Pubblicato il 11/06/2025

N. 01073/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01955/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di SA (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1955 del 2024, proposto da
F.lli. De LU S.a.s. di De LU MO & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Pasquale D'Angiolillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Centola, Sistema CI – Agenzia Locale di Sviluppo del CI s.c.p.a., non costituiti in giudizio;

nei confronti

CO UO, NL UO, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

della determina dell’11.10.2024, prot. n. 10219: conclusione negativa del procedimento di autorizzazione per l’esercizio di media struttura di vendita.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli artt. 35, co. 1, lett. c, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 maggio 2025 il dott. Olindo Di Popolo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Col ricorso in epigrafe, la F.lli. De LU s.a.s. di De LU MO & C. (in appresso, F. D. L.) agiva per: - l’annullamento: -- del provvedimento dell’11 ottobre 2024, prot. n. 10219 (trasmesso con nota in pari data, prot. n. 10220), con la quale il Responsabile dello Sportello Unico del CI – SU CI (in appresso, SU CI), sulla scorta del parere contrario del Responsabile dell’Area Provveditorato – Servizio Commercio del Comune di Centola prot. n. 13064 del 23 agosto 2024, nonché previa comunicazione dei motivi ostativi prot. n. 7929 del 26 luglio 2024, aveva rigettato l’istanza del 13 giugno 2024 (prot. n. 6025 del 14 giugno 2024), volta al rilascio dell’autorizzazione all’esercizio di una media struttura di vendita (ME) per il commercio di prodotti non alimentari (casalinghi, articoli per il bricolage, illuminazione, utensili per la casa, cristalleria e vasellame), denominata “Tutto casalinghi”, sul fondo ubicato in Centola, frazione di Palinuro, località Piana, ex SS 562, e censito in catasto al foglio 42, particella 796, sub 7 e 8; -- della nota del Responsabile dell’Area Provveditorato – Servizio Commercio del Comune di Centola prot. n. 116 del 24 luglio 2024; -- delle note del Responsabile del SU CI prot. n. 6208 del 17 giugno 2024 e prot. n. 84066 del 5 agosto 2024; - l’accertamento: -- della formazione del silenzio assenso sull’istanza del 13 giugno 2024; -- dell’inefficacia della determina n. 10219 dell’11 ottobre 2024.

2. L’impugnato provvedimento declinatorio era motivato per relationem al parere contrario del Responsabile dell’Area Provveditorato – Servizio Commercio del Comune di Centola prot. n. 13064 del 23 agosto 2024, il quale aveva rilevato l’insufficienza della documentazione a corredo dell’istanza del 13 giugno 2024.

In particolare, a detta del menzionato organo comunale, a valle dell’espletato contraddittorio procedimentale, la rassegnata istanza di autorizzazione risultava inficiata dalle seguenti “criticità”: - «piano finanziario complessivo articolato per fasi temporali di realizzazione nonché di gestione (tre anni) carente (meno dati descrittivi e più dati numerici e articolati)»; - «piano di massima dell’occupazione prevista articolato per funzioni aziendali e fasi temporali con indicazione di iniziative ed esigenze di formazione /riqualificazione degli addetti e dei quadri direttivi ed intermedi carente (meno dati descrittivi e più dati numerici e articolati)»; - «non è pervenuta altresì attestazione di regolarità tributaria comunale da parte dell’Ufficio Tributi né la relazione sul computo delle superfici del parcheggio da parte dell’Ufficio Tecnico/Vigilanza»; - «non si evince la presenza del servizio igienico riservato ai disabili».

3. Nell’avversare siffatta determinazione, la F. D. L. lamentava, in estrema sintesi, che: a) il Responsabile dell’Area Provveditorato – Servizio Commercio del Comune di Centola, nel rilasciare il parere contrario del 23 agosto 2024, prot. n. 13064, sulla scorta del quale era stata rigettata l’istanza del 13 giugno 2024, avrebbe abdicato all’obbligo di astensione ex artt. 6 bis della l. n. 241/1990, 51 cod. proc. civ. e 7 del d.p.r. n. 62/2013, nonostante si trovasse in posizione di conflitto di interessi per essere in rapporto di parentela di secondo grado col proprio germano, titolare di un esercizio commerciale operante nel medesimo settore di mercato e nel medesimo bacino di utenza destinati ad essere attinti dalla programmata media struttura di vendita; b) a norma degli artt. 27 della l. r. Campania n. 7/2020, 8 del d.lgs. n. 112/1998, 20 della l. n. 241/1990 e 7 del d.p.r. n. 160/2010, sull’istanza del 13 giugno 2024 si sarebbe formato il silenzio assenso, il previsto termine di 60 giorni per la conclusione dell’avviato procedimento autorizzatorio essendo spirato prima dell’adozione del provvedimento reiettivo, inefficace a norma dell’art. 2, comma 8 bis, della l. n. 241/1990; c) a fronte del perfezionamento del titolo abilitativo tacito, il SU CI avrebbe omesso di rimuovere quest’ultimo nel rispetto dei presidi partecipativi e motivazionali propri dell’autotutela decisoria; d) le “criticità” rilevate dal Responsabile dell’Area Provveditorato – Servizio Commercio del Comune di Centola nel parere contrario del 23 agosto 2024, prot. n. 13064, non avrebbero integrato carenze individuate dalla legislazione settoriale a titolo di decadenza o nullità, né requisiti speciali per la presentazione dell’istanza autorizzativa o per la partecipazione al procedimento, né omissioni documentali o inadempimenti procedurali sanzionati a pena di esclusione, e sarebbero state ovviabili mediante soccorso istruttorio; e) inoltre, esse, oltre ad essere rappresentate in termini apodittici ed ellittici, si infrangerebbero contro: - l’analiticità sia del piano finanziario sia del piano di massima dell’occupazione; - l’inesigibilità dal privato dell’attestazione della (peraltro sussistente) regolarità tributaria, incombente sull’ufficio amministrativo a tanto competente; - la prevista dotazione di superfici destinate a parcheggio secondo le proporzioni normativamente richieste, nonché di bagni idonei all’uso da parte di persone disabili; f) in violazione dell’art. 10 bis della l. n. 241/1990, i rilievi concernenti il computo delle superfici di parcheggio e la dotazione di un servizio igienico riservato alle persone disabili non sarebbero stati contestati con la comunicazione dei motivi ostativi prot. n. 7929 del 26 luglio 2024, mentre le controdeduzioni a quest’ultima, rassegnate dall’interessata il 5 agosto 2024, prot. n. 8451, non sarebbero state adeguatamente considerate.

4. Gli intimati SU CI e Comune di Centola non si costituivano in giudizio.

5. In esito alla camera di consiglio del 14 gennaio 2025, la proposta domanda cautelare era accolta dalla Sezione con ordinanza n. 27 del 15 gennaio 2025.

6. All’indomani di tale pronuncia, in pendenza di lite, il Responsabile del SU CI, con provvedimento del 21 febbraio 2025, prot. n. 2113, annullava d’ufficio il gravato provvedimento dell’11 ottobre 2024, prot. n. 10219, ed attestava, nel contempo, l’accoglimento per silentium dell’istanza del 13 giugno 2024.

7. Successivamente, la ricorrente rappresentava, nelle proprie difese, da un lato, l’improcedibilità della proposta domanda annullatoria e, d’altro lato, la persistenza, ai fini risarcitori, dell’interesse all’accertamento dell’illegittimità degli atti impugnati.

8. All’udienza pubblica del 13 maggio 2025, la causa era trattenuta in decisione.

9. Venendo ora a scrutinare il ricorso, rileva il Collegio che – come enunciato retro, sub n. 6 – il Responsabile del SU CI, con provvedimento del 21 febbraio 2025, prot. n. 2113, ha annullato d’ufficio il gravato provvedimento dell’11 ottobre 2024, prot. n. 10219, ed ha attestato, nel contempo, l’accoglimento per silentium dell’istanza del 13 giugno 2024.

Per effetto di tale sopravvenienza provvedimentale, come riconosciuto dalla stessa F. D. L., quest’ultima nessuna utilità pratica potrebbe più ritrarre da una pronuncia giurisdizionale di annullamento del provvedimento impugnato, già rimosso in autotutela dall’amministrazione intimata.

Di qui, dunque, l’improcedibilità della proposta domanda annullatoria per sopravvenuta carenza di interesse a coltivarla.

10. Ai fini dell’esperibilità dell’azione risarcitoria, prospettata dalla F. D. L., nonché ai fini della soccombenza virtuale, il Collegio non può, tuttavia, esimersi dal richiesto accertamento dell’illegittimità degli atti impugnati.

11. Ebbene, al riguardo, non sono ravvisabili ragioni per discostarsi dal favorevole apprezzamento delle censure rassegnate da parte ricorrente, così argomentato, in fase cautelare, dalla Sezione, con ordinanza n. 27 del 15 gennaio 2025:

«- l’organo dirigenziale dell’Area Provveditorato – Servizio Commercio del Comune di Centola, promanante il parere negativo del 23 agosto 2024, prot. n. 13064, che ha comportato il definitivo arresto dell’avviato procedimento abilitativo all’esercizio di una media struttura di vendita di prodotti non alimentari, risulta versare in posizione di potenziale di conflitto di interessi ex artt. 6 bis della l. n. 241/1990, 53 del d.lgs. n. 165/2001 e 7 del d.p.r. n. 62/2013;

- inoltre, le lacune documentali reputate impeditive del rilascio dell’autorizzazione richiesta figurano indicate in termini ellittici ed apodittici, quanto al piano finanziario complessivo ed al piano di massima dell’occupazione prevista, nonché contestate in difetto di doverosa acquisizione ex officio e di doveroso soccorso istruttorio, quanto all’attestazione di regolarità tributaria, alla relazione sul computo delle superfici di parcheggio ed all’individuazione del servizio igienico riservato ai disabili».

12. Quanto, poi, al predicato silenzio assenso sull’istanza del 13 giugno 2024, è stata la stessa amministrazione intimata a riconoscerne, in sede di autotutela, l’avvenuta formazione nel provvedimento del 21 febbraio 2025, prot. n. 2113, avendo ritenuto, «melius re perpensa, anche alla luce di ulteriore istruttoria interna, fondate le eccezioni della parte ricorrente circa la decorrenza dei termini di maturazione del silenzio-assenso, ai sensi del combinato disposto dell’art. 27 della l. r. 21 aprile 2020, n. 7, dell’art. 8 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 e dell’art. 20 della l. n. 241/1990, precedentemente all’emissione del provvedimento sfavorevole».

13. Le superiori considerazioni inducono, dunque, a configurare in termini di illegittimità l’operato dell’amministrazione intimata.

14. Ciò posto, è appena il caso di rammentare che:

- per ius receptum, ai fini della sussistenza della responsabilità dell'amministrazione per danni da provvedimento illegittimo, prospettata dalla F. D. L., la valutazione non potrà, comunque, arrestarsi al mero dato obiettivo dell’acclarata illegittimità dell'azione amministrativa, dovendo, al contrario, il giudice svolgere una più penetrante indagine, estesa anche alla valutazione dell'elemento soggettivo. In particolare, dovrà essere fornita la dimostrazione che la pubblica amministrazione abbia agito quanto meno con colpa, ossia in violazione delle regole di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa ex art. 97 Cost., ovvero dalle norme di legge ordinaria in punto di celerità, efficienza, efficacia, economicità e trasparenza, ovvero dai principi generali dell’ordinamento in punto di ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza (cfr., ex multis, Cons. Stato, ad. plen., n. 13/2008; sez. VI, n. 4266/2016; sez. V, n. 1087/2024; sez. IV, n. 7529/2024; sez. II, n. 659/2025; TAR Campania, Napoli, sez. VII, n. 5634/2024);

- la responsabilità della pubblica amministrazione può, dunque, ritenersi accertata, allorquando, tenuto conto del comportamento complessivo degli organi intervenuti nel procedimento (Cons Stato, sez. III, n. 2464/2015), la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze fattuali e in un quadro di riferimento normativo e giuridico tale da palesare la negligenza e l'imperizia dell'organo nell'assunzione del provvedimento viziato (cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 1272/2015);

- il danno risarcibile non può dirsi esistente soltanto perché sia stato vulnerato un diritto o un interesse legittimo; la lesione del diritto o dell’interesse legittimo è, cioè, il presupposto del danno, non il danno; quest'ultimo vi sarà soltanto se dalla lesione del diritto o dell’interesse legittimo sia altresì derivata una perdita, patrimoniale o non patrimoniale (cfr. Cass. civ., sez. III, n. 18494/2015);

- la prova dell'esistenza del danno da provvedimento illegittimo interviene in base ad una verifica del caso concreto che faccia concludere per la sua "certezza", la quale presuppone non solo l'esistenza di una posizione giuridica sostanziale della quale possa assumersi essere intervenuta una lesione (e laddove vi è esercizio di potere, tale posizione sostanziale è l'interesse legittimo), ma anche l'esistenza di una lesione, che è configurabile sia laddove questa possa essere a tutta evidenza e concretamente riscontrata, sia laddove vi sia "una rilevante probabilità del risultato utile" frustrata dall'agire illegittimo dell'amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 131/2015);

- pertanto, in mancanza dell'allegazione di un "danno-conseguenza", e cioè in mancanza della prova dell'effettiva lesione della propria sfera patrimoniale a seguito della condotta amministrativa asseritamente illecita, la domanda di liquidazione del danno non può trovare accoglimento (cfr. TAR Lombardia, Brescia, sez. I, n. 210/2020; n. 608/2020).

Tanto, al fine di chiarire che al superiore accertamento ‘virtuale’ di illegittimità non è, di per sé, ricollegabile alcuna valenza predittiva e, quindi, alcun automatismo circa la sussistenza dell’adombrato danno risarcibile. E senza sottacere che la domanda risarcitoria, almeno nei termini preannunciati da parte ricorrente, non risulta suffragata da un’adeguata dimostrazione della colpa grave, necessaria a integrare la responsabilità da illecito aquiliano, né da una compiuta dimostrazione della lamentata perdita patrimoniale. A quest’ultimo proposito, alla stregua delle allegazioni di causa, appare, infatti, da escludersi il danno emergente per spese sostenute per la preparazione di un’attività che, all’indomani dell’adozione del provvedimento del 21 febbraio 2025, prot. n. 2113, potrà comunque essere avviata, nonché il lucro cessante sia nel periodo antecedente alla data (3 settembre 2024) di predicata formazione del silenzio assenso (prima della quale non era esigibile dalla F. D. L. il rilascio del titolo abilitativo, espresso o tacito) ed alla data (11 ottobre 2024) di adozione dell’impugnato provvedimento declinatorio, sia nel periodo susseguente alla data (15 gennaio 2025) di elargizione della richiesta tutela specifica interinale, mentre si presenta apodittica, ellittica, congetturale ed autoreferenziale l’indicata proiezione dei ricavi che l’impresa avrebbe potuto realizzare nel breve arco temporale di mancato avvio dell’attività.

15. In conclusione, essendo sopravvenuta la carenza di interesse a proporlo, il ricorso in epigrafe va dichiarato improcedibile ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c, cod. proc. amm.

16. Stante la ravvisata fondatezza delle censure proposte, sussistono i presupposti della soccombenza virtuale, con conseguente imputazione delle spese a carico della ricorrente, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione staccata di SA (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo dichiara improcedibile.

Condanna lo Sportello Unico del CI – SU CI ed il Comune di Centola al pagamento, in solido tra loro, delle spese di lite, che si liquidano nella misura complessiva di € 1.000,00 (oltre oneri accessori, se dovuti), in favore della F.lli. De LU s.a.s. di De LU MO & C.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in SA nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pierluigi Russo, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere, Estensore

Marcello Polimeno, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Olindo Di Popolo	Pierluigi Russo

IL SEGRETARIO