Pubblicato il 16/10/2023

N. 05658/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00891/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 891 del 2023, proposto da
AR D'MB e NT Costruzioni e Immobiliare S.r.l., rappresentati e difesi dall'avvocato Marco Iannaccone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Volla, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Erik Furno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

a) del provvedimento prot. n. 36436 del 19.12.2022, notificato il 20.12.2022, con cui il Comune di Volla annullava in autotutela, ai sensi dell'art. 21 nonies della L. n. 241/1990, il Permesso a Costruire prot. n. 15056 del 13.6.2017 (pratica SUE n. 81/2017) formatosi per silentium, ai sensi dell'art. 20, comma 8, del D.P.R. n. 380/2001 e finalizzato alla realizzazione di un immobile destinato ad attività produttiva agricola con relative pertinenze, nonché le successive varianti/integrazioni consistenti nella SCIA prot. n. 3802/2019 (pratica SUE n. 27/2019), il Permesso a Costruire prot. n. 5377 del 18.02.2019 (pratica SUE n. 12/2019), formatosi per silentium ai sensi dell'art. 20, comma 8, del D.P.R. n. 380/2001 e la SCIA prot. n. 22822 del 15.7.2020 (pratica SUE n. 147/2020);

b) di ogni altro atto agli stessi preordinato, presupposto, connesso e conseguente, parimenti lesivo, ancorchè non conosciuti, ivi compresa la relazione tecnica prot. n. 30512 del 27.10.2022, benchè di contenuto ignoto poiché conosciuta dai ricorrenti solo per effetto del richiamo espresso fattone nel provvedimento impugnato nel paragrafo sub a).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Volla;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 settembre 2023 la dott.ssa Mariagiovanna Amorizzo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente è proprietaria, nel Comune di Volla (NA), di un fondo situato in zona “E - (Agricola)” dal P.R.G. vigente e classificata “aree produttive da realizzare ex novo” dal P.U.C. medio tempore adottato.

Con il ricorso in trattazione, la ricorrente espone di aver presentato, in data 13.6.2017, un’istanza di permesso di costruire per realizzare un immobile destinato ad attività produttiva agricola, avente superficie lorda di mq. 1.563,65 ed altezza di m. 8.00.

Decorsi i termini di cui all’art. 20, comma 8, D.P.R. 380/2001, ritenuto che sull’istanza fosse maturato il silenzio assenso, con nota prot. n. 29199 del 10.10.2018, comunicava al Comune l’inizio dei lavori.

In data 6.2.2019, mentre erano ancora in corso i lavori, la ricorrente presentò una S.C.I.A. in variante, per modificare le altezze interne dei piani del fabbricato e dare una diversa distribuzione agli spazi interni.

In data 18.2.2019, la ricorrente presentò un’ulteriore richiesta di P.d.C., recante prot. n. 5377, con cui “assorbiva ” le variazioni progettuali di cui alla predetta S.C.I.A., richiedendo contestualmente il cambio di destinazione d’uso dell’immobile da attività produttiva agricola ad attività produttiva generica.

Senonché, decorsi nuovamente i termini di cui all’art. 20, comma 8, del T.U. Edilizia per la formazione del silenzio assenso, comunicava, con nota prot. n. 16380 del 20.5.2019, l’inizio dei lavori in variante.

Il Comune di Volla, in data 21.5.2019 ha adottato un’ordinanza (n. 23/2019) di sospensione dei lavori, ai sensi dell’art. 27 del D.P.R. n. 380/2001, al fine di compiere gli accertamenti e le verifiche tecniche sui titoli indicati.

L’atto perdeva efficacia, non essendo seguito nei successivi 45 giorni da ulteriori provvedimenti.

Da ultimo la ricorrente presentava la S.C.I.A. prot. n. 22822 del 15.7.2020 (pratica SUE n. 147/2020) con cui segnalava - ai sensi dell’art. 4, comma 7, della L.R. 19/2009 - il mutamento di destinazione d’uso dell’immobile da produttivo a commerciale, con opere consistenti in una diversa distribuzione degli spazi interni, senza modifica di volumi, sagoma e prospetti del fabbricato.

Anche rispetto a tale richiesta la P.A. resistente non emetteva, entro i termini di cui all’art. 19, commi 3 e 4, L. 241/90 alcun provvedimento inibitorio.

In data 3.11.2020 il Comune di Volla, tuttavia, notificò una comunicazione di avvio del procedimento di annullamento in autotutela degli effetti della S.C.I.A. del 15.7.2020, motivato sul presupposto che l’art. 4, comma 7, della L.R. n. 19/2019 non consentisse la variazione d’uso segnalata e, comunque, che tale intervento non fosse assentibile con semplice S.C.I.A.

La ricorrente presentava in data 16.11.2020 le proprie controdeduzioni.

Il procedimento avviato dal Comune, comunque, non veniva formalmente concluso.

Successivamente, con atto rogato in data 14.7.2022 la ricorrente concedeva l’immobile in usufrutto per dodici anni alla società La NT Costruzioni e Immobiliare s.r.l.

In data 31.10.2022, il Comune resistente notificava ad entrambe le parti ricorrenti, nelle rispettive qualità, la nota prot. n. 30863 del 26.10.2022, con cui, ai sensi dell’art. 7 della L. n. 241/1990 - accertata l’avvenuta formazione tacita dei menzionati titoli edilizi e verificato che l’intervento edilizio fosse conforme per volumetrie, altezze e prospetti a quanto dichiarato nelle relative pratiche edilizie - comunicava l’avvio della procedura finalizzata all’annullamento dei medesimi, siccome contrastanti con la normativa edilizia vigente, al contempo ordinando anche la sospensione dei lavori in via di ultimazione.

Quindi, concludeva il procedimento con il provvedimento prot. n. 36436/2022, con il quale annullava in autotutela il P.d.C. n. 15056 del 13.6.2017 e le varianti assentite con la SCIA prot. n. 3802/2019, il P.d.C. n. 5377/2019 e la SCIA prot. n. 22822/2020.

Il provvedimento, ricostruite le vicende procedimentali sopra compendiate e premesso che “Il principio generale dell'autotutela è un potere della Pubblica Amministrazione e che consiste nella possibilità di ritirare o annullare provvedimenti, emanati in precedenza, risultanti gravati da profili di illegittimità; i profili di illegittimità non sanabili e l'interesse pubblico, concreto ed attuale, sono requisiti sufficienti a consentire l'emanazione del provvedimento di annullamento in autotutela anche oltre i limiti di cui all'art. 21 nonies della L.241/1990 e s.m.i.” così motiva la scelta di addivenire all’annullamento dei richiamati titoli edilizi:

“-l'enorme superficie e volumetria realizzata dell'opificio in questione è stata determinata tenendo conto oltre che dell'indice fondiario ricavabile dalla particella oggetto di intervento anche con l'asservimento di ulteriori indici fondiari non esattamente indicati e non espressamente certificati (certificati urbanistici) riferiti ad altri terreni siti in parte nel comune di Volla ed in parte nel limitrofo comune di Cercola (Na). Il tutto è stato indicato negli atti pubblici di asservimento rogati dal Notaio Gianluigi Ferrone del 16.12.2016 (rep. 2154-racc. 1664) e dal Notaio Giuseppe Grosso di Pozzuoli del 14.03.2017 (rep. 13505-racc. 8544), non trascritti presso i pubblici Registri immobiliari (RR.II.), nei quali la sig.ra D'MB AR li ha espressamente dichiarati terreni "di natura agricola e non edificati".

- l'altezza dell'opificio realizzato misura 8,0 metri circa superando di gran lunga l'indice massimo di altezza di 4,0 metriprevista nella Zona Territoriale Omogenea (Z.T.O.) del vigente Piano Regolatore Generale per i manufatti agricoli.

- da approfondimenti della vigente normativa edilizia nazionale e regionale, supportate anche da recenti pronunce giurisdizionali (tra le tante si annovera la Sentenza TAR Campania n° N. 00820/2021 Reg.Prov.Coll . - N. 00076/2021 REG.RIC. richiamante la Sentenza del Consiglio di Stato n° sez. VI, 21 marzo 2016, n. 1153):

A. gli interventi ammessi in zona agricola sono stati in passato disciplinati sino al 30.09.2022 dall'art.6-bis della L.R.C. n.19/2009 e s.m.i.. Da ciò risulta illegittimo effettuare in zona agricola, ai sensi dell'art. 4 co.7 della L.R.C. n.19/2009 e s.m.i., il cambio di destinazione d'uso tra categorie funzionali diverse, da produttiva a commerciale, in quanto il suddetto articolo non è applica bile in zona agricola.;

B. in ogni caso non è consentito in Z.T.O. "E - Agricola" del vigente Piano Regolatore Generale comunale il cambio di destinazione d'uso dell'area scoperta; la sistemazione dell'area di oltre 3000 mq costituisce una trasformazione permanente del territorio, a prescindere dalla realizzazione di volumetrie di qualunque natura;

C. l'intervento di cambio di destinazione d'uso tra categorie funzionali diverse e in zona agricola costituisce comunque variante urbanistica, che necessita di specifico titolo abilitativo da rilasciarsi nel rispetto del procedimento stabilito dal D.P.R. n° 380/01 e s.m.i.;

D. il previsto intervento edilizio comporterà un impatto notevole sul contesto interessato e sulla vivibilità dell'ambito territoriale in virtù della mancata previsione degli standard prescritti dal D.M. n. 1444/1968.”.

Ed, infine, “Ritenuto, pertanto, comprovato che l'intero intervento edilizio in argomento non è legittimo perché non corrispondente alle vigenti normative urbanistiche nazionali e regionali cosi come il tutto anche già suffragato da corrispondenti pronunzie giurisdizionali meglio sopra richiamate.” (…), ha disposto “l'annullamento in autotutela del Permesso di Costruire (P.d.C.) in silentium - pratica SUE n° 81/2017 e di successive varianti (SCIA prot. n° 3802 del 06/02/2019 - pratica SUE n°27/2019 P.d.C. in silentium - pratica SUE n° 12/2019 e SCIA prot. n° 22822 del 15.07.2020 — pratica SUE n° 147/2020), in passato definitosi urbanisticamente in modo illegittimo” per le ragioni sopra richiamate, pedissequamente riprodotte nella parte dispositiva del provvedimento.

La ricorrente ha impugnato il provvedimento per i seguenti motivi:

1. violazione degli artt. 3 e 21- nonies della Legge n. 241/1990, violazione del giusto procedimento di legge, violazione dell'art. 97 Cost. ed in particolare dei principi di legalità, imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa, eccesso di potere, sviamento, difetto assoluto di motivazione, carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta, omessa ponderazione della fattispecie considerata, illogicità manifesta, irragionevolezza. Il provvedimento è stato adottato in violazione del termine massimo entro cui, ai sensi dell’art. 21- nonies , comma 1, della L. n. 241/90, è consentito l’annullamento d’ufficio dei provvedimenti amministrativi attributivi di utilità economiche. Non sono neppure dedotti profili di possibile rilevanza della fattispecie ai sensi dell’art. 21- nonies , comma 2- bis , L. 241/90. Difetta la motivazione circa l’interesse pubblico concreto ed attuale che giustifica il ricorso all’autotutela.

2. violazione degli artt. 3 e 21- nonies della L. n. 241/1990, violazione degli artt. 3, 10 e 23 del D.P.R. n. 380/2001, violazione degli artt. 4, 5 e 6 bis della L.R. n. 19/2009, violazione del D.M. n. 1444/68, violazione del P.R.G. vigente e delle N.T.A. allegate, violazione del P.U.C. adottato, violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza dell’azione amministrativa, eccesso di potere, sviamento, erroneità nei presupposti, falsità della causa, illogicità manifesta, irragionevolezza, travisamento dei fatti. Il provvedimento impugnato è illegittimo in quanto generico e inesatto in relazione all’affermata illegittimità dell’intervento edilizio ed è fondato su un’istruttoria lacunosa e rilievi agevolmente verificabili dall’Ente. I singoli profili di illegittimità del provvedimento sono infondati.

Si è costituito il Comune di Volla che ha contestato nel merito le avverse censure.

All’udienza pubblica del 21 settembre 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. E’ fondato il primo motivo di ricorso.

Giova richiamare il disposto dell’art. 21- nonies L. 241/90, al quale fa rinvio l’art. 19, comma 4, della medesima legge, con riguardo alle attività sottoposte al regime della S.C.I.A.

La norma così recita: “1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell'articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all'adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo.

2. È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole.

2-bis. I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1, fatta salva l'applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 ”.

L’art. 19, comma 4, L. 241/90, che disciplina le attività sottoposte al regime della S.C.I.A., prevede che: “3. L'amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Qualora sia possibile conformare l'attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l'amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l'adozione di queste ultime. In difetto di adozione delle misure da parte del privato, decorso il suddetto termine, l'attività si intende vietata. Con lo stesso atto motivato, in presenza di attestazioni non veritiere o di pericolo per la tutela dell'interesse pubblico in materia di ambiente, paesaggio, beni culturali, salute, sicurezza pubblica o difesa nazionale, l'amministrazione dispone la sospensione dell'attività intrapresa. L'atto motivato interrompe il termine di cui al primo periodo, che ricomincia a decorrere dalla data in cui il privato comunica l'adozione delle suddette misure. In assenza di ulteriori provvedimenti, decorso lo stesso termine, cessano gli effetti della sospensione eventualmente adottata.

Decorso il termine per l'adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6-bis, l'amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall'articolo 21-nonies.”.

Con il provvedimento impugnato, adottato il 19/12/2022, il Comune di Volla ha proceduto all’annullamento d’ufficio dei seguenti titoli edilizi:

- il P.d.C. n. 15056 del 13.6.2017 finalizzato alla realizzazione di un immobile destinato ad attività produttiva agricola con relative pertinenze;

- la SCIA prot. n. 3802/2019,

- il P.d.C. n. 5377/2019,

- la SCIA prot. n. 22822/2020.

Il provvedimento, tenuto conto della non contestata formazione dei permessi di costruire per silenzio-assenso, è stato adottato ben oltre i termini previsti dall’art. 21- nonies , comma 1, L. 241/90 e dei termini di cui all’art. 19, comma 3 e 4, L. 241/90.

Si tratta di termini perentori che possono essere superati soltanto in presenza dei presupposti e delle condizioni definite dall’art. 21- nonies , comma 2- bis .

Il provvedimento impugnato, tuttavia, non reca menzione, nel pur ampio apparato motivazionale, di alcuna circostanza chiaramente riconducibile a tale disposizione, mentre, al contrario, in cima alle premesse afferma: “Il principio generale dell'autotutela è un potere della Pubblica Amministrazione e che consiste nella possibilità di ritirare o annullare provvedimenti, emanati in precedenza, risultanti gravati da profili di illegittimità; i profili di illegittimità non sanabili e l'interesse pubblico, concreto ed attuale, sono requisiti sufficienti a consentire l'emanazione del provvedimento di annullamento in autotutela anche oltre i limiti di cui all'art. 21 nonies della L.241/1990 e s.m.i.”.

Si tratta di affermazione che si pone in radicale contrasto con il dettato normativo e che non può essere superata dalle considerazioni espresse nel corpo della memoria difensiva depositata in giudizio, non essendo con essa possibile integrare la motivazione del provvedimento.

Per consolidato orientamento, infatti: “Nel processo amministrativo l'integrazione in sede giudiziale della motivazione dell'atto amministrativo è ammissibile soltanto se effettuata mediante gli atti del procedimento - nella misura in cui i documenti dell'istruttoria offrano elementi sufficienti ed univoci dai quali possano ricostruirsi le concrete ragioni della determinazione assunta - oppure attraverso l'emanazione di un autonomo provvedimento di convalida (art. 21-nonies, secondo comma, della L. n. 241 del 1990). E' invece inammissibile un'integrazione postuma effettuata in sede di giudizio, mediante atti processuali, o comunque scritti difensivi. ” Cons. Stato Sez. VI, 06/09/2021, n. 6219.

Né, peraltro, nella motivazione del provvedimento – anche prescindendo dall’assenza di espliciti riferimenti all’art. 21- nonies , comma 2- bis L. 241/90 - si rinviene il riferimento a rappresentazioni di fatto inesatte, false o mendaci che giustifichino il superamento del termine massimo di esercizio dell’autotutela.

La motivazione, infatti, riferisce dell’omessa specifica indicazione degli indici fondiari dei terreni asserviti, ai fini del raggiungimento della volumetria oggetto del titolo edilizio rilasciato, ed alla mancata trascrizione dei relativi atti d’asservimento, del superamento del limite massimo di altezza ammissibile nella zona, dell’inammissibilità in zona agricola, alla stregua della normativa regionale e comunale, del mutamento di destinazione d'uso tra categorie funzionali diverse, della insussistenza di sufficienti standard urbanistici.

Si tratta di rilievi che afferiscono alla legittimità del titolo edilizio, ma che non dimostrano che il rilascio del titolo edilizio sia stato frutto di dichiarazioni inveritiere, false, fuorvianti o mendaci della parte.

Quanto agli atti d’asservimento, ai quali il Comune nelle difese fa particolare riferimento, il provvedimento impugnato si limita ad affermare: “l'enorme superficie e volumetria realizzata dell'opificio in questione è stata determinata tenendo conto oltre che dell'indice fondiario ricavabile dalla particella oggetto di intervento anche con l'asservimento di ulteriori indici fondiari non esattamente indicati e non espressamente certificati (certificati urbanistici) riferiti ad altri terreni siti in parte nel comune di Volla ed in parte nel limitrofo comune di Cercola (Na). Il tutto è stato indicato negli atti pubblici di asservimento rogati dal Notaio Gianluigi Ferrone del 16.12.2016 (rep. 2154-racc. 1664) e dal Notaio Giuseppe Grosso di Pozzuoli del 14.03.2017 (rep. 13505-racc. 8544), non trascritti presso i pubblici Registri immobiliari (RR.II.), nei quali la sig.ra D'MB AR li ha espressamente dichiarati terreni "di natura agricola e non edificati".

Ciò che si imputa alla ricorrente è di non aver indicato con esattezza gli indici fondiari ricavabili dai terreni asserviti e di non aver trascritto gli atti di asservimento. Si tratta, tuttavia, di carenze documentali che avrebbero dovuto formare oggetto di approfondimento in sede istruttoria e che di per sé sole – in assenza di ulteriori e più specifiche indicazioni - non appaiono idonee ad indurre in errore l’Amministrazione nel rilascio del titolo.

2. Per questi motivi, il provvedimento è illegittimo poiché, per come motivato, risulta adottato in violazione del termine massimo previsto dall’art. 21- nonies , comma 1, L. 241/90.

3. Le spese di lite, stante la complessità delle questioni esaminate, sono compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 21 settembre 2023 con l'intervento dei magistrati:

Maria Laura Maddalena, Presidente FF

Daria Valletta, Primo Referendario

Mariagiovanna Amorizzo, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mariagiovanna Amorizzo	Maria Laura Maddalena

IL SEGRETARIO

nella sentenza di questa Sezione n. 5658 del 16 ottobre 2023, il dispositivo sia corretto ne seguenti termini: ove si legge «Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge», si deve leggere «Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie».