Pubblicato il 11/12/2025

N. 09776/2025REG.PROV.COLL.

N. 02266/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2266 del 2025, proposto da AN CI, nonché dalla società cooperativa Ncc Italy a r.l. e dalla società cooperativa Ncc Roma 2000 a r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Alessandro Malossini, Francesco Vannicelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Francesco Vannicelli in Roma, via Varrone 9;

contro

il Comune di Sant'Angelo del Pesco, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Di Nezza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
A.N.A.R. - Associazione Noleggiatori dell'Area Metropolitana di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore , e NO EL, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (sezione prima) n. 35, pubblicata il 10 febbraio 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sant'Angelo del Pesco;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 settembre 2025 il consigliere MA RE e uditi per le parti gli avvocati Malossini e Di Nezza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Gli appellanti chiedono la riforma della sentenza indicata in epigrafe con la quale è stato respinto il ricorso, integrato da motivi aggiunti, proposto avverso i provvedimenti di sospensione e di revoca delle licenze numeri 1 e 2, intestate al sig. CI e conferite il 4 aprile 2014 rispettivamente alla NCC Italy s.c. a r.l. e alla NCC Roma 2000 s.c. a r.l., nonché nei limiti dell’interesse del Regolamento comunale per il servizio di noleggio da rimessa con conducente a mezzo autovettura, approvato con la delibera n. 2 del 5 marzo 2023 del Consiglio comunale.

1.2. Gli appellanti deducono l’erroneità della sentenza impugnata:

1) per non avere ritenuto inapplicabile o esorbitante la sanzione della revoca, in accoglimento della censura articolata nel settimo motivo di ricorso e nei motivi aggiunti. Ad avviso degli appellanti a fronte della prima inosservanza agli obblighi di cui all’art. 11 della legge n. 21/1992 l’unica sanzione che il Comune appellato avrebbe potuto applicare sarebbe stata la sospensione della iscrizione dalla CCIA oppure del titolo autorizzatorio per il periodo previsto dall’art. 11 bis , mentre non avrebbe potuto revocare l’autorizzazione in assenza di una disposizione di legge. Né a diversa conclusione potrebbe giungersi anche considerando il Regolamento comunale del 1990, vigente ratione temporis , che non prevedeva la sanzione della revoca, mentre se si ritenesse applicabile il Regolamento comunale approvato il 5 marzo 2023, nonostante le autorizzazioni siano state rilasciate dopo la sua entrata in vigore, andrebbe comunque annullato l’art. 34 nella parte in cui prevede la revoca della licenza NCC in caso di inottemperanza al provvedimento sospensivo per contrasto con il principio di proporzionalità e con l’art. 11 bis della legge n. 21/1992;

2) per non aver ritenuto illegittima la condotta del Comune appellato che ha fondato il provvedimento di revoca sugli accertamenti svolti dalla Polizia municipale del Comune di Roma e dall’A.N.A.R. – quest’ultima anche in evidente conflitto di interessi stante la possibilità correlata alla revoca delle licenze NCC di un allargamento del mercato di riferimento -, sebbene i fatti emersi e le contestazioni mosse fossero del tutto diversi rispetto a quelli menzionati nella comunicazione di avvio del procedimento che recava anche la determinazione di sospensione della licenza. Né sarebbe sufficiente la contestazione della violazione del vincolo di territorialità nella comunicazione di avvio del procedimento poiché a fondamento della stessa sarebbero stati posti fatti diversi da quelli riportati nel provvedimento finale, mai precedentemente contestati agli interessati in palese violazione degli artt. 6 e 10 bis della legge n. 241/1990 e del diritto di partecipazione e di difesa procedimentale. Né, infine, sarebbe stata data agli interessati la possibilità di conformare il loro comportamento e di cessare le condotte ritenute contrastanti con le disposizioni primarie e secondarie, nonostante ai sensi dell’art. 19, comma 3, della legge n. 241/1990 “qualora sia possibile conformare l'attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l'amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l’adozione di queste ultime”. Infine, il provvedimento di sospensione di una attività imprenditoriale, per la sua portata non meramente cautelare, avrebbe dovuto essere preceduto da una comunicazione di avvio del procedimento, comunicazione che non vi è stata nel caso in controversia senza l’esplicitazione delle ragioni di urgenza che ne avrebbero potuto giustificare la mancanza;

3) per avere considerato ineludibile la questione del vincolo di territorialità concernente non solo “il rimessaggio delle autovetture nel territorio comunale, ma, a monte, lo svolgimento del servizio essenzialmente per l'utenza territoriale” . Secondo la prospettazione degli appellanti, alla luce della normativa e della giurisprudenza costituzionale e amministrativa, essendo venuto meno l’obbligo di rientro in rimessa alla fine o all’inizio di ogni servizio, va da sé che il conducente NCC debba ricoverare la sua vettura nella rimessa sita nel territorio comunale solo quando vi svolge il servizio essendogli interdetto di lasciare l’autovettura nella pubblica piazza, ma non anche di utilizzare altre rimesse quando il servizio si svolge al di fuori dell’ambito territoriale comunale. Infine, atteso che sia la Corte di Cassazione che il Consiglio di Stato hanno affermato che la norma di legge che onerava di avere a diposizione la rimessa nell’ambito comunale non è mai entrata in vigore tra il 2008 ed il 2019, ne discende che sebbene tale obbligo non fosse sussistente quando l’appellante ha acquisito le autorizzazioni di cui si discute, vale a dire nel 2005 e nel 2010, egli si è comunque dotato di una rimessa nel territorio comunale in via Colle di Vannicone;

4) per avere erroneamente valutato le risultanze probatorie relative alla mancata utilizzazione dell’autorimessa affermando che “gli esiti di dette verifiche in loco, invero, costituiscono degli elementi indiziari che l'Amministrazione ha ragionevolmente valutato unitamente ad una cospicua messe di altri elementi, gli uni e gli altri tutti univocamente orientati alle conclusioni cui dal Comune si è giunti, ossia che l'attività di noleggio con conducente di cui alle autorizzazioni nn. 1 e 2/2014 non è stata svolta a servizio della comunità locale di Sant’Angelo del Pesco, e neppure di quella delle zone limitrofe dell'ambito provinciale” . Ad avviso degli appellanti la rimessa in uso nel territorio comunale sarebbe pienamente idonea allo stazionamento di due veicoli, le prenotazioni possono essere effettuate anche mediante lo strumento tecnologico, mentre le dichiarazioni rese dal comodante non sarebbero state verificate e sarebbero quindi inattendibili e inidonee a supportare un accertamento ufficiale;

5) per avere ritenuto che la revoca oggetto di controversia non integrasse un atto di annullamento in autotutela con conseguente violazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990, nonostante al momento del rilascio delle autorizzazioni tutte le circostanze contestate nel provvedimento impugnato fossero già note alla PA, attesa la dichiarata disponibilità della rimessa di cui si discute, l’iscrizione nel ruolo dei conducenti tenuto dalla CCIAA di Chieti e l’assenza di unità locali nel Comune di Sant’Angelo del Pesco;

6) per avere omesso di esaminare le censure residue e segnatamente il secondo e il terzo motivo del ricorso e dei motivi aggiunti concernenti la mancanza di una unità operativa nel territorio comunale e dell’iscrizione nel ruolo tenuto dalla CCIA della provincia in cui è ubicato il comune che rilascia l’autorizzazione del sig. AN CI, senza considerare che le cooperative cui le licenze erano state conferite hanno una unità operativa nel territorio comunale di Sant’Angelo del Pesco e valutare debitamente l’iscrizione, fin dal 2008, al ruolo dei conducenti della CCIAA di Chieti, provincia in cui risiede. Di qui la necessità, laddove lo si ritenesse applicabile, di disapplicare l’art. 19 del Regolamento comunale che prevede l’iscrizione alla sola CIAA Molise come requisito per ottenere l’autorizzazione per contrato con l’art. 6 della legge n. 21/1992 che sancisce l’unicità del ruolo dei conducenti NCC su tutto il territorio nazionale.

2. Il Comune di Sant’Angelo del Pesco si è costituito in giudizio, ha eccepito il sopravvenuto difetto di legittimazione della società cooperativa NCC Roma 2000 per essere fuoriuscito il sig. CI, originario titolare delle licenze n. 1/2014 e n. 2/2014, dalla sua compagine sociale e per non risultare più attiva, come da visura camerale, ed ha concluso nel merito per il rigetto dell’appello.

3. Con l’ordinanza n. 1373 dell’11 aprile 2025 la Sezione ha respinto l’istanza cautelare ritenendo che “il primo Giudice sembra aver correttamente colto tutte le complesse questioni prospettate e, in particolare, quella relativa al vincolo di territorialità” .

4. In vista dell’udienza di discussione le parti costituite hanno depositato memorie e repliche, ai sensi dell’art. 73 c.p.a., e gli appellanti hanno dedotto la persistenza dell’interesse della società cooperativa NCC Roma 2000 alla decisione anche ai soli fini risarcitori, nonostante il rapporto societario con il sig. CI si sia modificato nelle more del giudizio.

5. Alla pubblica udienza del 18 settembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. L’appello non è fondato e va respinto, ragione per la quale si può prescindere dall’esame dell’eccezione di sopravvenuto difetto di legittimazione in capo alla società NCC Roma 2000 che aveva comunque rappresentato la permanenza di un interesse a fini risarcitori.

7. I fatti rilevanti ai fini della decisione possono essere così sintetizzati:

- AN CI ha ottenuto dal Comune di Sant’Angelo del Pesco le licenze n. 1/2014 e n. 2/2014, entrambe rilasciate il 4 aprile 2014, per noleggio di autovettura con conducente, ai sensi della legge n. 21/1992, e del Regolamento comunale allora vigente, approvato con delibera n. 25 del 27 gennaio 1990;

- le licenze n. 1/2014 e n. 2/2014 sono state conferite rispettivamente alla NCC Italy società cooperativa a r.l. e alla NCC Roma 2000 società cooperativa a r.l., entrambe con sede in Roma;

- a seguito di segnalazione dell’A.N.A.R. del 3 maggio 2022 il Comune appellato, con nota n. 1886 del 10 maggio 2022, ha avviato il procedimento per la verifica del mantenimento dei requisiti a base del rilascio delle licenze n. 1/2014 e n. 2/2014 in favore del sig. AN CE, chiedendo copia del contratto di locazione della rimessa sita in Colle Vannicone, una relazione sull’attuale rispetto di tutti gli obblighi previsti dalla normativa di settore e sull’idoneità della rimessa, una serie di attestazioni relative all’accettazione di richieste e prenotazioni di servizio avvenute fuori dalla sede o dalla rimessa indicate, all’avvenuta sosta su area pubblica e allo stazionamento del veicolo fuori dalla rimessa, alla compilazione del foglio di servizio, demandando ulteriori accertamenti alla stazione dei Carabinieri di Castel del Giudice;

- con nota n. 1946 del 13 maggio 2022 l’appellante ha depositato copia del contratto di comodato gratuito stipulato nel 2013 con la sig.ra NN De IS ed ha formulato istanza di accesso agli atti, senza poi produrre nessuna osservazione;

- in data 27 dicembre 2022 l’appellante ha inviato istanza di rinnovo delle licenze n. 1/2014 e n. 2/2014 con scadenza al 31 dicembre 2022 e la Camera di commercio del Molise, interpellata dal Comune appellato al fine di istruire il procedimento di rinnovo, ha comunicato, con nota n. 1049 del 14 marzo 2023, che il sig. AN CE non risultava iscritto nel ruolo conducenti tenuto dalla sede provinciale di Isernia, ma in quello di Chieti-Pescara e che nessuna unità locale fosse presente a suo nome nel territorio della provincia di Isernia;

- con nota n. 1254 del 27 marzo 2023 il Comune appallato ha trasmesso agli appellanti copia del Regolamento comunale per la disciplina degli autoservizi pubblici non di linea-noleggio con conducente, approvato con deliberazione n. 2 del 5 maggio 2023, avvertendo di adeguarsi alle disposizioni del nuovo regolamento nel termine di 30 giorni, comunicando l’avvenuto adempimento e rammentando la prossima scadenza del 6 giugno 2023 del contratto di comodato avente ad oggetto la rimessa in Colle Vannicone;

- con nota n. 1467 dell’11 aprile 2023 la sig.ra NN De IS, in qualità di comodante della rimessa sita in Colle Vannicone, ha comunicato al comodatario e all’amministrazione comunale la risoluzione del contratto di comodato sottoscritto il 6 giugno 2013;

- con determinazione del responsabile del servizio amministrativo n. 26 del 25 agosto 2023 - trasmessa agli appellanti con nota n. 3358 del 25 agosto 2023 - l’amministrazione appellata ha disposto la sospensione per 90 giorni dell’autorizzazione per il servizio NCC concessa al sig. CE con le licenze n. 1/2014 e n. 2/2014, preannunciando l’avvio del procedimento finalizzato alla loro revoca, nota impugnata con il ricorso introduttivo dinnanzi al T.a.r. per il Molise;

- nelle more della sospensione l’amministrazione comunale, con nota n. 4373 del 6 novembre 2023, ha chiesto al Corpo di Polizia municipale di Roma e all’ANAR informazioni circa l’eventuale perdurante circolazione dei veicoli targati FV912WK e FM098SX, correlati alle licenze n. 1/2014 e n. 2/2014, sul territorio della Capitale;

- dai riscontri documentali del dirigente dell’U.O. del Gruppo Pronto Intervento Traffico, sezione Squadra Vetture, Reparto Mezzi di Trasporto e turismo del Comando di Polizia di Roma Capitale di cui alla nota n. 4522 del 18 novembre 2023, è emerso che i due veicoli hanno effettuato numerosissimi accessi nelle zone ZTL di Roma e all’Aeroporto Internazionale di Fiumicino tra l’agosto e il novembre 2023, cioé nel periodo intercorrente tra l’inizio e la fine della sospensione trimestrale delle licenze, essendo stati rilevati nel periodo di riferimento presso l’area aeroportuale 264 accessi del veicolo targato FV912WK e 96 accessi per il veicolo targato FM098SX, mentre nella ZTL del centro 539 accessi per il veicolo targato FV912WK e 171 accessi per il veicolo targato FM098SX;

- con nota n. 4619 del 24 novembre 2023 il dirigente dell’U.O. del Gruppo Pronto Intervento Traffico del Comando di Polizia di Roma Capitale ha altresì comunicato due controlli effettuati sul veicolo targato FV912WK rispettivamente in data 2 ottobre 2023 e 18 ottobre 2023 dai quali si evince la mancata riconsegna all’amministrazione della licenza n. 2/2014;

- con provvedimento n. 4714 del 30 novembre 2023 è stata, pertanto, disposta la revoca delle licenze, impugnata dinnanzi al T.a.r. per il Molise con i motivi aggiunti.

8. Sono infondati e da disattendere i primi tre motivi con i quali parte appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata per non avere rilevato l’illegittimità della sanzione della sospensione per non essere stata preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento in assenza di esplicitate ragioni di urgenza, nonché della successiva revoca irrogata in assenza di una espressa previsione di legge a fronte delle condotte contestate e, infine, per non avere accertato la violazione delle regole di partecipazione e di difesa procedimentali essendo i fatti emersi e le contestazioni mosse del tutto diversi rispetto a quelli menzionati nella comunicazione di avvio del procedimento che recava anche la determinazione di sospensione della licenza.

8.1. Come evidenziato dal giudice di primo grado il comune appellato:

- ha “proceduto a dare formale avviso di avvio di procedimento agli interessati sin dalla propria comunicazione n. prot. 1886 del 10 maggio 2022, chiaramente significando ai medesimi, nell’occasione, l’instaurazione di un procedimento di controllo “ai fini del mantenimento del titolo e della validità delle Licenze NCC n. 1 e n.2 del 04-04-2014”, e con l’espressa avvertenza che si trattava del “controllo dell’esistenza delle rimesse NCC e l’effettivo non fittizio uso delle stesse ”;

- con la nota n. 3358 del 25 agosto 2023, oltre a disporre la sospensione delle licenze, ha anche dato “l’avvio del procedimento di revoca dell’autorizzazione per l’esercizio del servizio di Noleggio da Rimessa Con Conducente a Mezzo di Autovettura n. 1 e 2 del 04-04-2014 rilasciate al sig. CI AN e da questi conferite, ai sensi dell’art. 7 della legge n. 21/1992, la n. 1 nella NCC Italiy Soc. Cooperativa e la n. 2 nella NCC Roma 2000 soc. Cooperativa” (per giunta, con l’espressa avvertenza che “Il presente atto rappresenta notifica ad ogni effetto di legge e, per il disposto dell’art. 8 della Legge n. 241/90”.

8.2. Alla luce delle dette risultanze documentali appaiono, pertanto, condivisibili le conclusioni del giudice di primo grado secondo cui “l’Amministrazione, in sede di avviso di avvio del procedimento, non è tenuta ad anticipare in modo analitico e circostanziato quelle che saranno le motivazioni del proprio eventuale provvedimento conclusivo, essendo sufficiente, in quella fase, l’indicazione di massima del tema” che sarà approfondito nel corso del procedimento e che già chiaramente emergeva dal provvedimento di sospensione, anche esso motivato dalla sostanziale estraneità del servizio svolto dalle società appellanti al bacino territoriale dell’amministrazione che aveva rilasciato le licenze.

Dalla comunicazione emergeva già “che il procedimento riguardava “il potenziale irregolare svolgimento del servizio NCC”; che “a partire dal mese di agosto 2022, il Comando Stazione Carabinieri di Castel del Giudice ha effettuato mirata attività di polizia giudiziaria attraverso vari sopralluoghi, in giorni ed orari diversi, presso la rimessa sita in Via Colle Vannicone, utilizzata per svolgimento dell’attività di N.C.C. di cui all’autorizzazione n. 1 e 2 del 2014 al fine di accertare la presenza dell’autovettura Mod. OP ... e dell’autovettura IT ...” (…). Con specifico riguardo alla rimessa sita in Colle Vannicone, “che il contratto di locazione risulta scaduto in data 06-06-2023 e alla data attuale non è pervenuta nessuna comunicazione di nuovo contratto di locazione” e “il locatario comunicava di non voler continuare la locazione dopo la scadenza contrattuale” (cfr. il provvedimento n. prot. 3358 del 25 agosto 2023, all. n. 1 alla produzione della parte ricorrente del 26 settembre 2023)” .

8.3. Né dalla narrativa e dalla produzione degli appellanti emergono circostanze idonee a inficiare gli accertamenti posti a base dei provvedimenti impugnati, per la maggior parte provenienti da organi di polizia giudiziaria e documentalmente provati, ovvero ad influire sul contenuto finale del provvedimento, concentrandosi piuttosto la confutazione delle conclusioni dell’amministrazione appellata su una diversa interpretazione del vincolo di territorialità e degli obblighi dallo stesso scaturenti.

A tale ultimo riguardo merita di essere evidenziato che sempre nella comunicazione di avvio del procedimento l’amministrazione comunale ha anche rammentato che “sia la Corte Costituzionale, sia il Consiglio di Stato, sia la Corte di Cassazione, oltre ad alcuni T.A.R., si sono espressi in merito alle controversie e alle problematiche inerenti l’esercizio dell’attività di N.C.C., ribadendo che detto servizio conserva la sua dimensione locale, preservando il vincolo territoriale con la comunità di riferimento, ovvero con la collettività del Comune che ha rilasciato, in concreto, l’autorizzazione per lo svolgimento del servizio” .

8.4. Ne discende, pertanto, l’infondatezza di tutte le censure di natura procedimentale, articolate con il ricorso originario e con i motivi aggiunti e disattese dal giudice di primo grado con argomentazioni esaustive e del tutto condivisibili nelle quali si è anche evidenziato il carattere non “innovativo” degli ulteriori accertamenti eseguiti nel corso del procedimento perché “se da un lato il mancato rispetto del vincolo di territorialità era stato sin dall’origine posto a fondamento del procedimento, al punto che il tema aveva formato specifico oggetto di uno dei motivi del ricorso introduttivo del giudizio, dall’altro la sanzione per la violazione di un ordine di sospensione - elemento, già di per sé, non meritevole di preavviso - trova anch’essa base negli addebiti originari, in una prospettiva di progressiva repressione della condotta abusiva” .

9. Sono, inoltre, infondate anche le censure con le quali gli appellanti lamentano l’inapplicabilità al caso di specie della revoca perché non prevista a fronte delle violazioni contestate, nonché perché sarebbe normativamente venuto meno l’obbligo di rientro in rimessa alla fine o all’inizio di ogni servizio e conseguentemente il conducente NCC sarebbe tenuto a ricoverare la sua vettura nella rimessa sita nel territorio comunale solo quando vi svolge il servizio essendogli interdetto di lasciare l’autovettura nella pubblica piazza, ma non anche di utilizzare altre rimesse quando il servizio si svolge al di fuori dell’ambito territoriale comunale.

9.1. Quanto alla dedotta inapplicabilità della revoca alla fattispecie in esame osserva il Collegio che nel caso di specie si verte in ipotesi di “revoca-decadenza” o “revoca-sanzione” con la quale l’amministrazione verifica la permanenza dei requisiti per il rilascio del provvedimento ampliativo in capo all’interessato, ovvero la sussistenza di suoi inadempimenti agli obblighi inerenti all’esercizio dell’attività tali da pregiudicarne la prosecuzione, come del resto emerge chiaramente anche dalla comunicazione di avvio del procedimento.

In particolare, venendo in rilievo nella specie un rapporto di durata, che si protrae nel tempo, l’amministrazione può sempre verificare la sussistenza dei suoi presupposti fondamentali, così come il corretto espletamento dell’attività da parte dell’interessato: in mancanza dell’uno o dell’altro requisito verranno meno le ragioni fondanti il titolo abilitativo, e così si avrà una fattispecie di “decadenza” dello stesso, appunto, e (solo) lato sensu di sua revoca “sanzione”, laddove conseguente agli inadempimenti dell’interessato (Cons. Stato, V, n. 6195 del 2025).

Ne discende che il provvedimento adottato non ha natura di annullamento in autotutela giacché le licenze rilasciate non erano ab origine illegittime, né ha finalità punitiva, afflittiva o preventiva stricto sensu , bensì semplicemente rimediale - all’interno di un rapporto di durata, di natura pubblicistica, subordinato a certi presupposti e conformato secondo certe regole e obblighi - a fronte del venir meno dei requisiti per il rilascio del titolo, ovvero alla tenuta di comportamenti incompatibili con lo stesso.

9.2. Di qui l’infondatezza delle censure relative sia all’inapplicabilità della revoca che al suo difetto di ragionevolezza e proporzionalità rispetto alle condotte contestate, non senza evidenziare, in linea con il giudice di primo grado, la pluralità di ragioni poste a fondamento sia della sospensione che della revoca delle licenze in controversia.

9.3. Quanto alla violazione del vincolo di territorialità e al mancato utilizzo dell’autorimessa esistente nel territorio comunale il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi dalla costante giurisprudenza anche della Sezione che ha posto in risalto come il regime di cui alla legge n. 21/1992 e, in particolare, degli artt. 3 e 11, comporta che “l’attività di NCC abbia un collegamento stabile con la rimessa situata nel Comune di appartenenza ove va posta la sede operativa: ivi deve avvenire l’inizio del servizio (o il prelevamento del cliente), ivi sono raccolte le prenotazioni sia pure con mezzi tecnologici” (Cons. Stato, V, n. 5481 del 2020).

In tale contesto “Tenuto conto di quanto disposto dagli artt. 3 e 11 della legge n. 21 del 1992, nonché di quanto argomentato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 56 del 26 marzo 2020, in merito al collegamento stabile con il territorio e la comunità di riferimento, questa Sezione si è ripetutamente pronunciata nel senso che il servizio ha necessariamente una dimensione locale (sebbene estesa alla provincia piuttosto che limitata allo stretto ambito comunale), che è possibile non fare rientro in rimessa tra un viaggio e l’altro, per elementari ragioni di proporzionalità e ragionevolezza (nonché per espressa previsione legislativa), ma che deve essere conservato un ‘vincolo territoriale’ con la comunità di riferimento, senza poter soddisfare indistintamente richieste di prestazioni di trasporto su tutto il territorio nazionale (cfr., tra le altre, Cons. Stato, V, n. 1703/2021, dove, ribadendo quanto già affermato dalla sentenza n. 5481/2020, si precisa che, a ritenere il contrario, tali prestazioni ‘finirebbero per concentrarsi laddove la domanda dell’utenza è maggiore e non soddisfatta dal solo servizio taxi, del quale sarebbe surrogato, senza però subire tutte le limitazioni delle quali quest’ultimo è gravato’) e quindi senza poter omettere il ritorno nella sede di servizio (cfr., tra le altre, Cons. Stato, V, n.3381/22, dove si precisa che «accanto ai necessari requisiti organizzativi di ‘sede operativa’ e ‘rimessa’ (entrambi da collocare nel territorio del comune che rilascia l’autorizzazione, sebbene con i temperamenti di altre rimesse da poter eleggere nel territorio provinciale, quali ‘fattori spia’ di tale dimensionamento territoriale) permangono in qualche modo anche i requisiti funzionali relativi all’esigenza di prestare il proprio servizio di noleggio prevalentemente all’interno del territorio comunale di riferimento (pur con i temperamenti indicati dalla stessa Corte costituzionale)»)” (Cons. Stato, V, n. 9567 del 2023).

Se ne ricava la chiara e permanente sussistenza, nell’impianto normativo vigente, del cd. “vincolo di territorialità”, espresso anzitutto in termini strutturali e organizzativi, a fronte della necessità di una sede operativa e rimessa nel territorio del Comune autorizzante (art. 3, comma 3, e art. 8, comma 3, legge n. 21/1992), presso la quale devono essere effettuate ex art. 11, comma 4, legge n. 21/1992 le prenotazioni, anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici (oltreché, in origine, l’inizio e termine di ogni servizio, salvo quanto infra, alla luce di Corte cost. n. 56 del 2020), e poi anche in termini funzionali, quale necessità cioè che il servizio sia prevalentemente prestato all’interno e a beneficio del territorio comunale di riferimento (Cons. Stato, V, n. 6195 del 2025).

Né assume rilievo contrario il disposto dell’art. 11, comma 4, terzo periodo, della legge n. 21/1992 («Il prelevamento e l’arrivo a destinazione dell’utente possono avvenire anche al di fuori della provincia o dell’area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione»), che si limita a prevedere il regime di “prelevamento” e “arrivo a destinazione” dell’utente, fermo restando il vincolo territoriale in relazione alla sede e rimessa, e alla prestazione in funzione della comunità territoriale (su cui cfr. anche i citati artt. 3, comma 1 e 3, nonché art. 11, comma 4, primo periodo; cfr. al riguardo anche infra). Il che parimenti vale per il comma 3 dell’art. 11 che, nel prevedere che «Nel servizio di noleggio con conducente, esercitato a mezzo di autovetture, è vietata la sosta in posteggio di stazionamento su suolo pubblico nei comuni ove sia esercìto il servizio di taxi», e «In detti comuni i veicoli adibiti a servizio di noleggio con conducente possono sostare, a disposizione dell’utenza, esclusivamente all’interno della rimessa» non oblitera perciò il vincolo di territorialità, né in relazione alla dotazione di sede e rimessa in loco (art. 3, comma 3, cit.), né tanto meno allo svolgimento del servizio in favore della comunità territoriale, nei sensi suindicati.

In tale prospettiva , “L’accertamento compiuto in merito al mancato svolgimento del servizio in via prevalente a favore della comunità locale è determinante anche a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 56 del 2020, che ha confermato che il servizio di NCC ha vocazione locale e mira a soddisfare, in via complementare e integrativa, le esigenze di trasporto delle singole comunità, alla cui tutela è preposto il Comune che rilascia l’autorizzazione” (Corte cost. n. 56 del 2020).

9.3. Ai sensi dell’art. 3 della legge n. 21/1992 il servizio di NCC si rivolge infatti a una “utenza specifica”, che “avanza, presso la sede o la rimessa, apposita richiesta per una determinata prestazione a tempo e/o viaggio anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici” (comma 1), la sede operativa del vettore e almeno una rimessa “devono essere situate nel territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione” (comma 3). L’art. 11 della legge n. 21/1992 impone ai titolari delle autorizzazioni NCC di ricevere nuove prenotazioni presso la rimessa o la sede e di iniziare e terminare ogni singolo servizio presso le rimesse medesime, nonché di compilare e tenere un foglio di servizio in formato elettronico riportante i dati del servizio svolto.

9.4. Alla luce degli esposti principi appaino condivisibili le conclusioni del giudice di primo grado circa la violazione del vincolo di territorialità atteso che dall'istruttoria condotta dal comune appellato risulta:

- in modo “inequivocabile la violazione del vincolo di territorialità ascritta ai ricorrenti, tale vincolo imponendo, oltretutto, non solo il "rimessaggio" delle autovetture nel territorio comunale, ma, a monte, lo svolgimento del servizio essenzialmente per l'utenza territoriale (…le due società ricorrenti hanno stipulato diversi contratti con varie società aventi ad oggetto l'espletamento del servizio N.C.C. in via prevalente – se non esclusiva- su Roma)” ;

- l’univoco orientamento degli elementi raccolti nel dimostrare “che l'attività di noleggio con conducente di cui alle autorizzazioni nn. 1 e 2/2014 non è stata svolta a servizio della comunità locale di Sant’Angelo del Pesco, e neppure di quella delle zone limitrofe dell'ambito provinciale” ;

- la “risoluzione del contratto di locazione/comodato con il quale le società si erano assicurate a suo tempo la disponibilità della rimessa in loco” .

10. Deve, infine, essere disattesa anche l’ultima censura relativa al dedotto omesso esame delle censure residue e segnatamente del secondo e del terzo motivo del ricorso e dei motivi aggiunti concernenti la mancanza di una unità operativa nel territorio comunale e dell’iscrizione del sig. CI nel ruolo tenuto dalla CCIA della provincia in cui è ubicato il comune che rilascia l’autorizzazione.

10.1. A prescindere dalla natura di atto plurimotivato del provvedimento impugnato, il Collegio quanto alla unità operativa nel territorio locale ritiene sufficiente richiamare quanto già esposto con riguardo alle precedenti censure. Con riguardo al ruolo previsto su base territoriale coincidente con ciascuna CCIAA il Collegio osserva che si tratta dell’attuazione e della declinazione di quanto prescritto dall’art. 6, comma 1, della legge n. 21/1992, chiaramente inerente a ruoli su base locale (e con relativa sostanziale configurazione) come reso evidente peraltro anche dalle presupposte conoscenze geografiche e toponomastiche, evidentemente di ordine locale (art. 6, comma 3). Ne discende che la motivazione provvedimentale incentrata sulla mancanza del requisito coincidente con l’iscrizione presso la competente CCIAA non è dunque di suo illegittima (Cons. Stato, V, n. 1957 del 2025).

11. Per tutte le esposte ragioni l’appello deve essere respinto.

12. Le spese di lite seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna gli appellanti alla rifusione in favore del Comune appellato delle spese di lite, liquidate in complessivi euro 3.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EG SA, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

MA RE, Consigliere, Estensore

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA RE	EG SA

IL SEGRETARIO