Pubblicato il 11/07/2025

N. 05229/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03524/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3524 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da “Laboratorio Analisi Fleming” s.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Picazio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Rosanna Panariello, Maria Luigia Schiano Di Colella Lavina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Asl 104 - Caserta 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Dario Rojo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Asl 106 - Napoli 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Luigia Maria Mandes, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Asl 107 - Napoli 2, Asl 111 - Salerno 1, non costituiti in giudizio;
Asl 101 - EL 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mariarosaria Di Trolio, Mariagiusy Guarente, Elisa Iannaccone, Marcello Abbondandolo, Marco Mariano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Asl 103 - BE 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Mennitto, Angela Conchiglia, Angelo Pasquale Cogliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Asl 108 - Napoli 3, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Rajola Pescarini, Amneris Irace, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Centro Diagnostico Pasteur di Raffaele Picone S.n.c., non costituito in giudizio;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo, per l’annullamento:

a) della deliberazione di Giunta Regionale n. 215 del 4 maggio 2022, pubblicata sul BURC in data 5 maggio 2022 con oggetto “ Assegnazione per l'esercizio 2022 di volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale: modifiche e integrazioni alla DGRC N. 599 del 28 Dicembre 2021 recante la definizione dei limiti di spesa relativi alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale ” nonché dei relativi allegati costituiti: (i) della Relazione Tecnica, (ii) della Nota Metodologica, (iii) dei Parametri di Valutazione per l'attribuzione di punteggi sulla base dei dati raccolti al 31 Dicembre dell'anno precedente; (iv) dai tetti di spesa individuali di struttura; b) di ogni altro atto preordinato, connesso, consequenziale, comunque lesivo del diritto della ricorrente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla ricorrente in data 07.02.2024, per l'annullamento:

a) del Decreto Dirigenziale n. 779 del 21.11.2023;

b) della Delibera n. 800 del 27 dicembre 2023;

c) di ogni altro atto preordinato, connesso, consequenziale, comunque lesivo del diritto della ricorrente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla ricorrente in data 29.04.2024, per l’annullamento del Decreto Dirigenziale n. 130 del 12.02.2024.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla ricorrente in data 06.03.2025, per l’annullamento della deliberazione di Giunta Regionale n. 757 del 27 dicembre 2024 con oggetto “ASSEGNAZIONE DEI VOLUMI MASSIMI DI PRESTAZIONI E DEI CORRELATI LIMITI DI SPESA DELLE STRUTTURE SANITARIE PRIVATE ACCREDITATE PER L'ASSISTENZA SPECIALISTICA AMBULATORIALE. DETERMINAZIONI”, nonché dei relativi allegati e di ogni altro atto preordinato, connesso, consequenziale, comunque lesivo del diritto della ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania, dell’Asl 104 – Caserta, dell’Asl 101 - EL 1, dell’Asl 103 - BE 1 e dell’Asl 108 - Napoli 3;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 luglio 2025 il dott. Vincenzo Sciascia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con ricorso notificato in data 04.07.2022 e depositato il 19.07.2022, la società ricorrente impugnava gli atti suddetti, ed esponeva:

- di essere titolare di una struttura, ubicata in Casapulla, accreditata con il S.S.R. per lo svolgimento di attività di laboratorio di analisi, giusta decreto di accreditamento del 17.09.2014 n. 101;

- che, con delibera di G.R. n. 599/2021, rubricata “ Assegnazione provvisoria per l’esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l’assistenza specialistica ambulatoriale ”, la Regione Campania aveva definito provvisoriamente i limiti di spesa per le strutture sanitarie accreditate per l’assistenza specialistica ambulatoriale con riferimento all’anno 2022;

- di avere proposto ricorso avverso tale deliberazione;

- che, con deliberazione n. 215 del 04.05.2022, la Regione modificava la precedente delibera, e stabiliva che « in generale tutte le strutture accreditate potranno riscontrare la base dati utilizzata per la presente delibera e, se del caso, chiederne la correzione alla ASL competente; in tal caso, l’ASL dovrà definire entro giugno p.v., con il supporto tecnico della So.Re.Sa. S.p.A. e della Direzione Generale per la Tutela della Salute, eventuali correzioni dei tetti di spesa individuali approvati dalla presente delibera; tali correzioni dovranno essere deliberate dalla/e ASL competente/i, con delibera immediatamente esecutiva, e assunte dalla Regione per presa d’atto con decreto del Direttore Generale per la Tutela della Salute »;

- che la ASL competente non aveva ottemperato a quanto previsto dalla deliberazione, non risultando perfezionato, nel termine indicato, alcun procedimento di correzione.

2. Tanto premesso, la ricorrente proponeva le domande innanzi riportate sulla base dei seguenti motivi di ricorso.

2.1. “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 8 della l. 241/1990. Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione e carenza di istruttoria ”.

La ricorrente affermava l’illegittimità dei provvedimenti impugnati perché adottati in assenza del previo invio della comunicazione di avvio del procedimento e comunque senza garantire la partecipazione procedimentale della ricorrente o delle associazioni di categoria.

Specificava che la fase “concertativa” con tali associazioni era stata solo accennata, mentre le istanze e/o le indicazioni dei laboratori erano state demandate ad un secondo momento e poi del tutto disattese.

Lamentava a riguardo la violazione dell’art. 8 quinquies D. lgs. n. 502/1992, nella parte in cui prevede la partecipazione delle associazioni di categoria, nella forma delle “intese”, al complessivo procedimento di determinazione dei tetti di spesa.

2.2. “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 8, 8 quater e 8 quinquies del D. lgs. 30 dicembre 1992 n. 502. Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza e perplessità dell’azione amministrativa. Difetto assoluto di istruttoria e di motivazione. Contrasto con gli atti precedenti ”.

Rilevava la ricorrente che la delibera impugnata aveva stabilito i limiti di spesa sulla base del fatturato storico degli anni 2018 – 2021 e assumeva l’irragionevolezza di tale scelta, sulla base di varie argomentazioni, anche con riferimento all’intimazione rivolta dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato alla Regione Campania di comunicare l’adozione di misure idonee a superare le problematiche del criterio della spesa storica.

Evidenziava che il meccanismo di premialità/penalizzazione contenuto nella delibera impugnata si rilevava estremamente farraginoso, vago nelle indicazioni di funzionamento e, comunque, riferito ad una percentuale talmente esigua da far sì che il criterio della spesa storica restasse sostanzialmente esclusivo.

Assumeva poi che la parziale remunerazione extra tetto costituiva una previsione illogica ed irrazionale, in quanto non ancorata ad alcun parametro oggettivo.

2.3. “ Ulteriore violazione e falsa applicazione degli artt. 8, 8 quater e 8 quinquies del D. lgs. 30 dicembre 1992 n. 502. Difetto assoluto di istruttoria e motivazione. Eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza manifesta ”.

Deduceva la ricorrente che i tetti di spesa erano stati fissati senza alcuna attività istruttoria, ed assunti sulla base di dati “non consolidati”, non essendo stati esperiti i controlli previsti dalla normativa regionale.

2.4. “ Eccesso di potere per illogicità e manifesta irragionevolezza dell’azione amministrativa ”.

La ricorrente affermava che, dopo l’introduzione delle norme sulla c.d. “spending review”, lo stanziamento complessivo per le strutture accreditate si esauriva in circa 8-9 mesi, e censurava la delibera impugnata anche nella parte in cui confermava la ripartizione del tetto di struttura annuo in dodicesimi.

2.5. “ Eccesso di potere per illogicità e manifesta irragionevolezza dell’azione amministrativa. Difetto assoluto di istruttoria ”.

Contestava la ricorrente la decisione di procedere ad arrotondamenti nella ripartizione percentuale dei tetti di spesa tra i centri accreditati.

Sosteneva che fosse illogico prevedere prestazioni e tetti di spesa comuni a più strutture, senza tenere conto delle specificità, tecnologiche e prestazionali, di ciascuna struttura, in danno della complessiva efficienza e del futuro miglioramento del sistema sanitario regionale.

3. Con atti depositati, rispettivamente in data 22.07, 05.08, 28.09, 05.10 e 20.10.2022, si costituivano in giudizio le Aziende sanitarie locali di Caserta, BE, Napoli 1 centro e EL, nonché la Regione Campania, per opporsi all’accoglimento del ricorso.

4. Con ricorso per motivi aggiunti notificato in data 19.01.2024 e depositato in data 07.02.2024, la ricorrente proponeva le domande innanzi riportate, esponendo:

- che la determina dirigenziale n. 779 del 21.11.2023 registrava che le risorse accantonate consentivano il pagamento al 100% di tutti gli sforamenti individuali del budget assegnato alle singole strutture che avevano prodotto prestazioni aggiuntive;

- che la delibera n. 800 completava il quadro lesivo delle posizioni di ciascuna struttura;

- che, in base all’allegato 2.6, solo ad alcune strutture (quelle oltre le 150.000 prestazioni ASL) era stato assegnato un nuovo tetto.

Senza articolare specifici motivi di ricorso, ribadiva i presunti profili di illegittimità dei provvedimenti regionali impugnati.

5. Con un secondo ricorso per motivi aggiunti notificato il 10.04.2024 e depositato in data 29.04.2024, la ricorrente proponeva le domande suddette ed esponeva:

- che la Regione Campania aveva pubblicato il decreto dirigenziale n. 130, con cui ulteriormente danneggiava le strutture sanitarie più piccole, a beneficio di quelle più grandi, con una modalità premiale per quelle con un numero di prestazioni superiore a 200.000;

- che il fine perseguito dal provvedimento regionale impugnato era la riduzione generalizzata degli attuali laboratori di analisi, in favore di soggetti industriali di dimensioni elevate, per un’apparente finalità di risparmio di spesa.

Senza articolare specifici motivi di ricorso, ribadiva i presunti profili di illegittimità dei provvedimenti regionali impugnati.

6. Con memoria depositata in data 08.01.2025, la Regione eccepiva l’inammissibilità del ricorso per effetto della sottoscrizione della clausola di salvaguardia contenuta all'interno del contratto stipulato con l'azienda di riferimento.

7. Con un terzo ricorso per motivi aggiunti notificato il 25.02.2025 e depositato in data 06.03.2025, la ricorrente proponeva le domande suddette ed esponeva:

- che, con la deliberazione n. 757 del 27.12.2024, la Regione aveva eliminato il principio di concorrenza e la premialità del 10%, che inizialmente costituiva, in continuità con la disciplina della macroarea, una modalità di premialità di contenuto effettivo;

- che vi era stato un taglio generalizzato del 7% delle prestazioni per una nuova spending review;

- che la delibera n. 757 prevedeva una premialità ancora più oscura, discrezionale e farraginosa, tanto che, nell’applicazione eseguita dalla ASL, si riscontravano punteggi non chiari;

- che erano stati eliminati i presupposti essenziali dei LEA territoriali, in quanto non collegati ad alcuna reale istruttoria rispetto alle singole strutture e alla loro dinamicità.

8. Argomentava la ricorrente, quanto alla suddetta “clausola di salvaguardia”, che la rinuncia alla tutela giudiziale finiva per assurgere ad un parametro anacronistico, legato ad una situazione di eccezionalità (quale l’incapacità della gestione delle risorse pubbliche) che poteva dirsi conclusa con l’uscita dalla gestione commissariale.

9. Con memoria depositata in data 26.05.2025, si costituiva in giudizio l’ASL Napoli 3 Sud, per opporsi all’accoglimento del ricorso.

10. All’udienza pubblica dell’08.07.2025, il ricorso veniva discusso come da verbale e riservato per la decisione.

11. In via preliminare, quanto alle eccezioni formulate dalle difese delle Asl di BE, di Napoli 1 e di EL, con cui si rileva il proprio difetto di legittimazione passiva, le stesse possono essere accolte dal momento che dagli atti di causa risulta che le prestazioni sono state rese solo nei confronti della ASL di Caserta.

12. Ciò posto, il Collegio reputa fondata l'eccezione di inammissibilità del ricorso per effetto dell’avvenuta sottoscrizione della clausola di salvaguardia in conformità ai numerosi precedenti del Tribunale adito (cfr. ex multis, T.A.R. Napoli, Sez. I, 16 ottobre 2024, n. 5482; Sez. IX, n. 1817/2025; sez. IV, n. 2425/2025), ai quali comunque si rinvia integralmente.

La clausola di salvaguardia in discussione (art. 14 del contratto stipulato dalla ricorrente con la Asl Caserta), il cui schema è stato imposto dalla Regione nelle delibere impugnate, prevede: « (…) 2. In considerazione dell'accettazione dei provvedimenti indicati sub comma 1 (ossia i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente contratto la struttura privata rinuncia alle azioni /impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero a contenziosi istaurabili contro i provvedimenti già adottati o conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni, regolata con il presente contratto ».

Sul punto, il Consiglio di Stato ha affermato che " in ipotesi analoghe a quella in esame viene in rilievo lo schema tipico dell'acquiescenza ", giacché l'assenso alla stipulazione del contratto si atteggia quale " comportamento univocamente indicativo della volontà della parte stipulante di accettarne gli effetti, tanto da acquisire i diritti ed assumere gli obblighi, in maniera ugualmente volontaria, che si riconnettono e sono funzionali all'esecuzione della prestazione alle condizioni economiche predeterminate dall'amministrazione (nell'esercizio del suo potere programmatorio in materia sanitaria) ".

Da tale angolo visuale, " la c.d. clausola di salvaguardia è, quindi, meramente ricognitiva dell'effetto preclusivo dell'iniziativa impugnatoria che si produce, per generale opinione giurisprudenziale, nel caso in cui il soggetto pregiudicato dal provvedimento ponga in essere atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l'operatività " (cfr. Cons. Stato n. 4076/2023).

L'adesione volontaria all'accordo - e con esso alla clausola di salvaguardia - suggella, dunque, l'accettazione della posizione prioritaria che riveste l'obiettivo di contenimento della spesa pubblica, obiettivo che non è fine a se stesso, ma del tutto funzionale a garantire continuità, anche per il futuro, all'erogazione di prestazioni sanitarie.

Il che postula la preclusione per il soggetto accreditato di esperire quei rimedi processuali il cui intento sostanziale è di ribaltare gli atti generali di programmazione economica nel settore sanitario, dal momento che la clausola di salvaguardia persegue per l'appunto la finalità di garantire il necessario contenimento della spesa sanitaria nelle Regioni che presentano un deficit economico finanziario, come la Regione Campania, evitando al contempo che il rispetto dei vincoli finanziari possa essere esposto ad iniziative in sede giurisdizionale in grado di compromettere o porre in pericolo gli obiettivi perseguiti.

In considerazione, quindi, del particolare regime giuridico nel quale operano i soggetti accreditati con il S.S.R. (che svolgono, in tale contesto, attività in regime di libera concorrenza), neppure è possibile ravvisare alcun contrasto della disciplina contenuta negli artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies, del d.lgs. 502/1992 con i principi di diritto unionale né con quelli della Costituzione, stante la prevalenza degli interessi pubblici sottesi alla disciplina nazionale.

13. Per tutto quanto sopra osservato, il Collegio ritiene che, nella fattispecie in esame, la sottoscrizione della clausola di salvaguardia abbia privato la struttura ricorrente della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa che la riguardano, con l'ulteriore conseguenza di rendere inammissibili le censure formulate.

Pertanto, previa estromissione dal giudizio delle Asl Napoli 1, EL e BE, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

14. Le spese seguono la soccombenza nei rapporti con la Regione Campania e l’Asl Caserta e vanno liquidate come in dispositivo; possono, invece, essere compensate nei confronti delle Asl Napoli 1, EL e BE (considerato il loro difetto di legittimazione passiva) e della Asl Napoli 3 (tenuto conto del carattere meramente formale delle difese spiegate); nulla è dovuto nei confronti delle altre Asl intimate, in quanto non costituite in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Nona), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali nella misura rispettivamente di euro 1,500,00 (millecinquecento/00) in favore della Regione Campania oltre accessori di legge, e di euro 1.500,00 (millecinquecento) oltre accessori di legge in favore della Asl Caserta.

Compensa le spese di lite tra il ricorrente e l’Asl Napoli 1, l’Asl Napoli 3, l’Asl EL e l’Asl BE.

Nulla è dovuto nei confronti delle altre Asl intimate in quanto non costituite in giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Presidente

Rosaria Palma, Primo Referendario

Vincenzo Sciascia, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Vincenzo Sciascia	Guglielmo Passarelli Di Napoli

IL SEGRETARIO