Pubblicato il 29/05/2025

N. 01015/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00723/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di RN (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 723 del 2025, proposto dal sig. AN EN, rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Fortunato, con domicilio eletto presso il suo studio in RN, via Ss. Martiri Salernitani, 31 e domicilio digitale come da pec estratta dal Registro di Giustizia;

contro

Comune di Nocera Inferiore, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Sabato Criscuolo e Ennio De Vita, con domicilio digitale come da pec estratta dal Registro di Giustizia;

avverso e per l'annullamento – previa sospensione

a - del provvedimento del 21.02.2025, con il quale il Comune di Nocera Inferiore ha respinto l’istanza di accertamento di conformità depositata dal ricorrente in data 20.12.2024;

b - dell’ordinanza n. 21 del 02.08.2023 (prot. n.47148 del 04.08.2023), con la quale la P.A. ha disposto la demolizione di alcune opere realizzate alla Via Rullo n. 16;

c - ove e per quanto occorra, della nota prot. n. 3910 del 20.01.2025, recante la comunicazione dei motivi ostativi;

d - di tutti gli atti, anche non conosciuti, presupposti, connessi, collegati e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Nocera Inferiore;

Visti tutti gli atti di causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 il dott. Roberto Ferrari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La vicenda all’esame del Collegio è per ampi tratti già stata conosciuta dalla Sezione attraverso vari ricorsi e riguarda parte del complesso di proprietà del ricorrente, situato nel territorio comunale di Nocera Inferiore e segnatamente alla via Rullo n. 16.

2. Richiamando sinteticamente i fatti di causa, rileva rammentare che nel corso del tempo il sig. EN ha realizzato taluni interventi ritenuti abusivi dal Comune e di conseguenza sanzionati già con l’ordinanza di demolizione n. 21/2023. Senza soffermarsi sugli esiti di quest’ultima nei giudizi che ne sono conseguiti, può sinteticamente ricordarsi che con la sentenza n. 117/2025 la Sezione, a fronte dei molteplici titoli in sanatoria depositati, aveva dichiarato l’improcedibilità del ricorso per il sopravvenire dell’istanza in sanatoria del cui diniego si discute nell’attuale giudizio.

2.1 Ebbene, mediante detta istanza il sig. EN ha chiesto in parte di sanare alcune delle opere, prospettandone la loro modifica, mentre ha proposto la demolizione di altre al fine di conseguire la “ sanatoria di una tettoia, di una pergotenda, di una piscina, di un solarium, di una strada, di un parcheggio di un gazebo e della recinzione di un lotto in via Rullo 16, Nocera Inferiore”.

3. Il Comune, a seguito del preavviso di diniego, ha definitivamente respinto l’istanza in sanatoria in ragione della motivazione che seguono: “il richiedente ha trasformato senza titolo area agricola non trasformabile, come rappresentato nella planimetria particolareggiata allegata all'istanza in oggetto dove, pur dichiarandosi l'avvenuta rimozione di gazebo e due box, si conferma la natura trasformativa della sistemazione complessiva dell'area attraverso un insieme sistematico di interventi ed opere (pedane e gradoni per aree relax, piscina fuori terra posizionata su terreno costipato da muro in cemento armato, ampi parcheggi per "familiari, parenti, amici”, pergotende in prosecuzione di tettoie che estendono, complessivamente, oltremodo le aree esterne di pertinenza del contenuto volume abitativo a danno delle aree coltivate tutelate dal PUT, recinzione in muratura ed elementi in ferro ammessa in zona agricola solo lungo i fronti strada e non lungo i limiti di proprietà dove sono richiesti invece i muretti a secco anche per la continuità ecologica della microfauna secondo le specifiche disposizioni dell'art. 49 comma 3 del RUEC vigente) per natura, consistenza, rapporto e proporzione rispetto al contenuto volume esistente ad uso abitativo, nonché incidenza rispetto allo stato dei luoghi antecedente le opere, rispetto alle limitazioni all'uso derivanti dalla classificazione del pericolo e del rischio del PSAI vigente, e soprattutto rispetto alle disposizioni di tutela del PUT L.R. 35/1987 per la zona 1b - tutela dell'ambiente naturale - 2°Grado che “comprende la parte del territorio prevalentemente a manto boscoso o a pascolo, le incisioni dei corsi di acqua, alcune aree a culture pregiate di altissimo valore ambientale (...)” dove è richiesta tutela dei terrazzamenti, agricola, silvo- pastorale, idrogeologica e difesa del suolo, assicurando “la inedificabilità sia pubblica che privata”, con ordinamenti colturali immodificabili o sostituibili con altri sempre appartenenti alla tradizione dell'area, nel rispetto delle modalità di intervento di cui al titolo IV delle NTA del PUT: la rappresentazione grafica agli atti, inoltre, evidenzia un ulteriore manufatto adiacente al volume abitativo preesistente, insistente su altra particella catastale (F13/101 o F13/1735), intestata ad altra ditta, rispetto al quale non risultano verificate le distanze dei piedritti delle tettoie, come richiesto dagli artt. 8 e 11-12-13 del RUEC vigente” .

4. L’interessato ha impugnato il provvedimento affidandosi a un articolato gravame compendiato nei seguenti motivi: “I. VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 36 DEL D.P.R. N. 380/2001 IN RELAZIONE ALL’ART. 21 SEPTIES DELLA L. N. 241/1990). VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO - ECCESSO DI POTERE; (DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA - DEL PRESUPPOSTO – SVIAMENTO - ERRONEITA’- PERPLESSITA’) - VIOLAZIONE DEL GIUDICATO; II. VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 36 DEL D.P.R. N. 380/2001 IN RELAZIONE ALL’ART. 10 BIS DELLA L. N. 241/1990) – VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO - ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA - DEL PRESUPPOSTO – SVIAMENTO - ERRONEITA’- PERPLESSITA’); III.VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 36 DEL D.P.R. N. 380/2001 IN RELAZIONE ALL’ART. 10 BIS DELLA L. N. 241/1990) – VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO - ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA - DEL PRESUPPOSTO – SVIAMENTO - ERRONEITA’- PERPLESSITA’); B – SUL RILIEVO SECONDO CUI “GLI ELEMENTI VERTICALI DELLE TETTOIE...NON RISPETTANO LE DISTANZE PREVISTE DAL RUEC VIGENTE (ARTT. 8, 11, 12 E 13) DAL MANUFATTO ADIACENTE AL VOLUME ABITATIVO PREESISTENTE”; IV – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 31 D.P.R. 380/2001 E 3 L. N. 241/1990 - ART. 97 COST.) - ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO - DI MOTIVAZIONE - ARBITRARIETA’- SVIAMENTO); V - VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 31 DEL D.P.R. N. 380/2001) -ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO – DI ISTRUTTORIA - ERRONEITA’ MANIFESTA); VI. VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 6, 36 E 37 DEL D.P.R. N. 380/2001 IN RELAZIONE ALL’ ART. 5 DEL D.L. N. 40/2010, COME COVERTITO NELLA L. N. 73/2010) - ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO - DI ISTRUTTORIA - ERRONEITA’ MANIFESTA); VII – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 31 DEL D.P.R. N. 380/2001) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO - DI ISTRUTTORIA - ERRONEITA’ MANIFESTA); VIII. VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 31 DEL D.P.R. N. 380/2001) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO – DI ISTRUTTORIA - ERRONEITA’ MANIFESTA); IX – VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 31 D.P.R. N. 380/2001 IN RELAZIONE AGLI ARTT. 22 E SS. STESSO D.P.R.) - ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO - DI ISTRUTTORIA - ERRONEITA’ - SVIAMENTO); X - VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 31 DEL D.P.R. N. 380/2001) - ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO - DI ISTRUTTORIA - ERRONEITA’ MANIFESTA)” ;

4.1 In estrema sintesi il sig. EN, oltre a svolgere censure di violazione del giudicato e di matrice istruttoria anche per violazione dell’art. 10 bis. L. n. 241/1990, ha affermato la piena compatibilità delle opere per le quali ha chiesto la sanatoria rispetto agli strumenti urbanistici e al complessivo assetto del territorio dettato anche dalle prescrizioni di natura idrogeologica e paesaggistica. Per ottenere la complessiva compatibilità delle opere l’interessato si è reso disponibile, come risulta dalla relazione tecnica allegata all’istanza, anche a demolire o modificare alcune di esse.

5.Il Comune si è costituito in resistenza ed ha ribadito le ragioni di legittimità del provvedimento impugnato. In sostanza la difesa civica si è ampiamente richiamata alle motivazioni espresse negli atti impugnati, sostenendo l’incompatibilità delle opere contestate, in ragione della loro allocazione e della loro consistenza, sia rispetto agli strumenti urbanistici che alla integrativa disciplina vincolistica che trova fondamento nel PUT e nell’appartenenza del fondo ad un’area contemplata nel PSAI, come a rischio, seppure solo per alcune sue parti, mediamente elevato.

6. Alla camera di consiglio odierna le parti si sono riportate ai propri scritti difensivi. In particolare - come risulta dal verbale in atti - parte ricorrente ha riaffermato la natura di istanza ex art 36 bis DPR 380/01 della richiesta rigettata con il provvedimento impugnato.

6.1 Attesa la completezza del contraddittorio e la possibilità di esaminare un’unica e dirimente questione per decidere la causa, il Collegio ha prospettato alle parti la possibile definizione del giudizio mediante sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm. e la causa è stata così posta in decisione.

7. Il ricorso può essere accolto in quanto manifestamente fondato con riguardo alla censura di difetto di istruttoria e violazione dell’art. 36 bis TUED veicolata nel primo mezzo di gravame e segnatamente nella parte in cui il ricorrente ha lamentato che il Comune avrebbe dovuto interpretare e vagliare l’istanza anche ai sensi dell’art. 36 bis TUED e tenendo conto, di conseguenza, delle previsioni introdotte dal D.L. n. 69/2024 applicabile alla fattispecie.

7.1 Per esaminare compiutamente la censura il Collegio reputa necessario stabilire - quantomeno alla luce degli atti di causa e dei dati ivi emergenti - come risulta interpretata dal Comune l’istanza di sanatoria proposta e quale trattamento giuridico le sia stato applicato.

7.2 Questa operazione ermeneutica risulta indefettibile ad avviso del Collegio in quanto gli stessi dati letterali rinvenibili dalla documentazione depositata non risultano univoci e decisivi ai fini che occorrono, già tenendo conto della divergenza tra le indicazioni rinvenibili nel modello utilizzato per la presentazione dell’istanza e i riferimenti contenuti, invece, nella relazione tecnica di accompagnamento ad essa allegata.

Da un lato, infatti, quest’ultima è stata presentata utilizzando il modello previsto per l’accertamento di conformità ex art. 36 TUED. Nel contempo, nell’oggetto della relazione tecnica illustrativa è stato chiaramente indicato il riferimento all’art. 37 TUED.

7.2.1 Non solo. Addentrandosi nell’esame dei contenuti dell’istanza, la sanatoria richiesta è consistita non solo nell’accertamento della conformità sotto i profili venuti in rilievo (urbanistico, edilizio, paesaggistico, idrogeologico), ma anche nella prospettazione, sottoposta all’esame dello Sportello Unico, di possibili attività di demolizione e comunque di modifiche tali da rendere compatibili le opere sotto i profili ritenuti inadeguati dal Comune. Ebbene, proprio questa seconda tipologia di prospettazione, correlata alla parziale demolizione e, comunque, all’esecuzione di talune modifiche, non risulta compatibile con il modello dell’art. 36 TUED. Quest’ultimo, difatti, come emerge dalla piana lettura della norma, ai fini della sanatoria, consente soltanto di descrivere dettagliatamente le opere realizzate in assenza di titolo e farne valutare la conformità al Comune sotto i diversi profili che ne vengono in rilievo.

Al contrario, mediante la sanatoria - recentemente introdotta dal DL. n. 69/2024 - prevista dall’art. 36 bis TUED è possibile proporre - come avvenuto nella vicenda in esame - la demolizione o comunque la modifica delle opere oggetto di sanatoria. Segnatamente, ai sensi del comma 2 della stessa disposizione “ Il permesso presentato ai sensi del comma 1 può essere rilasciato dallo sportello unico per l'edilizia di cui all'articolo 5, comma 4-bis, subordinatamente alla preventiva attuazione, entro il termine assegnato dallo sportello unico, degli interventi di cui al secondo periodo del presente comma. In sede di esame delle richieste di permesso in sanatoria lo sportello unico può condizionare il rilascio del provvedimento alla realizzazione, da parte del richiedente, degli interventi edilizi, anche strutturali, necessari per assicurare l'osservanza della normativa tecnica di settore relativa ai requisiti di sicurezza[, igiene, salubrità, efficienza energetica degli edifici e degli impianti negli stessi installati, al superamento delle barriere architettoniche] e alla rimozione delle opere che non possono essere sanate ai sensi del presente articolo. Per le segnalazioni certificate di inizio attività presentate ai sensi del comma 1, lo sportello unico individua tra gli interventi di cui al secondo periodo del presente comma le misure da prescrivere ai sensi dell'articolo 19, comma 3, secondo, terzo e quarto periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241, che costituiscono condizioni per la formazione del titolo”.

7.3 Le considerazioni svolte fino a questo punto conducono a concludere che sarebbe stato possibile interpretare l’istanza in vari modi. Se il Comune avesse ritenuto di valutare l’istanza (soltanto) ai sensi dell’art. 36 TUED, avrebbe dovuto dichiararla recta via inammissibile, segnatamente nella parte in cui vi erano state prospettate integrazioni, riduzioni, demolizioni e modifiche di parte delle opere poste all’esame dell’Ente. Del resto, ai sensi del comma 2 dell’art. 2 della L. n. 241/1990 “ se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo”.

Il che all’evidenza non è avvenuto nella fattispecie odierna, posto che l’Amministrazione ha invece riscontrato l’istanza in maniera compiuta e con diffusa motivazione, facendo chiaramente emergere di non averla ritenuta manifestamente inammissibile. Ciò che, per l’appunto, risulta invero congruente con un’interpretazione dell’istanza ai sensi dell’art. 36 bis TUED.

7.3.1 In ogni caso, a fronte della oggettiva difficoltà di qualificazione dell’istanza derivante dalle ragioni prima già precisate, il Comune avrebbe ben potuto chiedere ulteriori integrazioni documentali e chiarimenti all’interessato. Si sarebbe trattato, invero, di una forma di “soccorso istruttorio” idonea a dissipare i dubbi interpretativi sorti con la presentazione dell’istanza. Ciò, peraltro, in doverosa applicazione, tra l’altro, dei principi compendiati nella previsione dell’art. 6 L. 241/1990, in base al quale il responsabile del procedimento “a) valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione ed i presupposti che siano rilevanti per l'emanazione di provvedimento; b) accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all'uopo necessari, e adotta ogni misura per l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria. In particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali...” Detta norma, unitamente ad altre, è sovente considerata, per i suoi contenuti, una specifica applicazione del soccorso istruttorio, come emerge dalla massima che si richiama : “ il c.d. soccorso istruttorio, previsto dall'art. 6 l. n. 241/1990, costituisce un istituto generale del procedimento amministrativo, che ha la sua massima applicazione al di fuori dei procedimenti di tipo comparativo” (Consiglio di Stato, Sez. VII n. 8083/2023).

8. In assenza di elementi di certezza su questa dirimente e fin qui divisata questione, risulta dunque plausibile ritenere, tra le opzioni interpretative possibili, che il ricorrente avesse inteso presentare un’istanza ex art. 36 bis TUED e che il Comune abbia sostanzialmente seguito questa linea interpretativa.

9. Una volta ricondotta l’istanza alle ipotesi contemplate dall’art. 36 bis TUED è ora possibile procedere allo scrutinio della legittimità del diniego opposto dal Comune.

9.1 Ebbene, a fronte di un’istanza di sanatoria per opere realizzate in area vincolata, l’art. 36 bis al suo comma 4 bis stabilisce che “4. Qualora gli interventi di cui al comma 1 siano eseguiti in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, il dirigente o il responsabile dell'ufficio richiede all'autorità preposta alla gestione del vincolo apposito parere vincolante in merito all'accertamento della compatibilità paesaggistica dell'intervento, anche in caso di lavori che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi ovvero l'aumento di quelli legittimamente realizzati” . La norma è interpretata nel senso che è l’Amministrazione (“il responsabile dell’ufficio”), nelle ipotesi di cui al comma 1 ( “ In caso di interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 34 ovvero in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 37, fino alla scadenza dei termini di cui all'articolo 34, comma 1, e comunque fino all'irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell'abuso o l'attuale proprietario dell'immobile possono ottenere il permesso di costruire e presentare la segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria se l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda, nonché ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche alle variazioni essenziali di cui all'articolo 32” ) deve richiedere all’autorità preposta alla tutela del vincolo il parere vincolante in merito all’accertamento di compatibilità paesaggistica.

Ciò posto, in applicazione della disciplina testè richiamata, come correttamente rilevato nel primo motivo di ricorso, nella definizione della sanatoria proposta il Comune avrebbe dovuto tener conto delle modifiche medio tempore intervenute con l’entrata in vigore del D.L. n. 69/2024. Al contrario, dalla disamina del procedimento emerge che l’Amministrazione abbia direttamente disatteso l’istanza in sanatoria presentata dal ricorrente, mentre invece avrebbe dovuto - come previsto dall’appena citato comma 1 dell’art. 36 bis TUED - richiedere alle autorità preposte alla gestione dei vincoli i prescritti e appositi pareri, quand’anche i lavori avessero “ determinato la creazione di superfici utili o volumi ovvero l'aumento di quelli legittimamente realizzati ”.

10. Tanto basta al Collegio per accogliere il ricorso, stimando all’uopo dirimente il profilo di difetto d’istruttoria e di violazione dell’art. 36 bis TUED lamentato dal ricorrente nel primo motivo di ricorso; dato il tenore istruttorio dell’accoglimento, in esecuzione della presente decisione, per definire finalmente la vicenda il Comune dovrà rivalutare l’istanza. A tal fine dovrà necessariamente coinvolgere, come previsto dai commi 1 e 4 della disposizione, le autorità preposte alla tutela dei vincoli che la medesima amministrazione ha individuato a fondamento del diniego.

10.1 Vista la necessaria riedizione del potere amministrativo in questione, gli ulteriori motivi di ricorso possono essere senz’altro assorbiti, a maggior ragione in quanto “ La definizione della controversia mediante l’adozione di una sentenza in forma semplificata (artt. 117, comma 2 e 74 c.p.a.) rappresenta una di quelle ipotesi previste dalla legge che consente di derogare al generale divieto di assorbimento dei motivi” (Consiglio di Stato sez. IV, n.3995/2024).

11. La novità e la controvertibilità delle questioni trattate e la definizione in sede cautelare conducono il Collegio a disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di RN (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e per l’effetto annulla il provvedimento di diniego di sanatoria impugnato.

Compensa le spese di giudizio tra le parti in causa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RN nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Laura Zoppo, Referendario

Roberto Ferrari, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Ferrari	Nicola Durante

IL SEGRETARIO