Pubblicato il 31/05/2025

N. 00228/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00110/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il FR ZI IU

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 110 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto dal Centro Culturale Islamico Darus Salaam, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Vincenzo Latorraca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Monfalcone, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Teresa Billiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- dell’ordinanza dirigenziale n. 1 del 26 gennaio 2024 del Comune di Monfalcone, recante “ ordinanza di ripristino della destinazione d'uso autorizzata presso l'immobile ubicato in via Duca d'Aosta n. 32, identificato catastalmente con fm 21, particella 1700, subalterno 34, del C.C. di Monfalcone ”;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dal centro culturale ricorrente il 3 maggio 2024:

- degli atti e provvedimenti già impugnati col ricorso introduttivo;

- della relazione di servizio in merito ai fatti accaduti il giorno 18 gennaio 2024 in via Duca d’Aosta n. 28, citata nell’ordinanza impugnata;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Monfalcone;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2025 il dott. Daniele Busico e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con ricorso notificato il 26 marzo 2024 e depositato il successivo giorno 2 aprile il centro culturale ricorrente, associazione costituita nel 2012 per “attività culturali, sociali e religiose”, con sede in Monfalcone, via Duca d’Aosta n. 28, ha impugnato il provvedimento in epigrafe col quale il Comune di Monfalcone ha ordinato, ai sensi dell’art. 45 della l.r. n. 19/2009, il ripristino della destinazione d’uso autorizzata (commerciale al dettaglio) presso i locali, nella disponibilità del Centro ricorrente, attigui a quelli della sede dell’associazione e ubicati alla via Duca d’Aosta n. 32, sub 34, inibendone l’utilizzo ad altri fini.

L’ordinanza si basa su un sopralluogo del 18 gennaio 2024, effettuato per verificare l’ottemperanza di un’altra ordinanza inibitoria relativa ad un uso non consentito dei locali della sede dell’associazione in via Duca d'Aosta n. 28, sub 35 (oggetto di un parallelo contenzioso inter partes , cfr. T.A.R. F.V.G., n. 220/2024 e Cons. di Stato, n. 2821/2025). Nel corso del sopralluogo è emerso lo stabile e continuato svolgimento, nel sub 34, di attività non riferibile a quella commerciale (assentita dal titolo), con la presenza all'interno degli ambienti, arredati appositamente con panche e tavoli, di persone adulte e di minori intenti in c.d. attività di doposcuola.

L’associazione ricorrente ha dedotto censure di violazione di legge ed eccesso di potere.

2. L’Amministrazione si è costituita in giudizio in resistenza al ricorso.

3. Con atto di motivi aggiunti notificato il 3 maggio 2024 e depositato in giudizio il giorno stesso il Centro ricorrente ha esteso l’impugnativa alla relazione di servizio relativa al sopralluogo del 18 gennaio 2024, deducendo censure di violazione di legge ed eccesso di potere.

4. All’udienza pubblica del giorno 7 maggio 2025 la causa è passata in decisione.

5. Il ricorso e i motivi aggiunti sono infondati.

6. Occorre partire dal dato che, con la relazione di servizio/verbale di sopralluogo del 18 gennaio 2024, è emerso incontestatamente l’utilizzo dell’immobile per attività dell’associazione, qualificabile in termini di attività c.d. di doposcuola.

Infatti, “ all’interno [del locale] si accertava la presenza di altre due donne di origine bengalese e di nove bambini sempre di origine bengalese i quali erano seduti su panche e tavoli e di legno intenti a leggere libri sia in lingua italiana che bengalese. Una delle tre donne, […] dichiarava che aiutavano i bambini a fare i compiti e a studiare la lingua bengalese, come facevano e fanno in quel posto ove erano presenti (ovvero nei locali che si affacciano sulla via Duca D’Aosta) ogni martedì e giovedì ”.

La nuova destinazione d’uso di fatto impressa al sub 34 - come riconosciuta dallo stesso centro culturale ricorrente nei suoi scritti difensivi - costituisce in effetti proprio quella di svolgimento di una delle attività associative ed è stata quindi correttamente qualificata dall’Amministrazione quale attività “direzionale” ai sensi dell’art. 5, comma 1, lett. e) della l.r. n. 19/2009 (“ superfici di unità immobiliari destinate ad attività amministrative o professionali, quali: uffici, studi, banche, sedi di enti, associazioni, sindacati e partiti ;[ …]”).

Dall’esame degli atti e documenti di causa emerge pure che il nuovo uso rilevato in occasione del sopralluogo è stato impresso ai locali in modo stabile: ciò è confermato, in primis , da quanto riferito dagli stessi operatori dell’associazione (l’attività rilevata ivi si svolge “ ogni martedì e giovedì” ) e, in secondo luogo, dalle difese attoree che non solo non hanno efficacemente contestato tale risultanza, ma l’hanno addirittura posta a fondamento delle proprie censure (tanto da sostenere l’applicabilità delle norme di favore previste, per le attività dell’associazione, dal d.lgs. n. 117/2017).

L’attività di doposcuola, senz’altro riconducibile agli scopi statutari, non è però coerente con l’uso indicato nei titoli edilizi, cioè commerciale al dettaglio che, ai sensi dell’art. 5, comma 1, lett. f) l.r. cit. è da intendersi l’” attività svolta da chiunque professionalmente acquisti merci in nome e per conto proprio e le rivenda al consumatore finale; in questa categoria sono comprese le attività per la somministrazione al pubblico di alimenti e bevande se non collegate con le attività di cui alla lettera c), e tutti gli esercizi commerciali definiti al dettaglio dalla legislazione di settore, nonché le attività artigianali di produzione e connessa commercializzazione nel settore dell’alimentazione ”.

La modifica così introdotta, per quel che si dirà nel par.12 della presente decisione, costituisce una “ variazione essenziale ” ai sensi dell’art. 40 della l.r. n. 19/2009, perché la categoria d’uso “direzionale” non è ammessa in zona B1 dall’art. 7, comma 4, delle n.t.a. del P.R.G.C. di Monfalcone.

Ne consegue il corretto esercizio del potere inibitorio da parte dell’Amministrazione comunale (cfr. sui presupposti applicativi dei poteri comunali di vigilanza in materia edilizia ex art. 45 l.r. cit. si vedano le sentenze T.A.R. F.V.G., n. 219/2024, par. 9.2, e n. 220/2020, par. 9.2.).

Ciò posto in linea generale, può ora passarsi all’esame delle singole censure.

7. Il primo motivo di ricorso, col quale si lamenta la nullità dell’ordinanza n. 1/2024 sul rilievo che non è indicata l’attività non consentita e rilevata col sopralluogo del 18 gennaio 2024, è infondato. Al riguardo è sufficiente rilevare che, per quanto sia vero che l’attività di “doposcuola” non è stata testualmente qualificata o formalmente inquadrata nel provvedimento impugnato in uso “direzionale”, è però altresì vero che l’attività in concreto rilevata (e contestata quale attività non compatibile coi titoli e con lo strumento urbanistico) è stata adeguatamente descritta e documentata nei suoi tratti essenziali e rilevanti in questa sede - e, per vero, nemmeno contestata dal centro ricorrente – sia nella relazione di servizio del sopralluogo del 18 gennaio 2024, sia nel provvedimento impugnato.

Ciò è sufficiente a fondare il presupposto applicativo del potere inibitorio comunale ai sensi dell’art. 45 della l.r. cit. e cioè la non riconducibilità dell’attività all’uso (commerciale) assentito dal titolo e il suo contrasto con lo strumento urbanistico.

In ogni caso, il mutamento d’uso ritenuto dall’Amministrazione comunale è ricavabile, senza particolari sforzi interpretativi, dalla lettura complessiva del provvedimento impugnato dal quale si evince che il Comune ha ritenuto l’adibizione dei locali a sede dell’associazione o, comunque, a luogo in cui si svolgono le relative attività istituzionali, con conseguente (corretto) inquadramento nella destinazione d’uso direzionale (da qui il pertinente richiamo del provvedimento all’art. 7, comma 4, delle n.t.a. del P.R.G.C. di Monfalcone).

È d’altra parte, in punto di fatto, la stessa ricorrente ad indicare che nel locale sub 34 sin dal 2012 si svolgono “ le attività istituzionali in conformità allo statuto ” (pag. 6 del ricorso), quali quelle – aventi spiccata caratura sociale e culturale - individuate alle pagg. 2 e 3 (corsi d’italiano, corsi di lingua bengali, dopo scuola per elementari e medie, corsi di arabo per bambini e ragazzi, corsi di arabo per adulti, momenti di preghiera, incontri degli adulti, incontri dei ragazzi, incontri delle donne, riunioni associative, assemblee e consigli direttivi degli organi), confermando, sotto questo profilo, quanto accertato e ritenuto dal Comune.

L’inquadramento proposto nel provvedimento impugnato, si ripete, è pure corretto sul piano normativo, atteso che l’art. 5 della l.r. 19/2009, alla lettera e) “direzionale”, chiarisce che si tratta di “ superfici di unità immobiliari destinate ad attività amministrative o professionali, quali: uffici, studi, banche, sedi di enti, associazioni, sindacati e partiti ”.

Dalle considerazioni che precedono consegue l’infondatezza del primo motivo di gravame.

8. Infondato è anche il secondo motivo di ricorso relativo alla mancata applicazione delle previsioni di favore previste per gli enti del Terzo settore.

È infatti inapplicabile al caso di specie l’invocato art. 71 del d.lgs. n. 117/2017, ai sensi del quale “ le sedi degli enti del Terzo settore e i locali in cui si svolgono le relative attività istituzionali, purché non di tipo produttivo, sono compatibili con tutte le destinazioni d'uso omogenee previste dal decreto del Ministero dei lavori pubblici 2 aprile 1968 n. 1444 e simili, indipendentemente dalla destinazione urbanistica ”.

Pur dovendosi dar atto di un contrasto interpretativo sulla natura dell’iscrizione al “RUNTS” quale elemento (costitutivo o dichiarativo) per la qualificazione di ente del Terzo settore (cfr. Cons. di Stato, n. 2821/2025, punto 11.7 e Cons. di Stato, n. 9823/2024, punto 7) questo T.A.R. si è già espresso al riguardo (T.A.R. F.V.G., n. 220/2024) ritenendo la natura costitutiva dell’iscrizione nel registro.

Da ciò consegue che al momento dell’adozione del provvedimento impugnato (26 gennaio 2024) il centro ricorrente non poteva beneficiare del regime di favore stabilito dall’art. 71 cit., perché l’associazione non era iscritta al “RUNTS”, risultandovi iscritta solo a partire dal successivo 27 febbraio 2024.

Al riguardo giova puntualizzare che, come correttamente ritenuto dall’Amministrazione, la valutazione di legittimità dell’atto va effettuata in base agli elementi di fatto rilevati nell’istruttoria fino al momento della sua adozione, sicché l’intervenuta (successiva) iscrizione al “RUNTS” non spiega effetti diretti nel presente giudizio.

9. Va parimenti respinto il terzo motivo di ricorso col quale la ricorrente ha dedotto l’” intrinseca contraddizione dell’attività provvedimentale laddove ad uno stesso ente sono attribuite due distinte destinazioni (direzionale e, contemporaneamente, commerciale) ”.

Al riguardo il provvedimento impugnato è sufficientemente chiaro e non ambiguo nell’indicare le destinazioni d’uso formalmente assentite nei due distinti, seppur comunicanti, locali di via Duca d’Aosta: direzionale, il sub 35 – non oggetto del presente contenzioso – e commerciale il diverso sub 34, per il quale è stata assunta l’impugnata inibitoria.

È d’altra parte incontestato - e ben noto anche alla parte ricorrente - che il sub 34 ha la formale destinazione d’uso commerciale, sicché la relativa obiezione che si tratti di una qualificazione contraddittoria da parte comunale si risolverebbe, in ogni caso, in una notazione puramente formalistica.

Sembra opportuno puntualizzare che il riferimento alla destinazione d’uso direzionale è stato effettuato da parte comunale soltanto per dimostrare che la nuova destinazione di fatto impressa, appunto direzionale (quale sede dell’associazione e luogo di svolgimento delle sue attività istituzionali), non è compatibile con la destinazione d’uso urbanistica ammessa nella zona B (art. 7, comma 4, delle n.t.a.).

10. La censura, veicolata col quarto motivo di ricorso, relativa alla violazione del diritto di difesa per la mancata ostensione del verbale di sopralluogo/relazione di servizio del 18 gennaio 2024 è ora superata dal deposito in giudizio del relativo documento (cfr. doc. 1 della produzione documentale comunale del 20 aprile 2024). D’altra parte la ricorrente ha impugnato con motivi aggiunti anche il predetto atto, con consgeuente assorbimento del presente motivo di gravame.

11. Quanto all’ulteriore profilo di censura relativo alla insussistenza nell’art. 5, comma 1, lett. f), della l.r. n. 19/2009 (recante la definizione delle destinazioni d’uso “commerciale al dettaglio”) di specifiche limitazioni d’uso è sufficiente ribadire che, senza particolari dubbi interpretativi, l’attività di doposcuola rilevata (e stabilmente effettuata dall’associazione nel sub 34) non è senz’altro riconducibile a quella commerciale al dettaglio (da intendersi l’” attività svolta da chiunque professionalmente acquisti merci in nome e per conto proprio e le rivenda al consumatore finale; in questa categoria sono comprese le attività per la somministrazione al pubblico di alimenti e bevande se non collegate con le attività di cui alla lettera c), e tutti gli esercizi commerciali definiti al dettaglio dalla legislazione di settore, nonché le attività artigianali di produzione e connessa commercializzazione nel settore dell’alimentazione ”, cfr. art. 5, comma 1, lett. f), della l.r. n. 19/2009).

12. Infondato è pure l’ulteriore profilo di censura relativo alla dedotta insussistenza di un contrasto dell’attività di fatto svolta (correttamente qualificata quale “direzionale”) con quella ammessa nella zona dal P.R.G.C..

Al riguardo occorre rilevare che, nel caso di specie, non giova alla ricorrente il richiamo all’art. 13 delle n.t.a. del P.R.G.C. che, in riferimento alle zone territoriali omogenee A, B, C (residenziali) ammette, tra le destinazioni d’uso, quelle previste dal precedente art. 7, comma 2, lettere a) - b) - c) - d) - e1) - e2) - e3) - e4) - f) - h) - i) - o) “ con le limitazioni previste dal medesimo articolo ”.

L’attività di doposcuola, diversamente da quanto sostenuto in ricorso, non è infatti riconducibile alla lett. o) della predetta previsione “ servizi ed attrezzature collettive ” (dovendosi per questi intendere “ le superfici di unità immobiliari o aree destinate a opere pubbliche o di pubblico interesse, nonché le strutture ricettive a carattere sociale, escluse le foresterie, gli ostelli e alberghi per la gioventù o i convitti per studenti e le case per ferie ”, cfr. art. 5, comma 1, lett. o), della l.r. n. 19/2009) di cui non possiede i caratteri.

Essa invece corrisponde, si ripete ancora una volta, alla diversa qualificazione della lett. e) “ direzionale ”, a sua volta suddivisa nelle seguenti attività: 1) ricreativa, 2) sanitaria e assistenziale, 3) istruzione, 4) ricerca tecnico scientifica.

Assume quindi rilievo il successivo comma 4 dello stesso art. 7 cit. che precisa che “ Nelle zone omogenee A-B-D-G-H-O-L2, sono ammesse le destinazioni d’uso “direzionali” di cui all’art. 5 comma 1 lettera e) della LR 19/09 riferite alle attività sanitarie e assistenziali riconosciute dalla legge, di ricerca tecnico scientifica, professionali di cui ai relativi Albi e Ordini riconosciuti dalla legge, sedi di associazioni nautiche o nautico/sportive o sportive, nonché quelle relative alle attività bancarie, escludendo ogni altra attività elencata dalla Legge regionale se non espressamente indicata ai commi successivi” .

L’uso “direzionale” contestato non rientra in alcuna delle attività espressamente indicate (attività sanitarie e assistenziali, di ricerca tecnico scientifica, professionali e sedi di associazioni nautiche o nautico/sportive o bancarie) e perciò non può trovare applicazione nel caso di specie l’art. 7 cit. nel senso indicato dalla ricorrente perché questo, appunto, ammette in zona residenziale usi diversi (tra cui direzionale) ma “ con le limitazioni previste dal medesimo articolo ”.

Come correttamente rilevato dal Comune, allora, nella zona omogenea B1 è sì ammessa la destinazione d’uso direzionale, ma solo e limitatamente alle attività espressamente indicate e alle quali non è riconducibile quella svolta dall’associazione ricorrente.

Occorre aggiungere che, se è vero che la limitazione appena vista è stata introdotta con la variante n. 60 al P.R.G.C., in vigore dal 5 agosto 2020, (punto 4 del “ PRESO ATTO che ” del provvedimento) a nulla rileva che la modifica sia successiva al titolo edilizio (la SCIA edilizia del 28 dicembre 2015). La destinazione direzionale è emersa solo di recente ed è stata formalmente accertata dal Comune in occasione del sopralluogo del 18 gennaio 2024.

13. Irrilevante è, in questo caso, la mancata specifica dimostrazione dell’aggravio del carico urbanistico, atteso che l’art. 40 della l.r. n. 19/2009 (secondo cui costituisce una “variazione essenziale” anche il “ mutamento della destinazione d’uso in altra non consentita per la zona dagli strumenti urbanistici comunali vigenti o adottati o che comporti modifiche degli standard ”), nel perimetrare il concetto di “variazione essenziale”, utilizza la congiunzione disgiuntiva “o”. Da ciò si evince che, affinché il mutamento di destinazione d’uso sia illecito, giustificando così l’esercizio del potere repressivo del comune, è sufficiente la presenza di uno dei due presupposti ivi indicati in via alternativa ossia, come nel caso di specie, anche il solo contrasto con la disciplina di zona.

La modifica di destinazione d’uso rilevata costituisce quindi una “variazione essenziale” e, pertanto, rientra nello spettro applicativo dell’art. 45 l.r. cit., in base al quale è stato quindi legittimamente esercitato il potere repressivo-inibitorio comunale.

14. Quanto al sesto motivo, col quale si lamenta l’obliterazione del contraddittorio procedimentale, si osserva che non è illegittimo prescinderne nell’esercizio dei poteri sanzionatori vincolati, come quello esercitato dal Comune (art. 21 octies , comma 2, della l. n. 241/1990).

15. L’ulteriore censura con cui l’associazione ricorrente ha dedotto la lesione del proprio diritto di proprietà, in connessione al pieno godimento dei locali, è infondata perché il provvedimento, per le anzidette ragioni, si iscrive a pieno nel potere repressivo comunale di repressione degli abusi edilizi.

16. Col settimo motivo il centro ricorrente ha dedotto lo sviamento di potere (il Comune avrebbe agito per finalità diverse da quelle enunciate dal legislatore con la norma attributiva del potere) e la violazione del giusto procedimento.

Entrambi i profili di censura sono inammissibili perché genericamente dedotti.

Quanto al primo aspetto (eccesso di potere per sviamento) la ricorrente si è limitata a dedurre che non è “ dato comprendere quale sia l’interesse pubblico perseguito, mentre il pregiudizio in capo al privato non viene minimamente considerato ”, senza individuare specifici e significativi elementi di fatto che possano lumeggiare sull’utilizzo (pur conforme a legge), a fini ulteriori o distorti, del potere ex art. 45 della l.n. 19/2009.

Quanto al secondo aspetto s’è già detto della natura vincolata del potere esercitato; d’altra parte, anche alla luce delle argomentate censure in questa sede proposte, il provvedimento impugnato resiste all’impugnativa.

17. Resta da dire del primo motivo dell’atto di motivi aggiunti. Con esso la ricorrente ha dedotto la contraddittorietà dell’azione amministrativa sul rilievo che il sopralluogo era stato disposto (e consentito dagli operatori dell’Associazione) per verificare l’ottemperanza all’ordinanza inibitoria n. 3 del 15 novembre 2023 in relazione al sub 35 (via Duca d'Aosta n. 28) e non per effettuare controlli sul diverso locale oggetto dell’ordinanza qui gravata ( sub 34, via Duca d’Aosta n. 32).

La censura è infondata perché il rilievo di un illecito edilizio non è di per sé precluso (né costituisce ragione di immediata illegittimità della successiva attività di repressione dell’abuso) “in occasione” dell’espletamento di attività amministrative originariamente previste ad altri fini, né rappresenta per ciò soltanto una contraddittorietà dell’azione amministrativa. D’altra parte, nel caso di specie, l’attività amministrativa in concreto posta in essere, peraltro avente natura vincolata, è comunque ascrivibile allo stesso potere comunale di vigilanza in materia edilizia e urbanistica.

18. In conclusione, il ricorso e i motivi aggiunti devono essere respinti perché infondati.

In chiusura deve confermarsi che – come già ritenuto dal Collegio nell’ordinanza cautelare n. 35/2024 di questo T.A.R. - l’intervenuta iscrizione al “RUNTS” (del 27 febbraio 2024), pur successiva all’emissione dell’ordinanza gravata, è circostanza sopravvenuta della quale il Comune non potrà che prendere formalmente atto in quanto senz’altro incidente sugli effetti del provvedimento impugnato, atteso che, ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. n. 117/2017, i locali in cui si svolgono le attività istituzionali degli enti del Terzo settore (e non già soltanto le loro sedi), “ purché non di tipo produttivo, sono compatibili con tutte le destinazioni d'uso omogenee previste dal decreto del Ministero dei lavori pubblici 2 aprile 1968 n. 1444 e simili, indipendentemente dalla destinazione urbanistica ”.

Va infatti puntualizzato che l’atto impugnato – in quanto avente effetti inibitori permanenti - è, perciò solo, soggetto alla clausola rebus sic stantibus ed è quindi necessariamente sensibile alle sopravvenienze di fatto potenzialmente idonee a farne venir meno gli effetti.

Le spese di lite, per la particolarità e novità di alcune delle questioni esaminate, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il FR ZI IU (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Carlo Modica de Mohac di Grisi', Presidente

Manuela Sinigoi, Consigliere

Daniele Busico, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniele Busico	Carlo Modica de Mohac di Grisi'

IL SEGRETARIO