Pubblicato il 06/06/2025

N. 11090/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04397/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4397 del 2020, proposto da
Comune di Desenzano del Garda, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Gorlani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

EN SO s.r.l., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della delibera n. 109 del 29 gennaio 2020 depositata il 26 febbraio 2020 e comunicata il 4 febbraio 2020, avente ad oggetto “ attività ispettiva espletata presso il Comune di Desenzano del Garda (BS) in data 4 ottobre 2017 – affidamento del servizio luce e di connessi servizi di efficientamento ed adeguamento normativo degli impianti di illuminazione pubblica di proprietà di EN SO s.r.l. ”, con cui il Consiglio dell’AN ha confermato i rilievi e le criticità contestate con comunicazione di risultanze istruttorie prot. n. 74998 dell’11 settembre 2019 e ha dato mandato al competente Ufficio dell’Autorità “ di inviare la presente delibera: - all’amministrazione comunale e alla Soc. EN SO s.r.l.; - alla competente Prefettura per le eventuali iniziative previste dalla normativa in materia di tracciabilità dei flussi finanziari; - all’Ufficio sanzioni contratti pubblici dell’Autorità per l’avvio delle consequenziali iniziative in relazione alle violazioni accertate eventualmente rilevanti a fini sanzionatori; - al Nucleo Speciale Anticorruzione della Guardia di Finanza ”;

- della comunicazione AN di trasmissione della predetta delibera n. 109/2020, prot. 18224 del 4 marzo 2020;

nonché, all’occorrenza ,

- della comunicazione di risultanze istruttorie prot. n. 74998 dell’11 settembre 2019;

- di ogni altro atto presupposto e/o connesso e/o conseguente, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2025 il dott. Agatino Giuseppe Lanzafame e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con delibera 29 gennaio 2020, n. 109, l’AN ha concluso un procedimento di vigilanza concernente l’affidamento da parte del Comune di Desenzano del Garda del servizio luce e di connessi servizi di efficientamento ed adeguamento normativo degli impianti di illuminazione pubblica (nel periodo 1 gennaio 2010 – 31 dicembre 2016), ritenendo riscontrate alcune criticità (ovverosia « a) mancata acquisizione del CIG nel periodo di indagine (2010-2016) riferito ai rapporti contrattuali con la soc. EN SO per i servizi in oggetto, con conseguente omissione contributiva nei confronti dell’Autorità; b) violazione delle disposizioni vigenti in materia di tracciabilità dei flussi finanziari, anche alla luce della citata Delibera AN n. 1 dell’11 gennaio 2017 avente a oggetto “Indicazioni operative per un corretto perfezionamento del CIG”; c) violazione degli obblighi informativi nei confronti dell’AVCP, ora AN, previsti dall’art. 7, comma 8, e art. 6, comma 11, e del d.lgs. n. 163/2006, ratione temporis applicabile ai casi oggetto di indagine; d) prosecuzione in via di fatto del rapporto contrattuale tra EN SO e Comune di Desenzano del Garda per un limitato arco temporale ricompreso nel periodo di indagine, atteso che la scadenza naturale della convenzione in esame è intervenuta il 31 ottobre 1995, mentre l’effettiva riconsegna degli impianti è avvenuta il 20 luglio 2011; e) riscontrata ipotesi di subappalto non autorizzato o comunque non in linea con l’iter di cui all’art. 118, d.lgs. n. 163/2006 relativamente al rapporto instaurato con TR s.r.l. ») e dando mandato al competente Ufficio dell’Autorità di trasmettere la delibera (oltre che al Comune e alla soc. EN SO s.r.l. anche) « alla competente Prefettura per le eventuali iniziative previste dalla normativa in materia di tracciabilità dei flussi finanziari », nonché « all’Ufficio sanzioni contratti pubblici dell’Autorità per l’avvio delle consequenziali iniziative in relazione alle violazioni accertate eventualmente rilevanti a fini sanzionatori », nonché infine al « Nucleo Speciale Anticorruzione della Guardia di Finanza ».

2. Con l’atto introduttivo del presente giudizio, il Comune di Desenzano del Garda ha impugnato la predetta delibera n. 109/2020 e ha chiesto a questo Tribunale di annullarla.

2.1. A fondamento della propria pretesa, il Comune ricorrente ha innanzitutto sostenuto che ancorché l’atto impugnato non determinasse « in alcun modo le sanzioni relative alle violazioni confermate, nemmeno in termini di affermazione certa di responsabilità », lo stesso doveva ritenersi comunque impugnabile in quanto atto idoneo « a imprimere un indirizzo ineluttabile alla determinazione conclusiva » del procedimento sanzionatorio che sarebbe stato avviato dal competente ufficio Autorità e ciò in quanto « la sanzione che verrà emessa dall’Ufficio Sanzioni previo avvio di apposito procedimento vista la comunicazione che il Consiglio ha dato mandato di trasmettergli con la delibera qui impugnata, sarà meramente applicativa di una contestazione già mossa nel provvedimento di cui qui si discute ».

2.2. Tanto premesso, il Comune ha quindi articolato cinque motivi in diritto avverso la deliberazione gravata.

2.2.1. Con il primo motivo ha argomentato « in merito alla contestata “prosecuzione in via di fatto del rapporto contrattuale tra EN SO e Comune di Desenzano del Garda” (rilievo sub lett. d) », e ha lamentato l’illegittimità dell’atto oggetto del giudizio per « violazione e/o falsa applicazione dell’art. 24 r.d. 15 ottobre 1925 n. 2578 e della normativa che riservava la proprietà degli impianti in capo a EN OL s.r.l .», nonché per « eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e contraddittorietà estrinseca ».

2.2.2. Con il secondo motivo ha dedotto « in merito alla contestata “prosecuzione in via di fatto del rapporto contrattuale tra EN SO e Comune di Desenzano del Garda” (rilievo sub lett. d) » e ha contestato l’atto adottato da AN per « violazione e/o falsa applicazione dell’art. 57, co. 2 del d.lgs. n. 163/2006 e della normativa che riservava la proprietà degli impianti in capo a EN SO s.r.l. ».

2.2.3. Con il terzo motivo ha argomentato « in merito al rapporto instauratosi con TR s.r.l. (rilievo sub lett. e) » e ha lamentato l’illegittimità dell’atto impugnato per « violazione e/o falsa applicazione dell’art. 24, comma 8, r.d. 15.10.1925 n. 2578 e dell’art. 118 d.lgs. n. 163/2006 ».

2.2.4. Con il quarto motivo ha rimarcato – alla luce di quanto dedotto nei primi tre motivi – «l ’infondatezza ed illegittimità dei rilievi contestati sub lett. a, b e c. », osservando che l’Autorità aveva addebitato « al Comune obblighi che, invero, non sussistevano a suo carico ».

2.2.5. Infine, con il quinto motivo ha ritenuto di dover evidenziare – anche solo per mero «scrupolo difensivo » – «l’infondatezza ed illegittimità anche degli ulteriori rilievi di cui alla nota di comunicazione delle risultanze istruttorie prot. n. 74998 dell’11 settembre 2019 », pur notando che l’Autorità nell’atto conclusivo del procedimento di vigilanza non li aveva «esplicitamente confermati ».

3. In data 25 giugno 2020, l’AN si è costituita in giudizio.

4. Con memoria del 24 marzo 2025, l’AN:

- ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, osservando di non aver emesso «atti dispositivi nei confronti del soggetto vigilato, ma [di aver esposto] il proprio avviso interpretativo alla luce della normativa di riferimento, evidenziando le potenziali criticità delle vicende esaminate »;

- ha preso posizione sulle doglianze articolate dal Comune ricorrente, affermandone l’infondatezza.

5. Con memoria depositata il 17 aprile 2025, il Comune ricorrente:

- replicato all’eccezione di inammissibilità formulata da AN, insistendo nell’affermare l’immediata lesività dell’atto impugnato nella parte in cui dava «mandato al competente ufficio sanzioni dell’Autorità di avviare le consequenziali iniziative in relazione alle violazioni accertate, rilevanti ai fini sanzionatori »;

- ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

6. All’udienza del 6 maggio 2025 – viste le note depositate da parte ricorrente in data 5 maggio 2025 – il ricorso è stato trattenuto in decisione.

7. L’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse formulata da AN è fondata.

8. Va innanzitutto ricordato in termini generali:

- che è noto che « l’interesse al ricorso quale condizione dell’azione deve essere caratterizzato dai predicati della personalità, dell’attualità e della concretezza » e che ciò significa, in altri termini, che « il risultato di vantaggio che il ricorso è finalizzato a perseguire deve riguardare direttamente il ricorrente; che l’interesse deve sussistere al momento del ricorso e persistere al momento della decisione; e che lo stesso deve essere valutato con riferimento a un pregiudizio concretamente verificatosi ai danni del ricorrente » (cfr. ex multis Tar Parma, I, 8 agosto 2022, n. 238 e Tar Lazio, I- quater , 7 novembre 2022, n. 14479 e 30 giugno 2023, n. 10962);

- che ancora di recente è stato evidenziato che « qualsiasi ricorso deve … fondarsi su un interesse ad agire; l'esistenza di tale interesse presuppone che l'annullamento dell'atto impugnato possa, di per sé, procurare un beneficio al ricorrente e tale interesse deve essere esistente ed effettivo non potendo riguardare una situazione futura e ipotetica » (cfr. Consiglio di Stato, V, 5 aprile 2024, n. 3148);

- che, inoltre, la giurisprudenza è costante nell’evidenziare che « l’interesse ad agire non solo deve sussistere ma deve essere debitamente evidenziato nella domanda, in modo che il giudice possa valutarne la sussistenza » e che « è onere della parte che agisce dimostrare la sussistenza dell’interesse a ricorrere, senza che possa in tal senso venire in soccorso il potere acquisitivo del giudice » (cfr. ex multis CGARS, 29 luglio 2020, n. 690 e, più di recente, Tar Catania, IV, 24 novembre 2023, n. 3562);

- che, analogamente, è stato in più occasioni evidenziato che è « l’onere di fornire gli elementi di prova a sostegno della sussistenza dell’interesse al ricorso al giudice amministrativo grava sul ricorrente, concernendo una circostanza posta a fondamento della domanda di annullamento dell'atto impugnato, quale condizione dell'azione » (cfr. ex multis Consiglio di Stato, VI, 21 ottobre 2021, n. 7061).

9. Va poi rilevato – sempre in termini generali – che la giurisprudenza amministrativa è tendenzialmente costante nel ritenere che gli atti adottati dall’Autorità preposta alla vigilanza sui contratti pubblici che risultino in concreto privi di effetti costitutivi e inidonei a modificare autoritativamente la realtà giuridica (ovvero quegli atti che in sostanza si risolvono nell’espressione di un parere/giudizio sul comportamento adottato dai soggetti vigilati) non sono immediatamente lesivi per i soggetti destinatari dei provvedimenti medesimi, nella misura in cui non impongono agli enti destinatari alcun comportamento o attività necessitata, rispettando così la loro autonomia (v. – in relazione al sistema di vigilanza disegnato dalla l. n. 109/1994 – Consiglio di Stato, VI, 12 settembre 2006 n. 5317; nonché in relazione all’attività di vigilanza svolta ai sensi del d.lgs. n. 50/2016, Tar Lazio, I, 21 ottobre 2019, n. 12074 e I-stralcio, 21 gennaio 2022, n. 704), salvo il caso in cui lo specifico contenuto dell’atto di vigilanza consenta di affermarne l’idoneità dello stesso a vincolare l’attività dell’ente destinatario (cfr. Consiglio di Stato, V, 22 dicembre 2022, n. 11200).

Orientamento, quest’ultimo, ancora di recente ribadito con sentenze Tar Lazio, I- quater , 2 aprile 2025, n. 6603, nonché I-stralcio, 30 aprile 2025, n. 8477.

11. Ciò premesso in termini generali, il Collegio evidenzia che l’atto di vigilanza oggetto del presente giudizio – per il suo contenuto specifico – non appare in alcun modo idoneo a porre un preciso obbligo conformativo idoneo a vincolare il Comune ricorrente, apparendo al contrario l’atto gravato esprimere una valutazione su un comportamento adottato (nel passato) dal soggetto vigilato, di per sé non idoneo a determinare un’immediata lesione della sfera giuridica del Comune ricorrente.

12. Tanto chiarito, il Collegio ritiene poi che non può neppure sostenersi – come argomenta il Comune nelle sue difese – che l’atto gravato possa essere considerato immediatamente lesivo della sfera giuridica del Comune in quanto idoneo « a imprimere un indirizzo ineluttabile » alle successive iniziative sanzionatorie dell’AN.

Al riguardo deve innanzitutto notarsi che già dal tenore letterale dell’atto gravato era evidente che non sussisteva alcun rapporto di necessaria consequenzialità tra le risultanze del procedimento di vigilanza e l’avvio di azioni sanzionatorie da parte dell’AN (atteso che il medesimo atto richiedeva all’Ufficio sanzioni di valutare se tra le violazioni riscontrate ve ne fossero di « eventualmente rilevanti a fini sanzionatori »).

A ciò deve aggiungersi – più in generale – che non pare che un atto come quello oggetto del presente giudizio possa comunque ritenersi idoneo « a imprimere un indirizzo ineluttabile alla determinazione conclusiva » di un procedimento sanzionatorio da parte di AN, atteso che l’irrogazione di una sanzione presuppone di regola sia valutazioni relative alla sussumibilità della concreta violazione riscontrata in una precisa fattispecie astratta per la quale l’ordinamento prevede l’irrogazione di sanzioni, sia valutazioni in ordine all’esistenza dell’elemento soggettivo richiesto per l’applicazione della singola sanzione.

Da ciò l’assenza di immediata lesività dell’atto oggetto del presente giudizio, che avrebbe potuto/dovuto essere impugnato dall’ente locale ricorrente solo insieme all’eventuale successivo provvedimento sanzionatorio (come si dirà mai adottato dall’Autorità).

13. Tanto basta per dichiarare l’inammissibilità del gravame, tenuto conto che la ritenuta (ma insussistente) « idoneità [dell’atto gravato] a imprimere un indirizzo ineluttabile [a un futuro procedimento sanzionatorio]» è l’unica ragione per cui il Comune ricorrente ha prospettato – tanto nell’atto introduttivo del giudizio, quanto nella memoria ex art. 73 c.p.a. – di avere interesse all’annullamento dell’atto gravato.

14. Fermo quanto sopra, è poi appena il caso di evidenziare che, trascorsi cinque anni dall’adozione dell’atto gravato, non risulta che l’Autorità abbia avviato né tantomeno concluso alcun procedimento sanzionatorio nei confronti di parte ricorrente per le violazioni che ha ritenuto sussistenti con la delibera oggetto del presente giudizio.

Tale circostanza non solo appare idonea a confermare l’insussistenza di un rapporto di stretta e immediata consequenzialità (e necessarietà) tra atto impugnato e misure sanzionatorie (da cui discende la già rimarcata inammissibilità del ricorso per carenza di interesse), ma appare altresì indicativa del fatto che l’Autorità abbia ormai deciso di non procedere all’irrogazione di sanzioni al Comune per le violazioni riscontrate con l’atto di cui al presente giudizio.

In altri termini, l’inerzia pluriennale dell’AN sul versante sanzionatorio in relazione alla vicenda di cui al presente giudizio non può che intepretarsi come chiara manifestazione della decisione definitiva dell’Autorità di non procedere nei confronti del ricorrente con iniziative sanzionatorie, che – com’è noto – richiedono di essere avviate e concluse tempestivamente (sul tema cfr. ex multis Consiglio di Stato, V, 13 dicembre 2019, n. 8481 e Tar Lazio, I- quater , 28 settembre 2023, n. 14400). D’altronde, è appena il caso di ricordare che il giudice d’appello ha ancora di recente sottolineato che « l’esercizio di una potestà sanzionatoria … non può restare esposto sine die all’inerzia dell’autorità preposta al procedimento sanzionatorio, ciò ostando ad elementari esigenze di sicurezza giuridica e di certezza del diritto, oltre che di tutela dei principi costituzionali del diritto di difesa » (cfr. Consiglio di Stato, V, 23 giugno 2022, n. 5189), esplicitando un principio che appare idoneo a escludere la possibilità che AN proceda tardivamente oggi (nel 2025) all’avvio di un procedimento sanzionatorio per violazioni già riscontrate (dalla stessa Autorità) nel 2020.

Da ciò discende che anche a ritenere fondata la tesi del Comune circa l’originaria ammissibilità del gravame per le conseguenze dell’atto impugnato sotto il profilo sanzionatorio (tesi la cui fondatezza deve escludersi per le ragioni illustrate supra , specie sub 12 e 13), il ricorso dovrebbe essere comunque dichiarato improcedibile, stante il sostanziale definitivo abbandono da parte dell’AN di ogni iniziativa sanzionatoria con riferimento alle violazioni riscontrate nell’atto gravato.

15. In conclusione – in disparte quanto da ultimo notato – il ricorso va dichiarato inammissibile per carenza di interesse.

16. Le spese processuali – avuto riguardo a tutte le circostanze del caso – possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per carenza di interesse.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Orazio Ciliberti, Presidente

Agatino Giuseppe Lanzafame, Referendario, Estensore

Dario Aragno, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Agatino Giuseppe Lanzafame	Orazio Ciliberti

IL SEGRETARIO