Pubblicato il 11/08/2025

N. 00930/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00560/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la EM Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 560 del 2019, proposto da
TI IN S.p.A. e IO LE S.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Alberto Della Fontana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di ST EM, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

della deliberazione della Giunta Comunale di ST EM n. 93 in data 10/5/2019 nella parte in cui ha deciso di stabilire, con decorrenza dalla esecutività dell'atto (intervenuta il 23/5/2019 a seguito di pubblicazione all'Albo Pretorio effettuata dal 13/5/2019), “ la sospensione dell'attuazione delle Fasi estrattive del PAE 2009 successive alla prima, come stabilite e programmate con le deliberazioni C.C. n. 97 e 98 del 22/12/2016, fino ad avvenuto compimento delle attività di revisione generale del PIAE 2009 da parte della Provincia di Modena ed al conseguente accertamento del corretto dimensionamento del fabbisogno in termini di volumi di inerti estraibili in ragione della verifica dell'effettiva attuazione delle infrastrutture e della richiesta di inerti ”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 17 luglio 2025, tenutasi da remoto, il dott. Rocco Vampa e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con deliberazione del Consiglio Provinciale di Modena, n. 44 del 16/3/2009 veniva approvato il piano infraregionale delle attività estrattive (PIAE), avente valenza di piano comunale delle attività estrattive (PAE) per il Comune di ST EM (giusta intesa approvata con delibera di consiglio comunale del 10 marzo 2009).

1.1. Seguivano poi, con atti della Giunta e del Consiglio comunale, linee guida e atto di indirizzo per l’esercizio dell'attività estrattiva, e per le autorizzazioni necessarie, nel Polo 12 “California”, con una precisa scansione temporale articolata in tre fasi.

1.2. In data 6/7/2017 veniva, indi, sottoscritto accordo (ex artt. 24 l.r. 7/2004 e 11 l. 241/1990) tra il Comune intimato e, tra le altre, le società qui ricorrenti, funzionale alla attuazione della prima fase estrattiva nel Polo 12 “ California ”.

1.3. In data 13/8/2018, una delle ricorrenti - la TI IN S.p.A. – presentava all’Unione Comuni del Sorbara istanza di avvio della procedura di VIA ai fini del rilascio delle autorizzazioni e degli atti di assenso necessari alla realizzazione ed all'esercizio del progetto di attività estrattive in due cave, inserite nella prima fase all’interno del ridetto Polo 12.

1.4. Con deliberazione giuntale n. 93 del 10 maggio 2019, per converso, il Comune di ST EM:

- rilevava il decorso, in data 16 marzo 2019, del termine decennale previsto per la revisione generale del PIAE (art. 6 l.r. 17/91);

- rammentava di avere già richiesto alla Regione e alla Provincia, con nota sindacale del 21 giugno 2018, l’avvio della procedura di revisione, al fine di “ addivenire ad una sostanziale depianificazione delle aree oggetto di piano attività estrattive con conseguente riduzione delle aree assoggettate al piano e diminuzione dei volumi di scavo ad un massimo estraibile pari a 2.900.000 mc di ghiaia ”;

- rimarcava, altresì, che “ l’accertamento del corretto dimensionamento dei volumi degli inerti estraibili in ragione della verifica dell’effettiva attuazione delle infrastrutture e della richiesta di inerti è prioritario nel perseguimento dell’obiettivo fondamentale di contemperare, nel territorio di competenza, le esigenze produttive del settore con le esigenze di salvaguardia e tutela del patrimonio ambientale e paesistico ”;

- disponeva, al fine –pur testualmente confermando gli impegni assunti anche con le ricorrenti in virtù dell’accordo del 6 luglio 2017- la “ sospensione dell’attuazione delle Fasi estrattive del PAE 2009 successive alla prima, come stabilite e programmate con le deliberazioni C.C n.97 e 98 del 22/12/2016, fino ad avvenuto compimento delle attività di revisione generale del PIAE 2009 da parte della Provincia di Modena ed al conseguente accertamento del corretto dimensionamento del fabbisogno in termini di volumi di inerti estraibili in ragione della verifica dell’effettiva attuazione delle infrastrutture e della richiesta di inerti ”.

1.5. Avverso tale ultimo provvedimento insorgevano le ricorrenti - nella qualitas di titolare di diritti su aree ricomprese nella seconda e terza fase del piano estrattivo – a mezzi di gravame essenzialmente deducendo:

- incompetenza della Giunta comunale con violazione dell'art. 7 comma 3-bis della legge regionale EM-Romagna 18/7/1991 n. 17, trattandosi di atto giuntale che sospende gli effetti di deliberazioni di altro organo, id est il Consiglio comunale (delibere nn. 97 e 98 del 22 dicembre 2016);

- violazione dell'art. 23 della legge regionale 14/4/2004 n.7 nonche' dell'art. 7 comma 3-bis della legge regionale 18/7/1991 n.17 con violazione altresi' dell'intesa tra il Comune di ST EM e la Provincia di Modena e dell'atto di indirizzo del Comune, atteso che secondo tale intesa e tale atto di indirizzo, sarebbe stato il Comune il titolare della potestà di apportare varianti al PAE; di qui la illegittimità della gravata sospensione, con la quale in definitiva si rimetteva ad Enti “altri” dal Comune tale potestà di revisione;

- violazione art. 21-quater l. 241/90, stante la mancata fissazione di un limite temporale della disposta sospensione;

- violazione del principio di proporzionalità dell’attività amministrativa, stante la eccedenza della misura adottata –di totale inibitoria della attività estrattiva- rispetto agli obiettivi di contenimento della attività estrattiva rimarcati nella stessa delibera (metri cubi 2.900.00) che ben avrebbero consentito l’avvio, in ogni caso, anche della seconda fase della attività estrattiva, per i volumi eccedenti quelli connotanti la prima fase (metri cubi 1.517.034).

1.6. Non si costituiva la intimata Amministrazione comunale e la causa, al fine, veniva introitata per la decisione all’esito della discussione tenutasi nella udienza del 17 luglio 2025, nel corso della quale:

- il Collegio, anche ai sensi dell'art. 73 c.p.a., rilevava una possibile causa di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, stante la natura interinale del provvedimento gravato;

- parte ricorrente allegava: i) la mancata integrazione della condizione risolutiva di efficacia costituita dalla revisione del PIAE che, a dire di esso ricorrente, non sarebbe mai avvenuta; ii) in ogni caso, il perdurante interesse alla coltivazione del gravame ai fini risarcitori.

2. Il ricorso -da esaminare nel merito anche ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., giusta le allegazioni di parte ricorrente, rimaste peraltro prive di qualsivoglia contestazione e/o replica ad opra della civica Amministrazione, neanche costituita in giudizio- è fondato, previo rigetto della prima censura di incompetenza, valenza assorbente di ogni altra doglianza rivestendo il positivo scrutinio del terzo mezzo.

2.1. Va, in via liminare, negativamente scrutinato il primo mezzo che, in ossequio all’indefettibile ordo quaestionum (CdS, a.p. 5/15) che connota il processo amministrativo ed a prescindere da una eventuale volontà di graduazione della parte ricorrente, assume carattere preliminare, ponendo questioni di incompetenza e di mancato esercizio del potere da parte dell’organo competente a manifestare la volontà provvedimentale, che nella fattispecie dovrebbe essere rinvenuto nel Consiglio comunale anziché nella Giunta comunale.

2.1.1. Orbene, a’ sensi del d.lgs. 267/2000:

- al Consiglio comunale pertiene, tra l’altro, il compimento di atti espressamente “tipizzati”, comechè normativamente ed espressamente contemplati, ivi compresi quelli afferenti a “ programmi, relazioni previsionali e programmatiche, piani finanziari, programmi triennali e elenco annuale dei lavori pubblici, bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, rendiconto, piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali deroghe ad essi, pareri da rendere per dette materie ” (art. 42, comma 2, lett. b));

- alla Giunta comunale, per così dire in via “residuale”, è demandata la adozione di “ tutti gli atti rientranti ai sensi dell'articolo 107, commi 1 e 2, nelle funzioni degli organi di governo, che non siano riservati dalla legge al consiglio e che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, del sindaco o del presidente della provincia o degli organi di decentramento ” (art. 48, comma 2).

2.1.2. In claris non fit interpretatio .

Le delibere che ne occupano non rientrano expressis verbis nel novero di quelle “tipicamente”, ex lege , demandate alla competenza del consiglio comunale, trattandosi di atti che:

- non afferiscono ex se alla pianificazione ovvero alla programmazione delle attività estrattive, non incidendo –modificando ovvero innovando- il PAE ovvero l’atto generale di pianificazione;

- attengono, di contro, alla mera fase “esecutiva” di quel piano, sospendendo la adozione degli atti consequenziali, nelle more di una revisione di esso piano (che, quindi, non viene inciso, modificandolo, dall’atto gravato).

2.1.3. Talchè, non essendo le ridette delibere sussumibili nel normativo paradigma contemplato all’art. 42 (neanche in quello specificamente tratteggiato alla lett. b) di esso comma 2), si riespande – recte , non trova compressione- la “generale” competenza della Giunta comunale.

2.2. Fondato, siccome sopra accennato, è il terzo motivo di ricorso, con assorbimento di tutte le altre.

2.2.1. La delibera gravata –per ciò che attiene alla valenza lesiva della sfera delle ricorrenti- invera un atto di sospensione sussumibile nel paradigma astrattamente contemplato all’art. 21- quater l. 241/90, a mente del quale “ L'efficacia ovvero l'esecuzione del provvedimento amministrativo può essere sospesa, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. Il termine della sospensione è esplicitamente indicato nell'atto che la dispone e può essere prorogato o differito per una sola volta, nonché ridotto per sopravvenute esigenze ” (comma 2). A tale disposizione, di poi, è stato aggiunto un ulteriore periodo ad opra dell’art. 6, comma 1, lett. c), l. 124/2015, per cui “ La sospensione non può comunque essere disposta o perdurare oltre i termini per l’esercizio del potere di annullamento di cui all’articolo 21-nonies ”.

2.2.2. E’ evidente, indi, che nella fattispecie che ne occupa, anche a tenere in non cale la effettiva esistenza delle “ gravi ragioni ” indefettibilmente condizionanti la esplicazione della eccezionale potestas inibitoria degli effetti dell’ agere provvedimentale sanzionatorio:

- l’atto di sospensione era già in allora, al momento della adozione, privo di un espresso dies ad quem di efficacia, in violazione del citato art. 21- quater l. 241/90;

- in ogni caso, tenuto conto dello ius superveniens costituito dalla legge 124/2015 entrata in vigore il 28 agosto 2015, si è poi interamente consumato lo spatium temporis massimo di dodici mesi, contemplato agli artt. 21- quater e 21- nonies l. 241/90, nel quale può perdurare la sospensione; e, invero, “ ai sensi degli artt. 7, comma 2, e 21-quater, l. n. 241/1990, la P.A. dispone di un generale potere di natura cautelare e di durata temporanea, consistente nella sospensione degli effetti dell'atto amministrativo precedentemente adottato, al quale però si accompagna la necessità della previsione di un termine che salvaguardi l'esigenza di certezza della posizione giuridica della parte, così scongiurando il rischio di una illegittima sospensione sine die. Il suddetto parametro temporale risulta oggi rigidamente presidiato da una disposizione di chiusura, introdotta dall'art. 6, comma 1, lett. c), l. n. 124/2015, e a mente della quale «la sospensione non può essere disposta o perdurare oltre i termini per l'esercizio del potere di annullamento di cui all'art. 21-nonies »” (TAR Campania, I, 6 settembre 2022, n. 5643)

2.3. La sospensione che ne occupa, indi:

- si appalesa ab origine illegittima, per mancata apposizione di un termine finale;

- in ogni caso, è successivamente divenuta ex lege inefficace, per effetto del decorso del termine di 12 mesi contemplato dal combinato disposto degli artt. 21- quater e 21- nonies l. 241/90 (TAR Campania, VI, 20 luglio 2020, n. 3210; CdS, III, 28 marzo 2019, n. 2075).

2.4. Per quanto sopra esposto, l’accoglimento del gravame implica la declaratoria di illegittimità del provvedimento impugnato a’ sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a. - e non anche la sua caducazione – stante la cessazione della sua efficacia avvenuta con il decorso dello spatium temporis di dodici mesi dalla sua adozione.

3. Le peculiari connotazioni della controversia inducono, nondimeno, a compensare tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'EM Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto e ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., accerta la illegittimità della gravata deliberazione della Giunta comunale.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dallìAutorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2025, tenutasi da remoto, con l'intervento dei signori magistrati:

Rocco Vampa, Presidente, Estensore

Nicola Bardino, Primo Referendario

Fabio Di Lorenzo, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Rocco Vampa

IL SEGRETARIO