Pubblicato il 13/06/2025

N. 00542/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00147/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 147 del 2025, proposto da OM SI & CO S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Massimiliano Cappa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della cultura e Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio Cagliari Oristano e Sud Sardegna, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Cagliari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in via Nuoro, 50;
Regione Autonoma della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Murroni, Mattia Pani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Calasetta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Gianfranco Trullu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

NA ST RA, non costituitosi in giudizio;

per accertare e dichiarare

il silenzio serbato dalle Amministrazioni intimate, preposte alla tutela, alla salvaguardia ed alla vigilanza del paesaggio vincolato ed al rispetto dello strumento urbanistico comunale, in ordine all’istanza-diffida trasmessa a mezzo pec il 07.03.2025 contestualmente a tutte le PP.AA. (prot. numero 3248 Comune di Calasetta del 07/03/2025), con la quale si è espressamente richiesto di emettere la sanzione amministrativa prevista dall’ordinamento ed obbligatoria per legge in relazione ad abusi edilizi concretizzanti nuovi volumi in zone vincolate;

nonché

accertare e dichiarare l’obbligo delle Amministrazioni intimate in ordine alla menzionata istanza-diffida a concludere il procedimento con un provvedimento espresso, anche negativo, affinché si possa agire in giudizio a tutela degli interessi della ricorrente;

nonché

condannare l’Amministrazione intimata a provvedere in ordine alla menzionata istanza-diffida,

ponendo in essere ogni attività entro un termine non superiore a trenta giorni, con richiesta di nomina si d’ora di un Commissario ad acta che ponga fine al comportamento inerte e/o omissivo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Ministero della Cultura, Regione Autonoma della Sardegna e Comune di Calasetta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 il dott. Gabriele Serra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente ha proposto l’odierno ricorso avverso il silenzio serbato dalle amministrazioni intimate rispetto all’istanza-diffida inoltrata dall’esponente, e ricevuta dalle amministrazioni stesse il 7/3/2025, con la quale gli Enti evocati in giudizio sono stati compulsati all’esercizio dei pertinenti poteri di accertamento e sanzionatori in relazione alla segnalata realizzazione di opere edili asseritamente abusive realizzate in area confinante.

Ha, in tal senso, rappresentato la ricorrente:

- di essere intervenuta ad adiuvandum del sig. NO BA, ricorrente, nel ricorso NRG 921/2024 proposto da quest’ultimo davanti al T.a.r. Sardegna, avente ad oggetto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dagli stessi enti oggi intimati in relazione ad istanza avente il medesimo contenuto di quella oggi trasmessa dalla ricorrente;

- il titolo legittimante l’intervento è stato identificato dalla odierna ricorrente nella sua qualità di promissaria acquirente della nuda proprietà dei terreni inedificati a destinazione agricola che confinano con gli abusi edilizi per cui è causa;

- tale giudizio si è concluso con la sentenza n. 211 del 6 marzo 2025, con la quale il T.a.r. Sardegna, sez. I, ha dichiarato inammissibile l’atto di intervento spiegato dall’odierna ricorrente per omessa notifica dello stesso alle altre parti del giudizio;

- la citata sentenza ha poi rigettato il ricorso avverso il silenzio proposto dal sig. NO BA;

- la ricorrente, non condividendo la decisione del Tribunale, ha allora trasmesso, il giorno successivo alla pubblicazione della sentenza (7.3.2025) una nuova istanza, dichiaratamente di tenore identico a quella già trasmessa dal sig. NO BA, a tutte le amministrazioni già destinatarie della precedente, procedendo poi a notificare e depositare il 10.3.2025 nuovo ricorso avverso il silenzio;

- con esso, nel ribadire tutto quanto già indicato nel ricorso NRG 921/2024 del sig. NO BA, ha svolto anche diverse contestazioni al contenuto della sentenza n. 211 del 2025 del T.a.r. Sardegna.

2. Resistono in giudizio la Regione Sardegna e il Comune di Calasetta, mentre non si sono costituiti la Soprintendenza e il controinteressato RA NA ST.

3. Alla camera di consiglio del 28 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

4.Preliminarmente va dichiarata inammissibile – e dunque non se ne terrà conto ai fini della decisione - la memoria dell’Avvocatura dello Stato, datata 16 maggio 2025 ma depositata in Segreteria il 27 maggio 2025, in quanto fuori termine (arg. ex artt. 73, comma 1 e 87 comma 3 c.p.a.).

5. La società ricorrente, con l’odierno giudizio, ha dichiaratamente proposto ricorso avverso il silenzio in relazione ad una istanza (nuova) da essa trasmessa agli enti intimati ma avente identico contenuto a quella trasmessa dal sig. NO BA, sulla quale quest’ultimo aveva ritenuto essersi formato un illegittimo silenzio delle amministrazioni e per cui era stato proposto da questi ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a., nel quale era intervenuta ad adiuvandum l’odierna ricorrente, pur se tale intervento era stato dichiarato inammissibile.

Questa Sezione, con la sentenza n. 211 del 2025, ha tuttavia dichiarato il ricorso del BA infondato.

Ora, perciò, è evidente l’identità di oggetto tra i due giudizi e l’odierno ricorso proposto dalla società ricorrente sviluppa, infatti, principalmente contestazioni avverso la precedente sentenza di questa Sezione già emessa sulla questione sostanziale sottesa ad entrambe le controversie.

6. Orbene, pur non essendo precluso alla ricorrente di proporre l’odierno giudizio, non essendosi formato giudicato nei suoi confronti stante la dichiarata inammissibilità dell’intervento, con sentenza nei suoi confronti resa perciò in rito, il Collegio ritiene di ribadire il contenuto della sentenza già resa sulla vicenda, non rinvenendosi ragioni nel ricorso odierno per decamparvi.

7. In primo luogo, si impone perciò di riportare i passaggi motivazionali rilevanti della sentenza n. 211 del 2025, che il Collegio condivide e pone a fondamento della presente decisione:

“ 3. Parte ricorrente ha esperito l’azione ex artt. 31 e 117 c.p.a. al fine di ottenere la declaratoria dell’illegittimità del silenzio serbato dalla RAS in merito ai segnalati abusi edilizi insistenti all’interno dell’Oasi Mercuri del Comune di Calasetta, in area confinante con quella di proprietà dell’esponente.

3.1. In proposito, e in linea generale, osserva il Collegio che dalla complessiva disamina della documentazione versata in giudizio si inferisce come le opere edilizie delle quali viene lamentata la presunta abusività da parte del ricorrente, siano state ripetutamente attenzionate (anche in ragione di pregressi esposti della medesima parte) dall’amministrazione comunale, dagli organi preposti alla tutela ambientale e paesaggistica e anche dalle competenti forze dell’ordine.

Emerge anche come gli organi competenti abbiano, nel tempo, rilasciato una pluralità di provvedimenti autorizzativi, anche a sanatoria, tali da non rendere evidente l’esistenza, ad oggi, di residui abusi, e imponendo una approfondita e complessa verifica che necessariamente impone articolate interlocuzioni tra le amministrazioni a vario titolo coinvolte.

Per converso, parte ricorrente, da un lato, non ha evidenziato in maniera chiara quali siano, a valle della documentazione dallo stesso acquisita, i profili di sviluppo edilizio che, a tutt’oggi, possano considerarsi abusivi e, dall’altro lato, finisce con il sollecitare un intervento sostitutivo che dovrebbe condurre alla demolizione di opere asseritamente abusive in relazione alle quali, tuttavia, non si disconosce l’esistenza di provvedimenti abilitativi, benché ritenuti illegittimi.

3.2. In definitiva, proprio l’esistenza di una pluralità di provvedimenti autorizzatori oramai consolidatisi nei loro effetti, e il tenore delle contestazioni formulate in questa sede conduce a ritenere che l’azione ora proposta ai sensi degli artt. 31 e 117 cpa solleciti, nella sostanza, un intervento in sede di autotutela che, tuttavia, non si correla a un corrispondente obbligo a provvedere da parte dell’amministrazione ”.

La sentenza di questa Sezione ha altresì sviluppato ulteriori considerazioni.

Sotto un primo angolo prospettico, ha rilevato che “ 3.3. D’altronde, va anche osservato che, dall’analisi congiunta della “causa petendi” del ricorso in uno con l’istanza, in relazione alla quale si lamenta il mancato riscontro, emerge come, nella sostanza, sia stata introdotta una domanda di condanna a un facere inammissibile perché proposta al di fuori dei limiti tracciati dagli artt. 30 e 31, comma 3, c.p.a. (v. “ex plurimis”, Cons. Stato, sez. IV, nn. 7373 del 2021, 594 del 2021, 2205 del 2018, 444 del 2017, 293 del 2017).

Nell’istanza del 26 settembre 2023 parte ricorrente, infatti, ha reiteratamente richiesto “l’adozione del provvedimento sanzionatorio ex art. 27 e/o 30 e/o 31 DPR 380/2001 ovvero la demolizione delle opere abusive”.

3.3.1. Sennonché, le norme di cui agli artt. 30, 31 e 117 c.p.,a, introducono una azione sulla inerzia della P.A., e solo in casi eccezionali (v. giurisprudenza sopra richiamata) esse consentono di chiedere e ottenere una decisione di condanna, ovvero: i) quando non si rendono necessari accertamenti istruttori; ii) quando l'attività risulti interamente vincolata.

Affinché si possa accertare la fondatezza della pretesa, ai sensi del combinato disposto degli artt. 30, comma 1, 31, comma 3, e 34, comma 1, lett. c) e comma 2, c.p.a., occorre non solo che l'esercizio della funzione pubblica sia interamente vincolato ma che non siano necessari adempimenti istruttori, evenienza questa che non si verifica in relazione all'esercizio dei poteri di cui alla presente fattispecie, che impone invece rigorosi e complessi accertamenti in fatto che implicano, in aggiunta ai riscontri istruttori, valutazioni discrezionali di natura sia discrezionale che tecnico-amministrativa (cfr C.d.S, Sez. IV, Sent., 08/09/2022, n. 7838.) ”.

Sotto un secondo angolo prospettico, ha rilevato che “ 3.4. In disparte tali profili di inammissibilità, la proposta azione si rivela comunque infondata nel merito, atteso che l’analisi della documentazione versata in giudizio dall’amministrazione regionale dimostra come questa, a seguito della segnalazione, non sia rimasta inerte e, con la nota prot. 50529 del 25.10.2023, abbia anzi avviato il procedimento di verifica dei fatti segnalati, notiziando, peraltro, lo stesso ricorrente.

Nell’ambito delle verifiche condotte sono confluite le relazioni (cfr. nota prot. 943 del 25.11.2024 e 958 del 3.12.2024) redatte dal Comandante della Stazione Forestale e di Vigilanza Ambientale di Sant’Antioco nelle quali si è dato conto delle verifiche condotte nel tempo sugli immobili in questione e delle relative risultanze documentali.

Ulteriore richiesta è stata poi inoltrata al Comune di Calasetta al fine di conoscere l’esito delle verifiche condotte dall’amministrazione comunale.

Anche tale ultima comunicazione è stata trasmessa, per conoscenza all’esponente.

3.4.1. Risulta evidente dunque come, a seguito dell’istanza proposta, l’amministrazione regionale si sia tempestivamente attivata, avviando le doverose interlocuzioni sia con l’amministrazione comunale, depositaria in prima battuta delle competenze in ordine alla vigilanza edilizia e all’adozione delle eventuali misure ripristinatorie e sanzionatorie, che con le articolazioni interne alla stessa amministrazione regionale al fine di acquisire tutti gli elementi necessari all’assunzione delle eventuali ulteriori iniziative.

3.4.2. L’attività espletata dalle amministrazioni intimate si palesa dunque idonea ad escludere la formazione del silenzio-inadempimento nei sensi patrocinati dall’istante (v., “ex multis”, Cons. Stato, sez. IV, n. 1241 del 2022, n. 7323 del 2020).

3.4.3. Va anche evidenziato che l’amministrazione regionale ha compiutamente dedotto in ordine, da un lato, all’esistenza di copiosa documentazione amministrativa attestante il rilascio di una pluralità di provvedimenti autorizzatori, non contestati da parte ricorrente e rilasciati dalla stessa RAS, oltre che dal competente ministero e, dall’altro, alla non corretta rappresentazione dello stato dei luoghi da parte del medesimo esponente.

3.4.4. Ciò basta per ritenere, allo stato, non addebitabile alla RAS alcuna colposa inerzia, atteso che prima dell’adozione di qualsiasi iniziativa, che potrebbe rivelarsi anche irreversibile, tale amministrazione è doverosamente chiamata ad avere un quadro documentale completo in merito all’intervento denunciato, necessario a verificare l’effettiva sussistenza di situazioni di abuso edilizio. Il tutto tramite anche l’indefettibile interlocuzione con l’amministrazione comunale e gli altri attori istituzionali ”.

8. Ciò posto, avverso tale sentenza deduce la ricorrente che:

- “ in maniera alquanto fantasiosa, si è riqualificata una chiara istanza finalizzata all’emissione dell’ordinanza demolitoria, con istanza mai proposta, del tutto diversa da quella oggetto del giudizio, in quanto emerge in maniera solare che il Sig. BA non voleva che la P.A. si attivasse in autotutela, ma aveva richiesto (“le ruspe”) ” (p. 5 ricorso);

- “ Inoltre nella sentenza di cui sopra, che sarà certamente oggetto di impugnazione nelle sedi opportune, il Giudice adito ha ritenuto che sulla base di una mera comunicazione interlocutoria rivolta dalla P.A. convenuta ad un’altra P.A. non si rendeva necessario ad opera del Giudice adito di dover intimare alla P.A. resistente di concludere il procedimento con provvedimento espresso indirizzato (direttamente) all’istante-ricorrente ” (p. 5 ricorso).

Ritiene dunque la ricorrente di dover “ chiarire che NON si è avanzata alcuna richiesta per un intervento in sede di autotutela ad opera delle PP.AA., ma si è esplicitamente richiesto di emettere direttamente, ossia de plano, l’ordinanza di demolizione in considerazione che l’edificio in questione non poteva e non può essere altro che il frutto di dichiarazioni e/o pareri e/o provvedimenti contra ius, pertanto non sussiste assolutamente alcuno dei “provvedimenti autorizzatori oramai consolidatisi nei loro effetti” come ritenuto dai Magistrati Dott. Buricelli, Dott. Serra e Dott. Montixi, a meno che non ve ne sia prova in giudizio della loro legittimità. Prova che non può ritenersi data in astratto, in ossequio al principio sulla vicinanza della prova (le PP.AA. devono dimostrare che i titoli rilasciati siano legittimi producendo tutta la documentazione presupposta al loro rilascio) ”.

9. Le considerazioni esposte non possono essere condivise dal Collegio, in quanto esse non sono idonee a superare le circostanze documentali già poste a fondamento della sentenza n. 211 del 2025.

In tal senso infatti, è pacifico in causa che siano stati adottati nel tempo provvedimenti autorizzatori per le opere in contestazione, i quali si sono consolidati e non sono mai stati ritualmente e tempestivamente impugnati.

L’esistenza dei provvedimenti autorizzatori perciò esclude l’abusività sub specie di carenza di titolo autorizzatorio e, perciò, l’istanza della ricorrente, così come quella del sig. BA, si risolve in una istanza di annullamento in autotutela dei titoli edilizi pacificamente esistenti.

In sostanza, erra la ricorrente nel ritenere che non si sia compreso il contenuto dell’istanza trasmessa, poiché, in realtà, così come proposta, la stessa non è fondata in quanto, anche in tesi di parte ricorrente, risultano i titoli edilizi per l’immobile per cui è causa; ma, allora, perché tali immobili possano essere considerati abusivi, dovrebbero essere annullati i provvedimenti in questione.

Sicché, l’istanza della ricorrente non può che essere qualificata come istanza di intervento in autotutela.

Oltre alla giurisprudenza richiamata dalla sentenza di questa Sezione n. 211 del 2025, può altresì farsi richiamo alla giurisprudenza che ha ribadito che “ quanto all'inquadramento dei principi che regolano la c.d. autotutela edilizia, la giurisprudenza (cfr. Cons. St., sez. VI, n. 5018 del 2017 e n. 7172 del 2018) ha chiarito che anche i provvedimenti di annullamento in autotutela di precedenti titoli edilizi sono attratti all'alveo normativo dell'art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990 che, per effetto delle riforme introdotte dal legislatore (da ultimo, la legge n. 124 del 2015), ha riconfigurato il relativo potere attribuendo all'Amministrazione un coefficiente di discrezionalità che si esprime attraverso la valutazione dell'interesse pubblico in comparazione con l'affidamento del destinatario dell'atto; come già argomentato dalla Sezione: "i presupposti dell'esercizio del potere di annullamento d'ufficio dei titoli edilizi sono costituiti dall'originaria illegittimità del provvedimento, dall'interesse pubblico concreto ed attuale alla sua rimozione (diverso dal mero ripristino della legalità violata), tenuto conto anche delle posizioni giuridiche soggettive consolidate in capo ai destinatari" (Cons. St. n. 6975 del 2019; cfr. anche Cons. St. n. 2007 del 2020) ” (Cons. Stato sez. VI, 25 maggio 2020, n. 3277).

Come detto, non può la ricorrente ritenere che tali principi non siano pertinenti al caso di specie poiché l’istanza proposta non sarebbe una istanza di intervento in autotutela, poiché la pacifica esistenza dei titoli edilizi a fondamento delle opere realizzate, non può che imporre una qualificazione giuridica in tali termini dell’istanza della ricorrente, poiché l’abusività dell’opera non può che transitare per l’annullamento dei provvedimenti che, ad oggi, rendono legittime le opere.

10. E d’altronde, proprio in relazione all’ultima istanza trasmessa dalla ricorrente e su cui la stessa ha ritenuto essersi formato il silenzio inadempimento, si rileva in via documentale come la Regione Sardegna abbia invero adottato la nota prot. 15655 del 24.03.2025 (doc. 20 Regione), con la quale ha chiesto al diffidante di:

- dettagliare le opere abusive per cui è stata presentata l’istanza-diffida, in particolare, le stesse devono essere indicate in una planimetrica con la relativa rappresentazione fotografica, deve essere comunicato se sono state eseguite in difformità dal titolo edilizio, specificando la data e il numero dello stesso, o in assenza di titolo;

- specificare puntualmente i motivi di illegittimità di ogni singolo titolo edilizio rilasciato, in particolare evidenziando le “ dichiarazioni mendaci ” indicate nella istanza diffida.

La ricorrente non ha offerto riscontro a tale nota, né in sede giurisdizionale ha meglio dettagliato le circostanze che determinerebbero l’abusività delle opere, che, come detto, risultano allo stato assistite da titolo edilizio.

11. Ora, su tali basi, non può fare a meno il Collegio di rilevare che l’odierna controversia non possa che essere esaminata in una più ampia ottica concernente il proliferare delle iniziative giurisdizionali sottoposte all’attenzione di questo Tribunale dall’attuale società ricorrente OM SI & CO srl, da un lato, e dal sig. BA NO dall’altro.

Questo Tribunale ha già evidenziato (cfr. Tar Sardegna, sez. 1^ decreto presidenziale n° 55 del 14.3.2025) la documentale emersione della sussistenza di “ un collegamento tra la srl e il suddetto BA il quale ultimo, a sua volta e in via individuale, sta impegnando l’attività del Tribunale con una moltitudine di ricorsi, tuttora pendenti, concernenti sempre la medesima materia e proposti avverso la stessa amministrazione comunale ” (vengono citati i nn. rg 523 del 2023, 918 del 2024, 122 del 2025).

Osserva il Collegio che il complessivo quadro dei contenziosi proposti evidenzi un anomalo proliferare di iniziative giudiziarie che, partendo dalla titolarità (o dalla mera disponibilità) di immobili insistenti nel Comune di Calasetta, di volta in volta si traduce in una sistematica e strumentale duplicazione di gravami -spesso contraddistinti da manifesti profili di inammissibilità come quello all’esame- volti a sollecitare un eccentrico controllo generalizzato circa la regolarità edilizia dei manufatti presenti nelle aree circostanti le proprietà della ricorrente.

La condotta in parola tuttavia si traduce innegabilmente in uno sviamento del sistema giurisdizionale dai suoi fini istituzionali atteso che tale approccio denotante l’intento di parcellizzare in maniera strumentale le iniziative contenziose è idoneo a cagionare un ingiustificato aumento del contenzioso, rivelandosi di ostacolo alla ragionevole durata dei processi pendenti e al corretto impiego delle risorse necessarie per il buon andamento della giurisdizione (Cass. n. 10327 del 30/04/2018; Cass. n. 29812 del 18/11/2019; Cass. civ., Sez. I, ord., 02/09/2024, n. 23488).

Le superiori considerazioni rendono evidente la sussistenza dei presupposti per applicare l'articolo 26 comma 1, seconda parte, a mente del quale “ il giudice, anche d'ufficio, può altresì condannare la parte soccombente al pagamento, in favore della controparte, di una somma equitativamente determinata, comunque non superiore al doppio delle spese liquidate, in presenza di motivi manifestamente infondati ”, posto che nel comportamento della ricorrente si ravvisa certamente la colpa grave, sussistente nell'ipotesi di violazione di quel grado minimo di diligenza che consente di avvertire, secondo il parametro proprio degli illeciti soggetti a sanzione pubblicistica, ossia quello dell'assenza di ogni ragionevole dubbio, l'infondatezza o l'inammissibilità della propria domanda (Cons. Stato, sez. V Sez., sentenza n. 8487 del 2023 e Cass. S.U. n. 9912 del 20.04.2018).

12. In conclusione, il ricorso deve essere rigettato siccome manifestamente infondato.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte ricorrente al pagamento, in favore della Regione Sardegna e del Comune di Calasetta, delle spese del giudizio che liquida, per ciascuno, in euro 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori di legge, ove dovuti.

Condanna la parte ricorrente al pagamento, in favore del Ministero resistente, delle spese del giudizio che, tenuto conto anche di quanto osservato sopra, al p. 4., liquida in euro 1.000,00 (euro mille/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Condanna la parte ricorrente a pagare, a Regione e Comune, la somma ulteriore di euro 2.000,00 (duemila/00), per ciascuna delle due amministrazioni, ai sensi dell’art. 26, comma 1, seconda parte c.p.a.

Condanna infine la parte ricorrente a pagare, al Ministero resistente, la somma ulteriore di euro 1.000,00 (euro mille/00), ai sensi dell’art. 26, comma 1, seconda parte c.p.a. .

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Buricelli, Presidente

Gabriele Serra, Primo Referendario, Estensore

Roberto Montixi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gabriele Serra	Marco Buricelli

IL SEGRETARIO