Pubblicato il 16/06/2025

N. 00716/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01226/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1226 del 2024, proposto da
RM ZU, PLG Immobiliare s.r.l., rappresentate e difese dall'avvocato Gabriele Valentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Forli', in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Lorenzo Paganucci, Elena De Lerma Romita, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento reso dal Comune di Forlì il 26 luglio 2024, in persona del dirigente dell’Area Servizi alle Imprese e al Territorio, Servizio Edilizia e Sviluppo Imprese, avente Prot Class. 6.3 - Fasc. 689/2021 – Rif. Prot. Gen. n. 31723/2021 con il quale viene dichiarato che “ le Segnalazioni Certificate di Inizio Attività, P.G. n. 31723/21, P.G. n. 8606//21, P.G. n. 85187/2024, nonché la Segnalazione certificata di conformità edilizia e agibilità parziale P.G. n. 99000/21, indicate in premessa, non hanno prodotto effetti giuridici ” in quanto l’intervento edilizio “ non è qualificabile come risanamento conservativo, ma trattasi di ristrutturazione edilizia c.d. pesante con ampliamento e cambio d’uso (senza aumento di carico urbanistico) in assenza di Permesso di costruire ”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Forli';

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 giugno 2025 la dott.ssa Jessica Bonetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società PLG Immobiliare s.r.l. e RM ZU hanno agito in giudizio per l’annullamento del provvedimento prot. gen. n. 31723/202 del 26 luglio 2024 col quale il Comune di Forlì ha dichiarato che “ le Segnalazioni Certificate di Inizio Attività (di seguito anche solo SCIA) P.G. n. 31723/21, P.G. n. 8606//21, P.G. n. 85187/2024, nonché la Segnalazione certificata di conformità edilizia e agibilità parziale P.G. n. 99000/21, indicate in premessa, non hanno prodotto effetti giuridici ” in quanto l’intervento edilizio “ non è qualificabile come risanamento conservativo, ma trattasi di ristrutturazione edilizia c.d. pesante con ampliamento e cambio d’uso (senza aumento di carico urbanistico) in assenza di Permesso di costruire ”.

In fatto hanno allegato che la società PLG Immobiliare s.r.l. è proprietaria di un ampio locale commerciale, posto in Forlì, Viale Bologna 179, ove ha sede la Farmacia ZU, mentre RM ZU è proprietaria di due unità abitative poste al piano primo, sopra la medesima farmacia, che costituiscono parti dell’edificio interessato dall’intervento edilizio di cui qui si discute.

In data 12/3/2020 l’Arch. Giancarlo Gatta, in nome e per conto delle ricorrenti, dopo aver versato al Comune di Forlì oneri per € 3.530,72, ha presentato allo Sportello Unico del Comune di Forlì una SCIA ordinaria per la realizzazione di “ interventi di ristrutturazione edilizia, di cui alla lettera f) dell’Allegato alla L.R. n. 15, alla quale veniva assegnato il n. 22301/20, consistente nella creazione di un nuovo volume al piano primo per lo sviluppo dell’abitazione esistente, relativa all’immobile in oggetto ”, pratica tuttavia rinunciata in data 21 marzo 2021.

Il 29/3/2021 le ricorrenti hanno presentato la SCIA ordinaria di prot. gen. n. 31723/21, relativa allo stesso immobile, consistente nella creazione di un nuovo volume al piano primo, con incremento di superficie dell’abitazione esistente e contestuale cambio d’uso da E1 (magazzino della farmacia) ad A1 (cantina dell’abitazione), apponendo il segno X sulla casella “intervento di restauro e risanamento conservativo”.

A tale SCIA hanno fatto seguito la SCIA in variante P.G. n. 86067/21 per la “realizzazione di un corpo tecnico al piano terra sul lato sud-ovest del fabbricato”, “in continuità con gli ambienti che ospitano la farmacia al piano terra, per ottenere il prolungamento del vano individuato come “11-Negozio” necessario all’installazione di una nuova macchina per l’automazione del magazzino farmaci”, nonché la SCEA parziale P.G. 99000/21 del 22/09/21 di “conformita’ edilizia e agibilita’ parziale” relativa all’ampliamento dell’abitazione segnalato con la scia p.g. 31723/2021” citate nell’atto impugnato.

Il Comune di Forlì, con il provvedimento impugnato in questa sede, ha dichiarato l’inefficacia della SCIA, trattandosi a suo dire non di “risanamento conservativo” bensì di “ristrutturazione edilizia c.d. pesante con ampliamento e cambio d’uso (senza aumento di carico urbanistico)”, intervento che necessitava di permesso di costruire e che risultava in ogni caso non ammesso quanto al cambio di destinazione d’uso, risultando altresì la pratica carente di parte della documentazione necessaria.

Le ricorrenti hanno impugnato tale decisione lamentando la tardività nell’esercizio del potere inibitorio da parte dell’Ente, l’eccesso di potere sotto il profilo del difetto dei presupposti e di idonea motivazione ed istruttoria a sostegno della decisione adottata, nonché la violazione delle regole di partecipazione ex legge n. 241 del 1990.

Il Comune di Forlì si è costituito contestando le avverse doglianze e chiedendo il rigetto del ricorso.

All’udienza del 12 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, l’impugnazione va respinta.

Invero, le opere di cui si discute in questa sede e per le quali le ricorrenti hanno presentato la SCIA n. 31723/21 dichiarata inefficace dal Comune di Forlì consistono innanzitutto nell’ampliamento della superficie abitativa al piano primo di oltre 40 mq, mediante la modifica del terrazzo esistente per realizzarne alcuni locali coperti, e nel cambio d’uso da E1 (magazzino della farmacia) ad A1 (cantina dell’abitazione) del piano interrato.

Nella SCIA P.G. n. 31723/21 tali interventi sono stati qualificati dalle ricorrenti come di “risanamento conservativo”.

Sul punto le ricorrenti si sono difese in giudizio sostenendo di avere commesso un mero errore materiale, intendendo in realtà barrare la casella relativa alla “ristrutturazione edilizia”, circostanza che il Comune avrebbe potuto facilmente appurare considerando che la SCIA precedentemente depositata in data 12/3/2020 relativamente allo stesso immobile qualificava l’intervento come di ristrutturazione edilizia.

Sul punto il Collegio rileva tuttavia che tale SCIA, risalente al 2020, è stata rinunciata dalle ricorrenti, non potendo quindi avere alcun rilievo ai fini della qualificazione della successiva SCIA del 2021 qui in discussione, del tutto autonoma rispetto alla precedente.

In ogni caso, risulta senz’altro onere della parte interessata operare una corretta e puntuale qualificazione dell’intervento nell’ambito della SCIA, così da consentire all’Ente di effettuare i dovuti controlli e articolare le proprie argomentazioni in caso di ritenuta inidoneità del titolo presentato, sicché eventuali errori in tal senso possono senz’altro costituire motivo di dichiarazione dell’inefficacia della SCIA.

Peraltro, con riguardo al concreto caso in esame, la qualificazione dell’intervento ad opera delle ricorrenti, nell’ambito della SCIA P.G. n. 31723/21, come di “risanamento conservativo” anziché di “ristrutturazione edilizia” ha comportato che il Comune non abbia proceduto con il controllo sistematico previsto per i casi di ristrutturazione edilizia, sottoponendo invece la pratica al criterio del controllo a campione stabilito per i casi di risanamento conservativo, addivenendosi così all’omessa verifica tempestiva della SCIA, non essendo stata la stessa sorteggiata tra quelle da verificare a campione (vedi delibera di Giunta Comunale n. 44 del 01/03/16).

In ogni caso, a prescindere da tale dirimente profilo, da solo idoneo a giustificare la decisione impugnata, anche in caso di diversa qualificazione della SCIA P.G. n. 31723/21 in termini di “ristrutturazione edilizia”, quanto presentato dalle ricorrenti va ritenuto inidoneo rispetto al concreto intervento realizzato, tenuto conto del notevole incremento di superficie e volumetria posto in essere attraverso la realizzazione al posto della terrazza esistente di alcuni vani coperti, così creando un ampliamento fuori sagoma che necessitava ex L.R. n. 15/2013 e D.P.R. 380/2001 del previo rilascio di permesso di costruire e non di SCIA, per quanto si dirà in seguito.

Peraltro, nel provvedimento impugnato, il Comune ha evidenziato diverse carenze documentali, quali l’assenza della relazione tecnico-illustrativa, sicché anche sotto tale profilo risulta evidente l’assoluta inidoneità della SCIA presentata a produrre gli effetti voluti dalle ricorrenti.

Inoltre, come rappresentato in fatto, in data 6 agosto 2021, le ricorrenti hanno presentato una variante alla SCIA inizialmente depositata per la “realizzazione di un corpo tecnico al piano terra sul lato sud-ovest del fabbricato”, “in continuità con gli ambienti che ospitano la farmacia al piano terra, per ottenere il prolungamento del vano individuato come “11-Negozio” necessario all’installazione di una nuova macchina per l’automazione del magazzino farmaci”, sicché correttamente il Comune ha operato una valutazione dell’intervento nella sua complessità (vedi Consiglio di Stato, sentenza n. 5749 del 2023: “ laddove vengano in rilievo una serie di abusi, edilizi o paesaggistici, effettuati sul medesimo immobile, la loro valutazione, per individuare quelli assentibili con una semplice d.i.a. e quelli che invece necessitano di un permesso di costruire, richiede una visione complessiva e non atomistica delle opere eseguite, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio o al paesaggio deriva, non da ciascun intervento in sé considerato, ma dall'insieme dei lavori nel loro contestuale impatto edilizio e paesistico e nelle reciproche interazioni ”, vedi anche T.A.R. Roma, sentenza n. 9299 del 2023), ritenendolo nell’insieme privo del necessario idoneo titolo autorizzativo, anche in considerazione di tale ulteriore ampliamento della superficie commerciale della farmacia posta al piano terra dell’immobile all’esterno della sagoma esistente, mediante un locale non qualificabile come “vano tecnico” a servizio dell’edificio, bensì di spazio ulteriore creato per ragioni commerciali in quanto destinato all’installazione di un macchinario per l’automazione del magazzino farmaci.

Infine, l’Ente ha evidenziato che il prospettato cambio di destinazione d’uso da commerciale ad abitativo del piano interrato inizialmente prospettato, risultava incompatibile con l’art. 1.1.4, commi 1, 2, 3 del Regolamento Urbanistico ed Edilizio (RUE) d'Unione e con l'art. 70, comma 1, del RUE comunale, esistendo il fabbricato alla data dell’8.11.2016, con conseguente possibilità per esso, data la specifica zona di riferimento, di conservare le superfici ad uso abitativo già presenti, senza tuttavia ampliarle.

Pertanto, tenuto conto di quanto appena esposto, entrando nel merito dei specifici motivi di impugnazione articolati da parte ricorrente, nessuna tardività risulta ad avviso del Collegio prospettabile nell’intervento del Comune rispetto alla SCIA e successive varianti, atteso che il termine massimo di cui all’art. 19 del comma 3 della legge n. 241 del 1990, per condivisibile giurisprudenza, non opera laddove la SCIA utilizzata sia del tutto inidonea rispetto alle opere che ne hanno costituito oggetto, vertendosi in queste ipotesi in situazioni di abuso edilizio (vedi T.A.R. Napoli, sentenza n. 799 del 2024), con conseguente obbligo per l’Amministrazione di intervenire per ripristinare la legalità violata (vedi T.A.R. Milano, sentenze n. 2775 e n. 2649 del 2022, Consiglio di Stato sentenza n. n. 8617 del 2023).

In particolare, con riguardo agli interventi come quello in esame che determinato un aumento della superficie e del volume con contestuale variazione della sagoma, il Consiglio di Stato ha chiarito che trattandosi di interventi non inquadrabili nelle categorie soggette a mera segnalazione certificata di inizio attività, l’eventuale utilizzo di tale ultimo titolo, completamente inadeguato rispetto all'intervento realizzato, non elide la natura illecita dello stesso, sì da poter comunque scongiurare l'intervento sanzionatorio del Comune nell'ambito del proprio generico potere di vigilanza (art. 27 del T.U.E.), dovendo quindi l’Ente sempre intervenire in inibitoria (vedi Consiglio di Stato, sentenza n. 8032 del 2020, n. 9814 del 2023).

E ciò a maggior ragione tenuto conto che nell’ipotesi in discussione la SCIA presentata dalle ricorrenti non è stata come visto sottoposta al tempestivo controllo sistematico, bensì a quello a campione senza essere tuttavia estratta, proprio in conseguenza dell’erronea qualificazione dell’intervento da parte delle istanti in termini di “risanamento conservativo”, sicché nessun affidamento tutelabile risultava ravvisabile, né si può ritenere esistente una colpevole inerzia da parte del Comune.

Del pari priva di pregio è anche la censura di eccesso di potere per difetto dei presupposti e difetto di motivazione e istruttoria, non risultando fondata la tesi di parte ricorrente secondo cui nel caso in discussione il titolo autorizzativo idoneo non sarebbe stato il permesso di costruire ex art. 13, comma 1 bis, della L.R. 15/2013 bensì la SCIA, atteso che come condivisibilmente evidenziato dal Comune, l’intervento realizzato, complessivamente valutato nei termini sopra esposti, non può ascriversi tra gli interventi di c.d. “ristrutturazione pesante” per i quali basta la SCIA, trattandosi di “ampliamento di manufatti edilizi esistenti, fuori terra o interrati, all'esterno della sagoma esistente” che necessitano di permesso di costruire (vedi Consiglio di Stato, sentenze n. 9226 del 2023 e n. 2804 del 2025, Tar Bologna sentenza n. 781 del 2020).

Né possono valere a sanare la SCIA iniziale le successive varianti e/o integrazioni operate dai ricorrenti, trattandosi di atti volti a rettificare a posteriori irregolarità precedentemente accertate, senza eliminare le problematiche connesse alla totale inidoneità dello strumento utilizzato per le ragioni già esposte.

Infine, priva di pregio è l’asserita illegittimità del provvedimento impugnato per violazione delle regole del contraddittorio di cui alla legge n. 241 del 1990, atteso che per consolidata e condivisibile giurisprudenza l’esercizio dei poteri inibitori della P.A. sulla SCIA non richiede di norma alcun apporto partecipativo del privato (vedi Tar Milano, sentenza n. 2363 del 2024, Consiglio di Stato, sentenza n. 9125 del 2022), ed essendo in ogni caso i ricorrenti, per le ragioni già dette, responsabili dell’erroneità della segnalazione sotto il profilo della qualificazione dell’intervento come di risanamento conservativo.

Pertanto, conclusivamente, il ricorso va respinto per l’infondatezza di tutte le doglianze articolate.

Le spese di lite seguono la soccombenza, liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- respinge il ricorso;

- condanna parte ricorrente al rimborso delle spese di lite in favore del Comune di Forlì, liquidate in € 4.000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Jessica Bonetto, Consigliere, Estensore

Alessandra Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Jessica Bonetto	Ugo Di Benedetto

IL SEGRETARIO