Pubblicato il 25/06/2025

N. 04750/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02840/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2840 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla società OS S.r.l. - Costruzioni Montaggi Industriali (di seguito anche “Società”), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Francesca Ambrosio e Carmine D'Onofrio, con domicilio digitale come da pec estratta dal Registro di Giustizia;

contro

Comune di Dugenta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Andrea Abbamonte, con domicilio digitale come da pec estratta dal Registro di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Melisurgo n. 4;

e con l'intervento di

ad opponendum : del sig. NO EN, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Aceto, con domicilio digitale come da pec estratta dal Registro di Giustizia;

per l’annullamento, previa sospensiva, quanto al ricorso introduttivo:

dell'ordinanza n. 1 del 29 marzo 2022, notificata in pari data, con la quale il Comune di Dugenta ha disposto la cessazione immediata delle attività industriali di produzione di carpenteria metallica e lavori di meccanica generale per conto terzi, esercitate dalla ricorrente presso via Cantalupi n. 23, segnatamente negli immobili identificati al N.C.U.E. al foglio 2, particelle nn. 294 e 475;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti:

dell’ordinanza n. 8 del 13 luglio 2022, di ripristino della destinazione d'uso dello stato dei luoghi.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Dugenta;

Visto l’atto d’intervento del sig. NO EN;

Visti tutti gli atti di causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 giugno 2025 il dott. Roberto Ferrari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Viene alla decisione del Tribunale il giudizio introdotto con ricorso integrato da motivi aggiunti, con cui la società ricorrente ha impugnato rispettivamente l’ordinanza di cessazione dell’attività industriale di produzione di carpenteria metallica e lavori di meccanica generale per contro terzi n.1/2022 e la successiva ordinanza di ripristino della precedente destinazione d’uso n. 8/2022, entrambe riferite all’immobile sito nel Comune di Dugenta, alla via Contrada Cantalupi n. 23.

2. L’area su cui sorgono i manufatti oggetto di causa insiste sulle due particelle nn.475 e n. 294: la prima è allocata prevalentemente in zona agricola di pregio (E.2) del P.R.G., mentre la seconda ricade nell’ attigua “Zona Agricola” (E.3); entrambe insistono, invece, per altra parte, in zona D.3 “ artigianale-commerciale ”.

L’intera area, inoltre, è gravata da vincolo paesaggistico fin dal 1996 in ragione dell’appartenenza del territorio comunale all’area insistente nel PTP del Monte Taburno.

3. Nel 1999 la OS venne autorizzata ad allocare sul fondo oggetto di causa una serra prefabbricata per colture agricole; in seguito, con DIA prot.n. 4245/2003 dichiarò il cambio di destinazione d’uso per la parte dell’immobile posto nella particella n. 294 al fine di impiantarvi un’attività commerciale di “ esposizione e vendita ” ed ottenne dal Comune l’attestazione di idoneità dei locali rispetto allo scopo indicato; con la successiva D.I.A. prot.n. 4785/2003 la società dichiarò, invece, l’avvio di un’attività artigianale. Nel 2008, con provvedimento n. prot.3609/1, la OS ottenne infine un condono per opere abusive e segnatamente per un cospicuo ampliamento, in relazione a una domanda presentata ai sensi della L. 47/1985.

4. Successivamente, nell’anno 2012, la OS aveva chiesto alla Regione Campania l’autorizzazione alle emissioni in atmosfera ex art. 269 d.lgs. 152/2006 in ragione dello svolgimento in loco dell’attività imprenditoriale di natura industriale oggi in discussione; il titolo veniva ottenuto all’esito della conferenza di servizi seguita all’istanza e alla quale era stato invitato anche il Comune di Dugenta che tuttavia non vi aveva partecipato.

La società ha in seguito inviato annualmente alla Regione Campania i risultati sulle emissioni in atmosfera ed è stata sottoposta a numerosi controlli dell’ARPAC e dei Vigili del Fuoco che, a suo dire, avrebbero in ogni occasione confermato la piena regolarità e conformità degli impianti.

5. Più di recente, nel corso del 2021 il sig. NO EN, proprietario di cespiti confinanti con alcune delle particelle su cui insiste la proprietà OS e odierno interventore ad opponendum , ha trasmesso diverse comunicazioni al Comune (depositate in atti) segnalando la presenza dell’attività industriale e le conseguenti immissioni in atmosfera, a suo dire, potenzialmente dannose per la salute .

5.1 All’inizio dell’anno 2022, come risulta dai verbali di accertamento richiamati negli atti impugnati, sono stati effettuati due sopralluoghi rispettivamente da parte del Comune e, su indicazione del competente settore della Regione Campania, dai Carabinieri del Gruppo Forestale Campania della Stazione di Telese Terme, all’esito dei quali sono stati poi emessi i provvedimenti impugnati in giudizio.

6. Venendo quindi alle più immediate vicende di causa emerge che poi, con l’ordinanza n.1 del 29.1.2022, il Comune di Dugenta ha intimato alla ricorrente “ la cessazione immediata delle attività industriali di produzione di carpenteria metallica e lavori di meccanica generale per conto terzi, esercitate presso la sede legale in Via Cantalupi n.23, negli immobili identificati al N.C.U.E. al foglio 2 particelle 294 e 475 del Comune di Dugenta ”.

6.1 Di lì a poco, mediante l’ordinanza n. 4/2022 - non oggetto di giudizio - l’Amministrazione ha ingiunto demolizione di una “ tettoia metallica chiusa su tre lati di circa m. 18 x 15. ..”.

La società, da quanto risulta, avrebbe eliminato il predetto abuso.

6.2 Infine con l’ordinanza n. 8/2025 impugnata con l’atto di motivi aggiunti, l’Amministrazione ha individuato “ sulla proprietà censita al catasto al foglio 2 p.11a 294 un abuso di destinazione d'uso, rispetto alla licenza edilizia n.30 prot.3356 rilasciata il 29/06/1999 per Costruzione di una serra in zona parzialmente E3 e parzialmente D3” disponendo che la società provvedesse al “ ripristino e rimozione delle opere realizzate in assenza di titoli abilitativi, indicate in premessa ed individuate in via Cantalupi n.23, distinto al Nuovo Catasto Edilizio Urbano al foglio n. 2 particella n. 294 a propria cura e spese, entro il termine perentorio di 90 (novanta) giorni con effetto dalla data di notifica della presente ordinanza”.

7. Avverso gli atti appena indicati la ricorrente è insorta: nel ricorso introduttivo, munito di istanza cautelare, ha impugnato l’ordinanza di cessazione dell’attività industriale (n. 1/2022) in ragione di due motivi così rubricati “1. Violazione e falsa applicazione art. 23, comma 6, d.P.R. 380/2001- violazione e falsa applicazione artt. 3 e 97 Cost. - eccesso di potere - erroneità dei presupposti di fatto e di diritto - difetto di istruttoria e di motivazione – carenza di interesse pubblico - sviamento - violazione del principio di proporzionalità - violazione del principio di legittimo affidamento; 2) Violazione e falsa applicazione art. 97 Cost. - eccesso di potere - erroneità dei presupposti di fatto e di diritto - difetto di istruttoria e di motivazione - Carenza di interesse pubblico - sviamento – violazione del principio di proporzionalità”.

7.1 Nell’atto di motivi aggiunti, anch’esso fornito d’istanza cautelare, parte ricorrente ha invece impugnato la suindicata e successiva ordinanza di demolizione n. 8/2025 affidandosi ai motivi così rubricati: “I-Violazione artt. 3 e 7 della legge 241/90- violazione e falsa applicazione artt. 3 e 97 Cost. - eccesso di potere - erroneità dei presupposti di fatto e di diritto - difetto di istruttoria e di motivazione - carenza di interesse pubblico - sviamento – violazione del principio di proporzionalità - violazione del principio di legittimo affidamento; II. Violazione artt. 3 e 7 della legge 241/90- violazione e falsa applicazione artt. 3 e 97 Cost. - Eccesso di potere - Abuso di potere - erroneità dei presupposti di fatto e di diritto - Difetto di istruttoria e di motivazione - carenza di interesse pubblico - Sviamento - Violazione del principio di proporzionalità - Violazione del principio di legittimo affidamento; III-Violazione artt. 3 e 7 della legge 241/90- Violazione e falsa applicazione artt. 3 e 97 Cost. - Eccesso di potere - Abuso di potere - erroneità dei presupposti di fatto e di diritto - difetto di istruttoria e di motivazione - carenza di interesse pubblico - Sviamento - Violazione del principio di proporzionalità – Violazione del principio di legittimo affidamento; IV. Violazione artt. 3 e 7 della legge 241/90- violazione e falsa applicazione artt. 3 e 97 Cost. - Violazione art. 25 del d.P.R. 380/2001 eccesso di potere - abuso di potere - Erroneità dei presupposti di fatto e di diritto - difetto di istruttoria e di motivazione - carenza di interesse pubblico - sviamento - violazione del principio di proporzionalità - violazione del principio di legittimo affidamento”

7.2 Il Comune si è costituito in giudizio difendendo la legittimità dei provvedimenti impugnati e sottolineando che diversamente dalla ricostruzione contenuta nelle difese della ricorrente, la società non avrebbe mai chiesto alcun titolo abilitativo per l’espletamento dell’attività ora inibita e soprattutto deducendo l’incompatibilità tra la stessa attività impiantata e gli strumenti urbanistici comunali.

Come già accennato nel giudizio è altresì intervenuto il sig. NO NZ, proprietario di un terreno e di un’abitazione limitrofi alla proprietà OS.

7.3 Con l’ordinanza n.1364/2022 il Tribunale ha respinto l’istanza di sospensione veicolata nel ricorso introduttivo motivando così il rigetto: “ Considerato che l’ordine di cessazione attività fonda il suo presupposto nel contestato cambio di destinazione di uso, rilevandosi la trasformazione ad uso industriale, senza titolo, di locali siti in zona parzialmente agricola e parzialmente commerciale ed artigianale;

Rilevato che il titolo edilizio risalente al 1999 depositato in atti da parte ricorrente riguarda la costruzione di una serra per colture agricole sul f. 2 mappale 476, e che l’ordinanza di demolizione che la parte assume eseguita (n. 4/2022) riguarda il diverso manufatto sito sul f. 2 mappale 294, consistente in tettoia metallica chiusa su tre lati, costruito senza titolo alcuno;

Ritenuto che in disparte la emissione di successivo provvedimento di demolizione n. 8/2022 afferente il contestato cambio di destinazione di uso, allo stato non impugnato, l’attività produttiva non può svolgersi in locali incompatibili dal punto di vista urbanistico, per avere differente destinazione” .

7.4 Con la successiva ordinanza n.1786/2022 il Tribunale ha quindi respinto anche la sospensiva chiesta nell’atto di motivi aggiunti : Rilevato che, a prescindere dalle imprecisioni afferenti la indicazione della particella catastale su cui insiste il contestato abuso, pur riconosciute dall’amministrazione comunale nella nota del 6 ottobre 2022 depositata il 7.10.2022 , non muta la sostanza delle contestazioni, afferenti un cambio di destinazione di uso di immobile in zona agricola-commerciale, piegato ad uso industriale e produttivo incompatibile con le prescrizioni urbanistiche vigenti; Considerato che, in ragione di tali elementi, il ripristino della originaria destinazione con riferimento all’immobile originariamente assentito come serra, si pone come atto dovuto e vincolato, immune dai dedotti vizi..” .

Avverso quest’ultima decisione la ricorrente ha proposto anche appello cautelare, ma con l’ordinanza n. 20/2023 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame “ Ritenuto che non sussista sotto alcun profilo il fumus boni iuris dal momento che l’esistenza dell’illegittimità edilizia sanzionata dal Comune è ampiamente provata soprattutto per ciò che riguarda il cambiamento della destinazione d’uso” .

7.5 In vista dell’udienza di smaltimento tenutasi da remoto le parti hanno depositato ulteriori memorie e documenti insistendo nelle rispettive conclusioni; nel corso della stessa udienza si sono poi riportate ai propri scritti difensivi come da verbale in atti e la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Non discostandosi dai condivisibili esiti delle ordinanze cautelari emesse in corso di causa e appena richiamate, il Collegio reputa che entrambi i gravami siano infondati.

8.1 Ricordato che l’irregolarità edilizia/urbanistica oggetto dell’ordinanza n. 8/2022 ha costituito il presupposto determinante l’ordinanza di chiusura dell’attività impugnata con il ricorso principale, il Collegio reputa sussistere ragioni di pregiudizialità logica per principiare proprio dallo scrutinio dell’atto di motivi aggiunti proposto avverso l’ordinanza n. 8/2022 emessa per “il ripristino della destinazione d’uso dello stato dei luoghi in via Cantalupi n. 23, foglio 2, particella 294, ai sensi dell’art. 31, comma 2 del D.P.R. 380/2001 e s.m.i. ”.

9. Le censure mosse avverso il provvedimento sono infondate.

9.1 Innanzitutto collide con le distinte previsioni contenute nel PRG l’assunto da cui muove parte ricorrente, secondo cui l’attività artigianale, in ragione delle previsioni dello specifico strumento urbanistico comunale, sarebbe assimilabile a quella industriale. Di conseguenza, escludendo la fondatezza dell’interpretazione fornita dalla ricorrente, non può essere condiviso il corollario della stessa tesi attorea in forza del quale il cambio di destinazione d’uso contestato sarebbe stato conseguibile mediante IA (allora DIA). In particolare, seguendo l’impostazione della ricorrente, la funzione costitutiva del titolo avrebbe trovato fondamento: i) nella DIA n. prot.n. 4245/2003 mediante la quale, lo si ricorda, l’interessata aveva dichiarato il cambio di destinazione d’uso per la parte dell’immobile posto nella particella n. 294, al fine di impiantarvi un’attività commerciale di “ esposizione e vendita ”; ii) con la successiva D.I.A. prot.n. 4785/2003 con la quale la società aveva dichiarato, invece, l’avvio di un’attività artigianale.

9.1.1 Il Collegio reputa che mediante le dichiarazioni in questione la OS non fosse stata autorizzata ad avviare l’attività industriale poi effettivamente esercitata.

9.1.2 In primo luogo, a differenza di quanto argomentato nel ricorso, ai fini che qui rilevano la nozione di attività artigianale non può essere sovrapposta a quella di attività industriale alla cui autorizzazione aspira la ricorrente. A conferma di quanto appena affermato è utile osservare che nelle occasioni nelle quali la giurisprudenza (segnatamente del TAR Campania e quindi in ragione della medesima disciplina regionale di settore) ha avuto modo di soffermarsi sulla distinzione ai fini urbanistici tra area industriale e area artigianale, la stessa ha sottolineato, prima di tutto, l’insufficienza di criteri di riferimento correlati alla natura soggettiva dell’imprenditore e più in generale alle nozioni proprie del diritto dell’impresa. In proposito, con considerazioni che il Tribunale condivide è stato affermato che “ il sostantivo industria ed il corrispondente aggettivo industriale non hanno nell'ordinamento giuridico un significato univoco, ben potendo il legislatore, come accade peraltro anche per altri termini o istituti (si pensi, ad esempio, alla definizione di servizio pubblico), assumere di volta in volta, nei vari settori ed ambiti di intervento ed in vista delle diverse finalità perseguite, una nozione più o meno estesa dello stesso vocabolo; in tale ottica, non può quindi attribuirsi decisiva rilevanza all'art. 2195 c.c., che, ai fini dell'individuazione degli imprenditori soggetti all'obbligo dell'iscrizione nel registro delle imprese, accoglie un'ampia nozione di attività industriale come "diretta alla produzione di beni e servizi"; occorre, invece, fare riferimento alle categorie proprie del diritto urbanistico ed alle specifiche previsioni degli strumenti pianificatori applicabili nel caso concreto ” (TAR Campania, Napoli, n. 9/2010).

9.2 Svolta questa premessa interpretativa va ora indagato il merito delle contestazioni della ricorrente, secondo la quale nell’ordinanza n. 8/2022 l’Amministrazione avrebbe disposto illegittimamente il ripristino della destinazione d’uso, nonostante, a suo dire, l’attività industriale effettivamente svolta sarebbe stata compatibile con gli strumenti urbanistici comunali e, comunque, il titolo idoneativo si sarebbe formato per silentium a seguito delle già citate DIA nn. 4245 e 4785 del 2003.

9.2.1 La tesi non può essere condivisa. Come accennato l’area su cui sorge l’immobile coinvolge due particelle, la n. 294 e la n. 475, entrambe poste in parte in “ zona agricola ” del PRG (rispettivamente “ E3. Agricola di pregio ” disciplinata dall’art. 32 e “ E2. Agricola semplice ” disciplinata dall’art. 31) e in parte in “ zona commerciale e artigianale esistente ” (“ D3”, art. 26).

9.2.2 Agli atti di causa risultano depositati un estratto del PRG e delle NTA nelle parti afferenti le aree oggetto di causa e contenenti altresì l’articolato riferito all’area industriale, che forniscono elementi utili alla decisione.

Alla luce delle suindicate regole va innanzitutto escluso che l’area di cui si tratta possa essere ascritta a un’area industriale; il PRG comunale ha difatti distinto e partitamente disciplinato all’art. 26 la suindicata “ zona omogenea artigianali-commerciali esistente ” (D.3), nella quale in parte rientra il manufatto oggetto di causa, dalla “ Zona omogenea del piano degli insediamenti produttivi D.2” disciplinata invece dal successivo art. 26. Dunque si tratta di aree appartenenti a zone non omogenee.

In particolare, poi, la zona D.3, nella quale solo in parte rientrano - come già visto - le particelle oggetto di causa, non è una zona industriale. Il predetto articolo 25 del PRG riguarda “aree isolate sedi di attività produttive di carattere artigiano, commerciale all'ingrosso e simili” per le quali “ Il Piano in zona si attua mediante concessione diretta ”; invece, la zona D.2 - in cui non rientra quella oggetto di causa - disciplina aree a vocazione industriale e specificamente qualifica l’area produttiva-industriale come una zona “ destinata ad edifici ed attrezzature per attività artigianali ed industriali, nonché l'edificazione di residenze per il personale addetto alla sorveglianza e manutenzione degli impianti ...”.

9.3 Ciò posto, in ogni caso, l’art. 9 delle Norme di Attuazione al PRG allegate in atti (cfr. all.to n.10 in prod. del 10.10.2022 dell’interventore) consente i cambi di destinazione d’uso tra zone non omogenee soltanto ottenendo il permesso di costruire.

9.3.1 Quest’ultima disposizione collima con l’art. 23 ter del TUED nella formulazione vigente ratione temporis , “... alla cui stregua...salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate: a) residenziale; a bis ) turistico - ricettiva; b) produttiva e direzionale; c) commerciale; d) rurale. Ne discende, ai sensi della disposizione in predetta, che il mutamento di destinazione d'uso giuridicamente rilevante, è assentibile solo mediante permesso di costruire sia in presenza che in assenza di opere (cfr. T.A.R., Napoli, sez. VII, n. 1496/2020) .

Facendo applicazione nella vicenda attuale della disciplina e delle coordinate interpretative fin qui richiamate, dalla documentazione in atti risulta che nell’ambito dei procedimenti edilizi instaurati parte ricorrente non abbia mai chiesto un permesso di costruire per il cambio di destinazione d’uso finalizzato alla trasformazione in attività industriale.

Dagli stessi atti, per converso, risulta che con l’autorizzazione del 1999 la società avesse ottenuto il titolo abilitativo per realizzare una serra prefabbricata e smontabile e che successivamente, in ragione della DIA prot. 4245/2002, aveva poi potuto avviare anche un’attività commerciale di vendita. Gli allegati all’anzidetta DIA n. prot. 4245/2002 depositati in atti rafforzano questa ricostruzione: risulta in particolare che a quella D.I.A. era stato accluso l’attestato di idoneità dell’edificio rilasciato dal Comune per adibire proprio la particella 294 (in parte ricadente in zona D.3) ad attività di esposizione e vendita; in seguito, mediante la DIA prot. n. 4785/2002 la società aveva dichiarato l’avvio di un’attività artigianale e non di un’attività industriale; né a tal fine, come si approfondirà di qui a breve, la DIA sarebbe stata in alcun modo sufficiente.

9.3.2 Infine alcun rilievo assumono i dati derivanti dalle modifiche catastali esibite dalla società e dalle quali, secondo la tesi attorea, sarebbe risultato ulteriormente dimostrato l’avvenuto cambio di destinazione d’uso in opificio industriale. Sul punto, per escludere la fondatezza della tesi attorea, il Collegio può limitarsi a richiamare il costante orientamento della giurisprudenza in base al quale “I dati catastali non sono decisivi ai fini dell'accertamento della conformità urbanistico-edilizia di un immobile, perché il catasto viene implementato a seguito di comunicazioni e dichiarazioni del soggetto interessato, sulle quali l'Amministrazione finanziaria può al massimo esercitare un riscontro formale ab externo ” ( ex multis TAR Marche, n. 664/2017).

9.4 Le considerazioni fin qui svolte rendono immune dai vizi lamentati la motivazione del provvedimento impugnato: come emerge ex actis dai summenzionati dati letterali il Comune ha ingiunto alla ricorrente il ripristino della destinazione d’uso autorizzata, sul presupposto che la modifica contestata sia stata effettuata senza i prescritti titoli abilitativi e segnatamente in assenza di permesso di costruire : il provvedimento è risultato dunque ben chiaro nell’indicazione della tipologia e dell’entità dell’abuso contestato.

Inoltre, nella situazione data, nemmeno la presunta risalenza del cambio di destinazione abusivamente realizzato avrebbe reso necessario un surplus motivazionale, posto che “ Il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione” (T.A.R. Puglia, Bari, sez. III, n.377/2024).

Lo stesso Consiglio di Stato ha poi più volte affermato l’irrilevanza del decorso del tempo rispetto alla modulazione della motivazione, osservando che : “L'ordinanza di demolizione del manufatto edilizio abusivo, anche se emessa a lunga distanza di tempo dalla realizzazione dell'opera, va motivata esclusivamente con il richiamo al carattere abusivo dell'opera realizzata, atteso che il lungo periodo di tempo - intercorrente tra la realizzazione dell'opera abusiva ed il provvedimento sanzionatorio - è circostanza che non rileva ai fini della legittimità di quest'ultimo, sia in rapporto al preteso affidamento circa la legittimità dell'opera (che il protrarsi del comportamento inerte del Comune avrebbe ingenerato nel responsabile dell'abuso edilizio), sia in relazione alla sussistenza in capo all'Amministrazione pubblica procedente di un ipotizzato ulteriore obbligo di motivare specificamente il provvedimento in ordine alla sussistenza dell'interesse pubblico attuale a far demolire il manufatto, ove si consideri che, di fatto, la lunga durata nel tempo dell'opera priva del necessario titolo edilizio ne rafforza il carattere abusivo ” (Consiglio di Stato sez. III, n.9826/2024).

9.5 Circa poi la contestazione riguardante il mancato riferimento dell’ordinanza all’interesse pubblico ad essa sotteso, il Collegio, per disattendere la censura, non può che richiamare la piana interpretazione della giurisprudenza in base alla quale “ L'ordine di demolizione e l'ordine di acquisizione al patrimonio dell'ente non richiedono una specifica motivazione che dia conto della valutazione delle ragioni di interesse pubblico sottese alla determinazione assunta o della comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, in quanto il presupposto per la loro adozione è costituito esclusivamente dalla constatata esecuzione dell'opera in difformità del titolo abilitativo o in sua assenza. Il provvedimento demolitorio è invero sufficientemente motivato con la descrizione delle opere abusive e il richiamo alla loro accertata abusività” (T.A.R. Lombardia, Milano, n. 2787/2024).

9.5.1 Va poi soggiunto che ai fini del titolo al quale aspirava la ricorrente sarebbe stato necessario munirsi anche della prescritta autorizzazione paesaggistica che, invero, non risulta che sia stata nemmeno chiesta, nonostante l’intera appartenenza del territorio comunale al PTP del Taburno.

9.6 Quanto alle ulteriori censure di difetto di istruttoria e di violazione del principio della tutela dell’affidamento veicolate nell’atto di motivi aggiunti, per disattenderle sono sufficienti poche considerazioni.

In primo luogo è ben noto che l’avviso di avvio del procedimento non è dovuto per i procedimenti repressivi in materia edilizia, trattandosi di atti correlati all’esercizio di un potere vincolato.

In secondo luogo, nella specifica vicenda, la censura è fattualmente erronea. Infatti la ricorrente, ben prima dell’ordinanza di demolizione, era stata attinta dall’ordinanza di cessazione dell’attività - della quale ci si occuperà nel prosieguo - fondata proprio sul medesimo presupposto del cambio di destinazione d’uso avvenuto sine titulo . E in quella occasione l’interessata era venuta a conoscenza dei rilievi oggetto della successiva e qui impugnata ordinanza di demolizione. Ciò posto, per consolidato orientamento invalso nella giurisprudenza amministrativa, l’art. 7 L. 241/1990, ove applicabile, deve essere interpretato non in modo formalistico, ma conformemente alla sua ratio di assicurare la partecipazione del privato al procedimento amministrativo (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 2 febbraio 2022 n. 724 e 22 luglio 2019 n. 5168; Id., Sez. IV, 17 agosto 2017 n. 4027). Partecipazione che, dunque, era stata, seppur non necessaria, ben possibile per l’attuale ricorrente.

9.6.1 Quanto poi alla contestata violazione del principio della tutela dell’affidamento il Collegio non può che rilevare come costituisca ius receptum nella giurisprudenza amministrativa il principio secondo cui il decorso del tempo non incide sulla censurabilità degli abusi edilizi e anzi il maggior trascorrere del tempo non fa che favorire l’autore dell’abuso che può mantenere intatte le opere abusive per un maggior periodo di tempo, ancorché le stesse siano state abusivamente realizzate. Sul punto è sufficiente il richiamo ai principi compendiati dal Consiglio di Stato, il quale, ancora di recente, ha sottolineato che “Il tempo trascorso fra il momento della realizzazione dell'abuso e l'adozione dell'ordine di demolizione non determina l'insorgenza di uno stato di legittimo affidamento e non innesta in capo all'amministrazione uno specifico onere di motivazione; ciò in quanto il decorso del tempo, lungi dal radicare in qualche misura la posizione giuridica dell'interessato, rafforza piuttosto il carattere abusivo dell'intervento” (Consiglio di Stato sez. IV, n.2168/2025).

10. Esaurita la trattazione dell’atto di motivi aggiunti, si può ora passare alla disamina del ricorso introduttivo con il quale la ricorrente ha chiesto l’annullamento dell’ordinanza di cessazione dell’attività industriale di produzione di carpenteria metallica fondata, per l’appunto, sulle violazioni edilizie poi contestate con l’ordinanza di demolizione oggetto dei già divisati motivi aggiunti.

10.1 Con il primo motivo parte ricorrente ha lamentato la violazione dei principi correlati alla partecipazione al procedimento, stante la natura afflittiva del provvedimento. In sostanza, secondo questa ricostruzione, l’Amministrazione avrebbe dovuto far precedere l’ordinanza di chiusura da un atto di avvio del procedimento.

Il motivo è infondato: l’ordinanza di chiusura e cessazione dell’attività è stata infatti emessa all’esito dei controlli effettuati, seppur per motivazioni diverse, dal Comune stesso e poi, come già indicato, dal Nucleo Ambientale dei Carabinieri; detti sopralluoghi costituivano atti idonei a far acquisire alla OS piena contezza del procedimento culminato nell’impugnata ordinanza. Di conseguenza non sussiste la denunciata violazione dell'art. 7 della legge n. 241/1990 avendo l’interessata comunque acquisito aliunde informazione dell'avvio del procedimento, con conseguente possibilità di rappresentarvi le proprie valutazioni.

10.1.1 Beninteso, lo stesso atto di avvio del procedimento non avrebbe potuto essere preteso dalla ricorrente. Difatti, a fronte dell’abusivo cambio di destinazione d’uso e quindi della non conformità edilizia e urbanistica, al provvedimento di chiusura va ascritta la qualificazione di atto vincolato. Sicché nella fattispecie trova applicazione l’art. 21 octies della legge n. 241 del 1990 ai sensi del quale i provvedimenti amministrativi vincolati non sono comunque annullabili per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento.

10.1.2 A non diverse conclusioni si perverrebbe anche qualora si affermasse la natura discrezionale dell’atto di chiusura: difatti in queste ipotesi - pur a volervi far rientrare la fattispecie in esame -l’Amministrazione - come avvenuto nella fattispecie odierna - può in ogni caso dimostrare, addirittura anche in giudizio, che la partecipazione procedimentale non avrebbe potuto determinare esito diverso del procedimento (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 17 marzo 2019, n. 2028).

11. Superate le censure di natura istruttoria, anche nel merito il provvedimento risulta indenne dalle ulteriori doglianze mosse dalla OS s.r.l.

11.1 Va premesso che per costante giurisprudenza la regolarità urbanistico - edilizia dell’edificio in cui si svolge influisce sull’esercizio dell’attività produttiva o commerciale; difatti, la prima è un presupposto per il rilascio dell’autorizzazione, con la conseguenza che il requisito della regolarità urbanistica non solo deve essere presente in sede di rilascio del provvedimento, ma deve, altresì, permanere durante l’intera durata dell'attività stessa. Risulta pertanto del tutto fisiologico che l’esercizio di ogni attività produttiva e/o commerciale sia subordinata “ alla verifica da parte dell'ente locale circa il rispetto della destinazione urbanistica dei locali ove essa viene svolta. Ciò in quanto la conformità urbanistico-edilizia vale quale requisito intrinseco di ammissibilità, prima ancora che di legittimità, della domanda volta a conseguire l'assenso all'attività... per cui il difetto dei presupposti edilizi è idoneo a fondare il divieto di prosecuzione dell'attività ... ” (cfr. T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, Sez. I, n. 383/2022). Sul punto è stato quindi precisato che già ab initio e dunque al momento “ nel rilascio dell'autorizzazione commerciale occorre tenere presenti i presupposti aspetti di conformità urbanistico-edilizia dei locali in cui si intende svolgere l'attività...” (Cons. Stato, Sez. V, 21 aprile 2021 n. 3209). Nella vicenda odierna l’ordinanza di chiusura si è fondata proprio sulla contestata irregolarità edilizia-urbanistica della quale il Collegio si è occupato nei capi precedenti disattendendo le censure della ricorrente.

11.2 Tantomeno la ricorrente avrebbe potuto fare affidamento sul mantenimento dell’attività, non solo perché le già indicate DIA non avrebbero né avevano avuto ad oggetto lo svolgimento di un’attività di natura industriale, ma anche perché la cessazione dell’attività è stata disposta in virtù della situazione di conclamata illiceità urbanistico-edilizia, non potendo riconnettersi alcun affidamento tutelabile al perdurante mantenimento di una situazione di fatto abusiva e, pertanto, contra legem (cfr. Adunanza Plenaria 17 ottobre 2017 n. 9; Id., Sez. VI, 29 dicembre 2020 n. 8501).

Come correttamente opinato dalla difesa comunale il ricorrente non ha mai ottenuto il permesso di costruire, unico titolo abilitativo idoneo all’esercizio di una attività di natura industriale come quella oggetto di controversia; non giova agli argomenti attorei nemmeno il fatto che la OS avesse a suo tempo comunicato un cambio di destinazione d’uso.

In primo luogo, come già chiarito, detto cambio di destinazione d’uso non ha mai riguardato l’avvio di un’attività industriale bensì esclusivamente l’esercizio di un’attività commerciale o artigiana. In secondo luogo - come già si è avuto modo di verificare in sede di scrutinio dell’atto di motivi aggiunti (cfr. capo 9.3.1) - ai sensi del citato art. 23 del PRG, nelle aree E.3 così come nell’area D.3 su cui solo parzialmente insiste l’opificio, si sarebbe potuta impiantare soltanto un’attività di natura commerciale-artigiana in luogo di quella agricola e serricola autorizzate.

11.3 L’incompatibilità tra la destinazione urbanistica dell’area e l’attività industriale ivi impiantata consente altresì di svalutare anche il rilievo svolto dalla ricorrente in ordine al presunto consolidamento degli effetti dell’allora DIA. Difatti, come costantemente affermato in giurisprudenza, il termine per il consolidamento degli effetti della DIA (IA), in ogni caso, non decorre in presenza di una segnalazione, recte dichiarazione, priva dei presupposti a suo fondamento che, quindi, non determina alcuna situazione giuridicamente tutelabile in capo al privato.

Quanto appena osservato rende inconferente il richiamo contenuto nel ricorso alla disciplina dell'annullamento in autotutela contenuta nell'art. 21-nonies della legge n. 241/1990: da un lato, infatti, la DIA non aveva riguardato l’attività industriale; nel contempo, se pur così fosse stato, la non conformità urbanistico-edilizia sarebbe stata ex se sufficiente a ritenere giammai decorso il termine per il consolidamento degli effetti del titolo “s icché la P.A. non ha alcun onere di dar corso a un intervento di ritiro dell’atto del privato, ma può limitarsi a ritenere la segnalazione inidonea a legittimare l’intervento posto in essere, adottando i provvedimenti conseguenti a prescindere dall’esercizio dell’autotutela (cfr. Tar Campania, Napoli, II, ordinanza cautelare nr. 1786/2023; T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 20.04.2022, n. 2728; T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 13/06/2024, n.3738).

In sostanza non v’era alcun procedimento in autotutela da introdurre poiché la presentazione di una IA (nel caso in esame DIA) “afferente a un intervento edilizio sottratto al suo ambito applicativo – perché subordinato al diverso strumento del permesso di costruire ovvero perché precluso in astratto e a priori – è destinata a rimanere improduttiva di effetti, non essendo invocabile il relativo regime giuridico (cfr. Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza n. 5999 del 2021).

Applicando queste coordinate ermeneutiche alla fattispecie odierna emerge che il Comune, seppure con ritardo e a seguito delle sollecitazioni dell’odierno controinteressato, abbia posto rimedio alla precedente inerzia, disponendo la cessazione dell’esercizio illegittimo dell’attività produttivo-industriale esercitata dalla ricorrente per insussistenza dei requisiti di legge. Tanto, proprio a cagione dell’acclarata non conformità urbanistico-edilizia della destinazione industriale impressa all’edificio e comunque a una sua parte, come chiaramente si evince dalla motivazione del provvedimento inibitorio.

Di conseguenza anche le censure svolte avverso l’ordinanza di cessazione dell’attività della specifica attività industriale ivi svolta non possono essere suscettibili favorevole accoglimento.

Conclusivamente il ricorso e l’atto di motivi aggiunti vanno respinti. Le spese seguono la generale regola della soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Nona), definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato da atto di motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite liquidandole in € 3.000 oltre agli accessori di legge, da attribuirsi in parti uguali - e quindi nella misura di € 1500 ciascuno - al Comune di Dugenta e al controinteressato sig. NO EN.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio dell’udienza di smaltimento svoltasi da remoto, il giorno 17 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Presidente

Daria Valletta, Primo Referendario

Roberto Ferrari, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Ferrari	Guglielmo Passarelli Di Napoli

IL SEGRETARIO