Pubblicato il 12/06/2025

N. 01050/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00116/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 116 del 2023, proposto da
De IS AN TE e De IS AN PI, rappresentate e difese dall'avvocato Gianluca Greco De IS, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Lecce, piazza Giuseppe Mazzini, 56;

contro

Comune di Lequile, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;

per l'accertamento e la declaratoria

- dell'illegittimità del silenzio rifiuto serbato dal Comune di Lequile, in relazione all’istanza/diffida presentata in data 23.11.2022, con la quale le odierne ricorrenti hanno chiesto la rimozione della situazione di illegittimità tramite la restituzione, previa riduzione in pristino, dei beni immobili occupati oppure l’emissione del decreto di acquisizione “sanante” ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 e ss.mm., in relazione ai terreni, siti nel Comune di Lequile, individuati in Catasto al foglio 8, particelle nn. 124, 764, 765, 766, 767, 770, 771, 936, 937, 1297 e 1326, attualmente occupati da pubbliche urbanizzazioni, strade, parcheggi, verde pubblico senza titolo da parte dell’A.C.;

e per la conseguente condanna

dell’Amministrazione Comunale intimata a provvedere con provvedimento espresso sulla predetta istanza/diffida ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 e ss.mm. ed alla corresponsione del relativo indennizzo ovvero alla restituzione, previa riduzione in pristino, dei predetti fondi;

nonché per la condanna

dell’A.C. al risarcimento del danno per mancato godimento e in misura corrispondente al valore dei beni immobili occupati, con i profili monetari accessori, ex artt. 30 e 34 comma 4 c.p.a.;

e per la nomina

di un Commissario ad acta per l’ipotesi di ulteriore inerzia della P.A..

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Vista l’ordinanza collegiale istruttoria della Sezione n. 188/2024;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 giugno 2025 la Cons. Patrizia Moro e udito l’Avv. G. Greco De IS per le parti ricorrenti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con ricorso ex artt. 117 e 31 c.p.a., notificato il 19.1.2023, tempestivamente depositato, le due ricorrenti in epigrafe hanno chiesto: a) l’accertamento e la declaratoria dell’illegittimità del silenzio rifiuto serbato dal Comune di Lequile, in relazione alla istanza/diffida presentata il 23.11.2022, avente ad oggetto la richiesta di rimozione della situazione di illegittimità tramite la restituzione, previa riduzione in pristino, dei beni immobili occupati oppure l’emissione del decreto di acquisizione “sanante” ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 e ss.mm., sui terreni, siti nel Comune di Lequile, individuati in Catasto al foglio 8, particelle nn. 124, 764, 765, 766, 767, 770, 771, 936, 937, 1297 e 1326, attualmente occupati senza titolo da pubbliche urbanizzazioni, strade, parcheggi, verde pubblico da parte dell’A.C.; b) per l’effetto, la conseguente condanna dell’Amministrazione Comunale intimata all’emanazione di un provvedimento esplicito sull’istanza di acquisizione sanante ex art. 42 bis D.P.R. 327/2001 e ss.mm. ed alla corresponsione dell’indennizzo per l’acquisizione dei terreni de quibus ovvero il rilascio degli stessi, previa riduzione in pristino, oltre il risarcimento del danno per mancato godimento e in misura corrispondente al valore dei beni immobili occupati, con i profili monetari accessori, ex artt. 30 e 34 comma 4 c.p.a.; c) la nomina di un Commissario ad acta per l’ipotesi di ulteriore inerzia della P.A..

1.1.A sostegno del ricorso sono state rassegnate le censure di seguito rubricate.

Violazione del principio di efficienza dell’attività amministrativa - violazione dell’obbligo di provvedere e concludere il procedimento amministrativo - violazione art. 42 bis del D.P.R. n. 321/2001 - violazione art. 2 della L. n. 241/1990 e ss.mm. - violazione dell’art. 97 della Costituzione - violazione L. n. 241/1990 e ss.mm. - violazione degli artt. 13 e ss. della L. n. 1150/1942 - violazione art. 16 comma 9 e 10 della L. n. 1150/1942 - violazione art. 23 L. n. 1150/1942 - violazione art. 21 e 37 L.R. Pugliese n. 56/1980 - eccesso di potere, in quanto l’Amministrazione Comunale intimata, a fronte dell’istanza/diffida presentata il 23.11.2022 dalle odierne ricorrenti, avrebbe dovuto pronunciarsi, determinandosi nel senso dell’acquisizione ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 dei terreni de quibus ovvero con il rilascio degli stessi, previa riduzione in pristino.

1.2. Il Comune di Lequile, pur ritualmente intimato, non si è costituito in giudizio.

1.3. All’udienza in Camera di Consiglio del 3 maggio 2023 (fissata per la trattazione del ricorso con il rito speciale), il Presidente della Sezione, avendo rilevato che accanto alla domanda inerente il silenzio rifiuto sono state formulate anche ulteriori domande restitutorie e risarcitorie, ai sensi degli artt. 32 comma 1 e 117 comma 6 c.p.a., ha disposto la conversione del rito in ordinario, la cancellazione della causa dal ruolo camerale e la fissazione nel merito della causa all’udienza pubblica del 6 febbraio 2024.

1.3. Con ordinanza collegiale n.188 del 7 febbraio 2024, pronunciata in esito alla pubblica udienza del 6 febbraio 2024, questa Sezione, ritenendo la causa non ancora matura per la decisione, ha disposto incombenti istruttori a carico della A.C. intimata, ordinando “ al Comune di Lequile, in persona del Sindaco pro tempore, di depositare in giudizio una dettagliata relazione di chiarimenti sulla vicenda dedotta in contenzioso, avendo cura di prendere posizione sui fatti affermati e sulle doglianze formulate nel ricorso ed, in particolare, di evidenziare se, con riferimento ai terreni di cui trattasi, sia stato emesso (o meno) decreto di esproprio da parte della P.A. (anche a titolo di acquisizione sanante ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001) ovvero ogni altro provvedimento di natura autoritativa ”, assegnando alla predetta A.C. il termine di giorni 60 (sessanta) dalla notifica o comunicazione in via amministrativa della medesima ordinanza istruttoria.

Il Comune di Lequile, tuttavia, non ha poi provveduto a depositare la relazione di chiarimenti richiesta dal Tribunale.

Alla pubblica udienza del 4 giugno 2025 la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. Il ricorso è fondato nel merito e va accolto, nei sensi e nei termini di seguito precisati.

2.1. E’ opportuno ribadire, in limine, la sussistenza della giurisdizione dell’adito Giudice Amministrativo, ai sensi dell’art. 133, primo comma, lettera g) del Codice del Processo Amministrativo (in forza del quale “ Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (…) le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità, ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario per quelle riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa ”) in ordine alle domande azionate dalle parti ricorrenti.

Ed invero, a tale riguardo, la Sezione non ha motivo per discostarsi dall’ormai consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo il quale, “nella materia dei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità, ad eccezione delle ipotesi in cui manchi del tutto una dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e l'Amministrazione espropriante abbia agito nell’assoluto difetto di una potestà ablativa (devolute come tali alla giurisdizione ordinaria), spettano alla giurisdizione amministrativa esclusiva, ex art. 133 primo comma lettera g) c.p.a., le controversie (come quella de qua) nelle quali si faccia questione - anche ai fini della tutela risarcitoria - di attività di occupazione e trasformazione di un bene immobile conseguenti ad una dichiarazione (anche implicita) di pubblica utilità e con essa congruenti, anche se il procedimento ablatorio all'interno del quale sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo e formale atto traslativo della proprietà, purchè vi sia un collegamento - anche mediato - all’esercizio della pubblica funzione (“ex multis”: Consiglio di Stato, IV Sezione, 4 Aprile 2011 n. 2113; T.A.R. Lombardia, Brescia, I Sezione 18 Dicembre 2008 n.1796; Consiglio di Stato, Adunanza plenaria 30 Luglio 2007 n. 9 e 22 Ottobre 2007 n. 12; T.A.R. Basilicata, 22 Febbraio 2007 n. 75; T.A.R. Puglia, Bari, III Sezione, 9 Febbraio 2007 n. 404; T.A.R. Lombardia, Milano, II Sezione, 18 Dicembre 2007 n. 6676; T.A.R. Lazio, Roma, II Sezione, 3 Luglio 2007 n. 5985; T.A.R. Toscana, I Sezione, 14 Settembre 2006 n. 3976; Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, 20 Dicembre 2006 nn. 27190, 27191 e 27193)” (T.A.R. Puglia, Lecce, Sezione III, 12 maggio 2015, n. 1549)» (ex multis, T.A.R. Puglia, Lecce, Sezione III, 23 aprile 2018, n.704).

Nella specie, peraltro, la giurisdizione esclusiva dell’adito T.A.R. si radica – anche – in ragione dell’istanza di acquisizione “sanante” delle aree in questione, ai sensi dell’art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 presentata, in via amministrativa, al Comune di Lequile dalle odierne ricorrenti.

3. Ciò premesso e sottolineato che è depositata agli atti di causa una nota del Comune di Lequile datata 23 novembre 2022 di carattere meramente interlocutorio rispetto alla predetta istanza di acquisizione “sanante” presentata dalle ricorrenti, occorre - in primo luogo - evidenziare che questo Tribunale, ai fini di decidere la controversia per cui è causa, con ordinanza istruttoria n. 188/2024, pronunciata in esito alla pubblica udienza del 6 febbraio 2024, ha ordinato al Comune di Lequile l’esibizione in giudizio di una dettagliata relazione di chiarimenti sulla vicenda dedotta in contenzioso, entro il termine di 60 giorni alla notifica o comunicazione in via amministrativa della menzionata ordinanza istruttoria, avendo cura di prendere posizione sui fatti affermati e sulle doglianze formulate nel ricorso ed, in particolare, di evidenziare se, con riferimento ai terreni di cui trattasi, sia stato emesso (o meno) decreto di esproprio da parte della Amministrazione Comunale (anche a titolo di acquisizione “sanante” ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001) ovvero ogni altro provvedimento di natura autoritativa.

3.1. Non avendo, però, il Comune di Lequile (peraltro, non costituito in giudizio) adempiuto agli incombenti istruttori disposti da questo T.A.R. con la sopra menzionata ordinanza n. 188/2024 - senza addurre alcuna giustificazione in proposito (nonostante il decorso del termine all’uopo assegnato) - il Collegio ritiene che, ai sensi dell’art. 116, comma 2, cod. proc. civ. (“ Il giudice può desumere argomenti di prova (…), in generale, dal contegno delle parti stesse nel processo ”) e 64, comma 4, cod. proc. amm. (“ Il giudice deve valutare le prove secondo il suo prudente apprezzamento e può desumere argomenti di prova dal comportamento tenuto dalle parti nel corso del processo” ), si possano ritenere pienamente provate le asserzioni (in punto di fatto) delle parti ricorrenti.

3.2. Pertanto, nella fattispecie concreta per cui è causa, la desunta mancata persistente emanazione dell’atto finale ablatorio (decreto di esproprio), con conseguente illegittima privazione della disponibilità delle aree di proprietà delle due ricorrenti (sopra precisate) e trasformazione irreversibili delle stesse (circostanze confermate, ai sensi dell’articolo 64 comma 4 c.p.a., dall’ingiustificato mancato deposito in giudizio della relazione di chiarimenti, nei termini fissati da questo Tribunale, da parte del Comune di Lequile), configura - notoriamente - un illecito permanente della P.A..

Ed invero, secondo quanto affermato dal Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 9 febbraio 2016, n. 2, “ In linea generale, quale che sia la sua forma di manifestazione (vie di fatto, occupazione usurpativa, occupazione acquisitiva), la condotta illecita dell’amministrazione incidente sul diritto di proprietà non può comportare l’acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 c.c. - con la conseguente decorrenza del termine di prescrizione quinquennale dalla proposizione della domanda basata sull’occupazione contra ius, ovvero, dalle singole annualità per quella basata sul mancato godimento del bene - che viene a cessare solo in conseguenza:

a) della restituzione del fondo;

b) di un accordo transattivo;

c) della rinunzia abdicativa (e non traslativa, secondo una certa prospettazione delle SS.UU.) da parte del proprietario implicita nella richiesta di risarcimento del danno per equivalente monetario a fronte della irreversibile trasformazione del fondo [dovendosi precisare in proposito che la rinuncia abdicativa, però, non costituisce più causa di cessazione dell’illecito permanente dell’occupazione senza titolo a seguito delle successive Adunanze Plenarie nn. 2 e 4/2020];

d) di una compiuta usucapione, ma solo nei ristretti limiti perspicuamente individuati dal Consiglio di Stato allo scopo di evitare che sotto mentite spoglie (i.e. alleviare gli oneri finanziari altrimenti gravanti sull’Amministrazione responsabile), si reintroduca una forma surrettizia di espropriazione indiretta in violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale della Cedu (Sez. IV, n. 3988 del 2015 e n. 3346 del 2014); dunque a condizione che:

I) sia effettivamente configurabile il carattere non violento della condotta;

II) si possa individuare il momento esatto della interversio possessionis;

III) si faccia decorrere la prescrizione acquisitiva dalla data di entrata in vigore del t.u. espr. (30 giugno 2003) perché solo l’art. 43 del medesimo t.u. aveva sancito il superamento dell’istituto dell’occupazione acquisitiva e dunque solo da questo momento potrebbe ritenersi individuato, ex art. 2935 c.c., il <<…giorno in cui il diritto può essere fatto valere>>;

e) di un provvedimento emanato ex art. 42-bis t.u. espr ”.

3.3.Dunque, nel caso de quo, in mancanza della dimostrazione della presenza di un formale provvedimento finale di espropriazione da parte del Comune di Lequile (e in assenza del verificarsi delle ulteriori ipotesi di cessazione dell’illiceità individuate nella sentenza sopra citata dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato), va dichiarata l’illegittimità del silenzio inadempimento sull’istanza/diffida presentata dalle parti odierne ricorrenti il 23 novembre 2022, nonché accertata l’illegittimità dell’occupazione, da parte del Comune intimato, delle aree di proprietà esclusiva delle predette ricorrenti site nello stesso Comune, individuate in Catasto al Foglio 8, particelle nn. 124, 764, 765, 766, 767, 770, 771, 936, 937, 1297 e 1326, attualmente occupate da pubbliche urbanizzazioni, strade, parcheggi, verde pubblico senza titolo da parte dell’A.C., di proprietà delle medesime, con conseguente condanna dell’Amministrazione Comunale di Lequile alla restituzione alle ricorrenti delle aree stesse, previa la necessaria riduzione in pristino, salva l’eventuale adozione da parte della P.A. di un provvedimento di acquisizione “sanante” ex art. 42 bis D.P.R. n. 327 del 2001.

3.4. Deve, altresì, accogliersi la domanda proposta dalle ricorrenti di condanna del Comune di Lequile, in persona del legale rappresentante pro tempore, ex art. 34 comma 4 c.p.a., al risarcimento del danno subìto dalle stesse per mancato godimento delle aree occupate dalla P.A., per tutto il periodo di occupazione illegittima e sino alla effettiva restituzione, fissando i seguenti criteri: in misura pari al 5% annuo del valore venale di mercato delle aree di proprietà delle ricorrenti occupate di che trattasi per tutto il periodo di occupazione illegittima e sino alla effettiva restituzione (C.d.S., Sezione IV, 31 ottobre 2022, n. 9427), oltre interessi legali e rivalutazione monetaria, con applicazione degli Indici nazionali dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati, calcolati dall’I.S.T.A.T., da proporre, a cura del Comune intimato, alle ricorrenti entro il termine di 60 (sessanta) giorni dalla data di comunicazione della presente sentenza, o da quella di notificazione, se anteriore.

4. Per tutto quanto innanzi esposto, il ricorso deve essere accolto, quanto - da un lato - alle domande di accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dall’A.C. sull’istanza diffida delle ricorrenti del 23 novembre 2022 e di condanna del Comune di Lequile, in persona del legale rappresentante pro tempore, alla restituzione - in loro favore - delle superfici occupate delle aree in questione, previa la necessaria riduzione in pristino, e salva l’eventuale adozione da parte della P.A. di un provvedimento di acquisizione “sanante” ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001; dall’altro, alla definizione dei criteri ex art. 34, comma 4, del c.p.a. per il risarcimento dei danni patrimoniali subiti dalle parti ricorrenti, per mancato godimento, rivenienti dall’illegittima occupazione delle aree di che trattasi, nei sensi e nei termini innanzi precisati (da proporre, a cura del Comune intimato, alle ricorrenti entro il termine di 60 giorni dalla data di comunicazione della presente sentenza, o da quella di notificazione, se anteriore).

Le spese del presente giudizio, seguendo la soccombenza ex art. 91 c.p.c., vanno poste a carico dell’Amministrazione Comunale intimata e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei termini precisati in motivazione.

Condanna il Comune di Lequile, in persona del Sindaco pro tempore, al pagamento in favore delle parti ricorrenti delle spese processuali, liquidate in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre gli accessori di legge, per tutte le fasi del presente giudizio in applicazione delle tariffe medie previste dal D.M. 10 marzo 2014 n. 55, e ss.mm..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella Camera di Consiglio del giorno 4 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Enrico d'Arpe, Presidente

Patrizia Moro, Consigliere, Estensore

Mariachiara Basurto, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Patrizia Moro	Enrico d'Arpe

IL SEGRETARIO