-, notificato in data -OMISSIS-, con il quale il Commissario del Governo per la Provincia di BO ha respinto il ricorso gerarchico avverso il provvedimento di ammonimento emesso dal Questore di BO di data -OMISSIS- e notificato il -OMISSIS-;

- del provvedimento di ammonimento del Questore di BO Cat. -OMISSIS- Divisione polizia Anticrimine di data -OMISSIS-;

e per quanto occorra dei provvedimenti antecedenti e/o successivi, collegati funzionalmente al provvedimento impugnato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno, Commissariato del Governo per la Provincia di BO e Questura di BO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 giugno 2025 il consigliere Fabrizio Cavallar e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

( Salva diversa specificazione, i documenti di seguito indicati si riferiscono a quelli dimessi in giudizio dal ricorrente )

1. Con provvedimento Cat. -OMISSIS-/Div.Pol.Anticrimine del -OMISSIS- il Questore di BO (doc. 1) ha ammonito, ai sensi dell’art. 8 del D.L. n. 11/2009, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 38/2009, il ricorrente, in quanto ritenuto responsabile di atti persecutori nei confronti della signora -OMISSIS-, sua sorella, autrice dell’istanza di ammonimento dd. -OMISSIS- (all. 5 del Ministero ):“rilevato che il signor -OMISSIS- ha effettivamente posto in essere condotte di tipo persecutorio nei confronti della richiedente, -OMISSIS- ”.

2. Contro questo provvedimento il ricorrente ha presentato ricorso gerarchico al Commissariato del Governo di BO in data -OMISSIS- (doc. 1- quate r), facendo valere, con il supporto di ampie allegazioni, in diritto

(i) la violazione dell’art. 7 della legge 241/1990 per l’omissione dell’obbligo di comunicare l’avvio dell’ iter procedimentale in assenza di urgenza dell’adozione del provvedimento di ammonimento,

(ii) la violazione dell’art. 8 del Decreto Legge n. 11/2019 per difetto di istruttoria e

(iii) l’assenza dei presupposti di grave e perdurante stato d’ansia e fondato timore per l’incolumità in base alla valutazione dell’attualità e persistenza della condotta persecutoria in quanto insussistenti i comportamenti reiterati, anomali, minacciosi o semplicemente molesti.

3. Il Commissariato del Governo, ritenute fondate le controdeduzioni espresse dalla Questura di BO dd. -OMISSIS- (all. 2 Ministero), ha rigettato il ricorso gerarchico con atto dd. -OMISSIS-, Prot. -OMISSIS-, notificato in data -OMISSIS- (docc. 1 -bis e 1 -ter ), in quanto il provvedimento commissariale di rigetto n.-OMISSIS-, già emanato in data -OMISSIS- per un errore materiale non era stato notificato a parte ricorrente.

4. Contro questo provvedimento e contro il provvedimento di ammonimento del Questore di BO (doc. 1- bis ed 1- ter ) il ricorrente fa valere i seguenti motivi di ricorso:

4.1. “ Violazione e falsa applicazione della legge n. 241/1990 e dell’art. 8, D.L. n. 11/2009; falsità dei presupposti, carenza e/o difetto d’istruttoria, travisamento dei fatti, nonché vizio di eccesso di potere per irragionevolezza, in riferimento al provvedimento di ammonimento del Questore di BO di data -OMISSIS- ”.

4.2. “ In merito al decreto di rigetto del Commissario del Governo: errore in giudicando, per violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 ed in relazione all’ulteriore violazione degli artt. 7 e 8 del D.L. n. 11/2009 – Eccesso di potere per ingiustizia manifesta e carenza di motivazione – Violazione degli art. 3 e 97 della Costituzione ”.

5. In data 15.1.2025 si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno, rappresentando il Commissariato del Governo per la Provincia di BO e la Questura di BO, che ha affidato le proprie ragioni difensive alla memoria depositata in data 10.5.2025.

6. In data 15.5.2025 il ricorrente ha depositato memoria di replica, con allegati documenti.

7. All’udienza dell’11.6.2025, sentite le parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. In limine litis, deve dichiararsi l’inutilizzabilità dei documenti (copia del fascicolo RGNR -OMISSIS- della Procura della Repubblica di BO) prodotti dal ricorrente, in data 15.5.2025 unitamente alla memoria di replica, in applicazione del consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo cui i termini fissati dall’art. 73, comma 1, cod. proc. amm., per il deposito di memorie difensive e documenti, hanno carattere perentorio in quanto espressione di un precetto di ordine pubblico processuale posto a presidio del contraddittorio e dell’ordinato lavoro del giudice, con la conseguenza che la loro violazione conduce alla inutilizzabilità processuale delle memorie e dei documenti presentati tardivamente, da considerarsi tamquam non essent (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, sez. II, 2 dicembre 2024, n. 9613; Cons. Stato, sez. V, 17 maggio 2024, n. 4432; TRGA BO, 7 aprile 2025, n. 110; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 4 marzo 2025, n. 739).

Al tardivo deposito dei documenti de quibus consegue l’inutilizzabilità processuale degli stessi.

9. Il ricorso è fondato.

10. Merita parziale accoglimento il primo motivo di ricorso, che si rivolge contro il provvedimento originario di ammonimento, al quale la decisione sul ricorso gerarchico accede senza assorbire il provvedimento originario (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. III- ter , 28 dicembre 2023, n. 19879; T.A.R. Piemonte, sez. I, 2 maggio 2021, n. 452).

10.1. Osserva il Collegio che la prima censura sollevata dal ricorrente, ossia l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, è destituita di fondamento.

Il provvedimento di ammonimento questorile è stato infatti adottato in data -OMISSIS-, a seguito della richiesta pervenuta dalla persona offesa, signora -OMISSIS-, sorella del ricorrente, odierna controinteressata, in data -OMISSIS-, che ha fondato il proprio bisogno di tutela su fatti accorsi tra -OMISSIS-. Il Questore ha debitamente motivato l’omissione delle garanzie procedimentali per l’urgenza di provvedere, rispettando in tal modo la previsione di cui all’art. 7 della L. n. 241/1990 a mente della quale “Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l’avvio del procedimento stesso è comunicato, con le modalità previste dall’articolo 8, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi. ”.

La giurisprudenza, che il Collegio condivide, ha chiarito che alla luce della ratio ad esso sottesa, l’ammonimento può essere adottato sulla scorta di un apprezzamento del Questore, anche in difetto delle garanzie partecipative dell’ammonito, poiché il Questore, nell’ambito dei suoi poteri discrezionali, può valutare il se ed il quando emanare il provvedimento: oltre ad essere titolare del potere di emettere o meno la misura, egli può decidere se procedere senza indugio, oppure se le circostanze consentano di avvisare il possibile destinatario dell’atto, con l’inoltro della comunicazione di avvio del procedimento, previsto dall’art. 7, della legge n. 241/1990 (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 10 marzo 2025 n. 842).

10.2. Meritano invece accoglimento i vizi di difetto di istruttoria sollevati con il primo motivo.

Va preliminarmente osservato come il gravato provvedimento sia stato emesso ai sensi dell’art. 8 del citato D.L. n. 11/2009 che ha introdotto il potere di ammonimento del Questore. La norma stabilisce che “ fino a quando non è proposta querela per il reato di cui all’articolo 612- bis del codice penale, introdotto dall’articolo 7, la persona offesa può esporre i fatti all’autorità di pubblica sicurezza avanzando richiesta al Questore di ammonimento nei confronti dell’autore della condotta. La richiesta è trasmessa senza ritardo al questore. 2. Il questore, assunte se necessario informazioni dagli organi investigativi e sentite le persone informate dei fatti, ove ritenga fondata l’istanza, ammonisce oralmente il soggetto nei cui confronti è stato richiesto il provvedimento, invitandolo a tenere una condotta conforme alla legge e redigendo processo verbale. Copia del processo verbale è rilasciata al richiedente l’ammonimento e al soggetto ammonito. Il Questore valuta l’eventuale adozione di provvedimenti in materia di armi e munizioni ”.

Tanto premesso, la costante giurisprudenza amministrativa precisa che l’istituto dell’ammonimento è una misura di prevenzione con finalità dissuasive, finalizzata a scoraggiare ogni forma di persecuzione nel contesto di relazioni affettive e/o sentimentali.

Il provvedimento di ammonimento assolve quindi ad una funzione cautelare e preventiva, in quanto preordinato a impedire che gli atti persecutori si ripetano e cagionino esiti irreparabili ( ex multis , Cons. Stato, sez. III, 25 maggio 2015, n. 2599). Inoltre, proprio in ragione della descritta natura cautelare e preventiva, per l’adozione del provvedimento in questione non occorre che si sia raggiunta la prova della commissione di un reato, ma è sufficiente far riferimento ad elementi dai quali sia possibile desumere, con sufficiente grado di attendibilità, un comportamento persecutorio che abbia ingenerato nella vittima un perdurante e grave stato di ansia e di paura.

Da ultimo, va osservato che i provvedimenti di ammonimento sono adottati dal Questore nell’ambito di un potere valutativo, ampiamente discrezionale, di un quadro indiziario che rende verosimile la esistenza di condotte di stalking. Pertanto il sindacato del giudice amministrativo non può che essere limitato ai casi di manifesta insussistenza dei presupposti di fatto che legittimano l’adozione del provvedimento o di sua manifesta irragionevolezza e sproporzione ( ex multis, T.A.R. Lazio, Roma, I- ter , 10 giugno 2025, n. 11275).

Applicando tali coordinate ermeneutiche al caso di specie, deve rilevarsi che risultano fondati il dedotto vizio di violazione dell’articolo 8 del D.L. n. 11 del 2009 citato e quello di difetto di istruttoria.

Nell’istanza del -OMISSIS- la sorella del ricorrente addebita al proprio fratello vari fatti, quali:

(i) -OMISSIS-;

(ii) -OMISSIS-;

(iii) -OMISSIS-;

(iv) -OMISSIS-;

(v) -OMISSIS- “ -OMISSIS- ” -OMISSIS-;

(vi) -OMISSIS- “ -OMISSIS- ” -OMISSIS-;

(vii) -OMISSIS- “ -OMISSIS- ” -OMISSIS-.

A supporto dell’istanza, oltre alla propria narrazione, ha indicato:

- la testimonianza di una psichiatria, riguardante -OMISSIS-;

- l’archiviazione del procedimento penale RGNR -OMISSIS- ex -OMISSIS-;

- una denuncia sporta dal fratello e poi ritirata per i fatti -OMISSIS- “ -OMISSIS- ” -OMISSIS-;

- due screensho t:

-- il primo riguardante l’-OMISSIS- del fratello datato 25.11.2020, avente ad oggetto la degenza dell’ ex marito colpito dal Covid, che coinvolgeva il fratello che si sarebbe qualificato come stretto parente del marito;

-- il secondo un messaggio rivolto all’ ex -OMISSIS- e

- il nominativo di un esercente un esercizio pubblico quale testimone di ingerenze del suo ex marito.

Orbene, dalla documentazione depositata dall’amministrazione risulta che il provvedimento di ammonimento impugnato si basa solo ed esclusivamente sull’istanza di ammonimento presentata dalla sorella del ricorrente in data -OMISSIS-, sui due screenshot in precedenza citati (uno solo dei quali riferibile al ricorrente e avente ad oggetto una condotta del 2020 classificabile come -OMISSIS-) e su un verbale di dichiarazioni rese dall’esercente -OMISSIS-, che si riferiva solo a condotte poste in essere dall ’ex marito (all. 5 e 6 del Ministero).

Quindi l’amministrazione, prima di assumere il provvedimento di ammonimento de quo non ha proceduto ad alcuna verifica dei fatti denunciati dalla sorella del ricorrente, in particolare per quelli successivi al 2020, rimasti completamente privi di riscontro nell’istanza di ammonimento e dubbi quanto alla riferita portata persecutoria.

Per l’episodio all’” -OMISSIS- ”, infatti, il racconto della sorella si ferma al mero intento di -OMISSIS-; al “-OMISSIS-”, l’aggressione tra -OMISSIS-sarebbe stata reciproca, tanto da indurre il fratello a presentare denuncia, poi sfociata in un decreto di citazione a giudizio per il delitto di cui all’art. 612, comma 2, c.p. (cfr. doc. 10) a seguito di opposizione a decreto penale di condanna; e, infine, alla “ -OMISSIS- ”, il primo a ricorrere alla violenza sarebbe stato il compagno della sorella, per quanto dalla stessa ammesso.

Ebbene, per quanto costituisca giurisprudenza costante che “ la misura dell’ammonimento assolve una funzione tipicamente cautelare e preventiva, destinata a prevenire la reiterazione di atti persecutori e le possibili conseguenze irreparabili per la vittima. ”; “ Non richiede l’accertamento di responsabilità penale, ma soltanto un’adeguata probabilità del comportamento persecutorio ” (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 18 novembre 2024, n. 9211), “ tale misura richiede comunque un minimo di verifiche, non potendosi basare esclusivamente sulla denuncia della presunta vittima, salvo casi limite in cui si imponga un intervento immediato incompatibile coi tempi di una sia pur embrionale istruttoria ” (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 23 maggio 2025, n. 3958).

Del resto, la necessità di svolgere un’istruttoria, per quanto sommaria o semplificata, è prevista dallo stesso articolo 8 del D.L. n. 11/2009, che, prima della pronuncia dell’ammonimento, richiede che il Questore assuma “ se necessario informazioni dagli organi investigativi ” e senta “ le persone informate dei fatti ”: nella fattispecie in esame ciò non risulta essere stato fatto, nonostante le evidenti omissioni e contraddizioni probatorie contenute nella richiesta di ammonimento.

Nel caso all’esame, perciò, la Questura non ha svolto un’adeguata istruttoria, contravvenendo perciò ai disposti di cui al citato art. 8, comma 2, del D.L. n. 11/2009, come sostenuto nel primo motivo di ricorso.

11. Anche il secondo motivo di ricorso, quello fatto valere contro il provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico promosso contro l’ammonimento del Questore, merita di essere accolto per i profili di difetto di istruttoria e travisamento di fatti.

11.1. Osserva il Collegio che le controdeduzioni della Questura (all. 2 Ministero), sulle “ documentate ” contestazioni dell’odierno ricorrente, cui rinvia il provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico presentato del ricorrente (doc. 1- ter ), appaiono del tutto insufficienti e generiche (doc. 1- ter ).

Giova evidenziare come il ricorrente in sede gerarchica ha adotto a propria discolpa elementi che avrebbero dovuto indurre l’Autorità decidente a svolgere quanto meno un adeguato approfondimento della situazione conflittuale, quali la querela per -OMISSIS- “ -OMISSIS- ” (doc. 4) e la querela per l’episodio della “ -OMISSIS- ” (doc. 5, 6 e 7).

Ebbene, con riferimento ai fatti intervenuti sino al 2020, la stessa Questura ha dichiarato di averli citati “al solo scopo di evidenziare che la situazione tra le parti è da anni critica ed ha avuto un’escalation da quando la richiedente si è fidanzata con il nuovo compagno fino ad arrivare ai fatti avvenuti il -OMISSIS-”.

È pertanto sui tre episodi successivi, indicativi della predetta escalation , che si sarebbe dovuta svolgere un’adeguata istruttoria nel rispetto delle previsioni di cui all’art. 8 del D.L. n. 11/2009.

Ebbene, nel ricorso gerarchico il ricorrente, menzionando varie circostanze che sarebbero state suscettibili di verifica al fine di stabilire se effettivamente sussistessero le condotte persecutorie o se, invece, la vicenda fosse da inquadrare nel contesto del rancore tra i fratelli per l’abbandono del marito cui l’odierno ricorrente è tuttora legato, ha offerto una ricostruzione affatto diversa dei fatti rispetto a quella indicata dalla sorella.

In conclusione, in questo contesto, nonostante l’aperta inconciliabilità delle due versioni e il diverso grado di riscontrabilità delle medesime (nelle querele del ricorrente, infatti, docc. 4 e 7, vengono sempre indicati nominativamente dei colleghi di lavoro quali testimoni oculari e le lesioni subite dal ricorrente sono sempre documentate da referti medici), il Commissariato del Governo, adibito in sede gerarchica, non ha operato alcuna ulteriore istruttoria.

Al riguardo, il Commissario del Governo ha fornito, nel provvedimento, un riscontro motivazionale appiattito sulla relazione della Questura che, a sua volta, ha ritenuto la sussistenza dei presupposti per l’ammonimento sulla base di una istruttoria insufficiente.

11.2. Giova a questo punto ricordare che ai fini dell’ammonimento di cui all’art. 8, comma 2, del D.L. n. 11/2009, trattandosi di misura di prevenzione, non occorre che si sia raggiunta la prova del reato di cui all’art. 612- bis c.p. (rubricato “ Atti persecutori ”, che punisce “ con la reclusione da un anno a sei anni e sei mesi chiunque, con condotte reiterate, minaccia o molesta taluno in modo da cagionare un perdurante e grave stato di ansia o di paura ovvero da ingenerare un fondato timore per l'incolumità propria o di un prossimo congiunto o di persona al medesimo legata da relazione affettiva ovvero da costringere lo stesso ad alterare le proprie abitudini di vita” ), bensì è sufficiente far riferimento ad elementi dai quali sia possibile desumere, con un sufficiente grado di attendibilità, un comportamento persecutorio che ha ingenerato nella vittima un perdurante e grave stato di ansia e di paura. In tal senso si è, infatti, reiteratamente affermato che “ Il procedimento amministrativo di cui all’art. 8, d.l. n. 11/2009 si muove su un piano diverso (preventivo e cautelare) da quello del procedimento penale per il reato di cui all’art. 612 bis c.p. e, conseguentemente, il provvedimento conclusivo (decreto di ammonimento) presuppone non l’acquisizione di prove tali da poter resistere in un giudizio penale avente ad oggetto un’imputazione per il reato di atti persecutori, bensì la sussistenza di elementi dai quali sia possibile desumere un comportamento persecutorio o gravemente minaccioso che possa degenerare e preludere a condotte costituenti reato ” (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 7 luglio 2020, n. 7840 e in termini analoghi recentemente T.A.R. Lazio, Roma, sez. I- ter , 25 marzo 2025, n. 5998).

11.3. Pertanto, il presupposto oggettivo per l’ammonimento questorile è costituito dalla presenza di condotte reiterate di minaccia o molestia nei confronti di una vittima o di un suo prossimo congiunto. La reiterazione richiede una pluralità di episodi ravvicinati temporalmente e collegati tra loro da un disegno persecutorio o molesto.

Orbene, osserva il Collegio che nel caso in esame tale presupposto oggettivo è stato insufficientemente istruito dagli organi competenti.

Appare, infatti, evidente il difetto di vicinanza temporale tra gli episodi contestati (risalenti quelli “ critici ” al 2018-2020, quelli rappresentativi dell’” escalation” tra gennaio/maggio 2022 e luglio 2023).

Inoltre, non risulta, almeno a partire dal 2020, sufficientemente indagata un’iniziativa persecutoria autonoma da parte del ricorrente, tale da configurare una condotta offensiva prolungata o sistematica.

Si evidenzia, infatti, che il ricorrente svolge attività lavorativa come addetto alla sicurezza di locali pubblici e che tutti gli episodi contestati successivi al 2020 si sono verificati esclusivamente all’ingresso di locali presso cui egli prestava servizio, senza che egli si sia, a dire della stessa sorella nell’istanza di ammonimento, mai recato presso la sua abitazione o in altri luoghi riconducibili alla sua sfera privata.

Tale circostanza induce a ritenere che non sia stata adeguatamente approfondita l’esistenza di una volontà libera e consapevole del ricorrente di “inseguire ” la sorella, bensì che si tratti di una serie molto limitata di episodi di “ scontro ”, circoscritti all’ambito lavorativo e caratterizzati da reciproche lesioni riconducibili unicamente al ricorrente e al compagno della sorella.

In conclusione, l’amministrazione, prima di assumere il provvedimento definitivo di ammonimento, non ha proceduto ad alcuna verifica, né dei fatti denunciati dalla sorella del ricorrente, né dei fatti riportati dal ricorrente, né ha ritenuto di assumere informazioni dai soggetti che hanno assistito all’ultimo episodio del -OMISSIS- presso “ -OMISSIS- ”, che avrebbero potuto, almeno in via indiziaria, fornire elementi utili a ricostruire le condotte delle parti coinvolte nel procedimento.

12. Il ricorso va quindi accolto con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati, salve le ulteriori determinazioni dell’autorità amministrativa.

Le spese di giudizio, secondo soccombenza, sono poste a carico dell’Amministrazione, mentre possono essere interamente compensate nei confronti della controinteressata, non costituita in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa - Sezione autonoma di BO definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna il Ministero dell’Interno a rifondere al ricorrente le spese di lite che liquida in € 2.000,00, oltre agli accessori di legge.

Spese compensate con la controinteressata, non costituita in giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.

Così deciso in BO nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Stephan BE, Presidente

Michele Menestrina, Consigliere

Fabrizio Cavallar, Consigliere, Estensore

Andrea Sacchetti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Fabrizio Cavallar	Stephan BE

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.