Pubblicato il 02/04/2025

N. 02821/2025REG.PROV.COLL.

N. 07668/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7668 del 2024, proposto dal comune di Monfalcone, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Teresa Billiani, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

Centro culturale islamico Darus Salaam, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo Latorraca e Michela Luraghi, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia 27 giugno 2024, n. 220, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Centro culturale islamico Darus Salaam;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2025 il consigliere Alessandro Enrico Basilico e uditi per le parti gli avvocati Teresa Billiani e Vincenzo Latorraca;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il comune di Monfalcone impugna la sentenza che ha accolto il ricorso proposto dal Centro culturale islamico, odierno appellato, per l’annullamento dell’ordine di ripristino della destinazione d’uso originaria dell’unità immobiliare di sua proprietà.

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. Il centro culturale islamico appellato è proprietario di locali al piano terreno di un immobile nel comune di Monfalcone, situato in zona B “residenziale” del piano regolatore generale comunale-p.r.g.c.. Tali locali, in forza dell’ultimo titolo che ne ha determinato lo stato legittimo, ossia la s.c.i.a. prot.53849/A del 28 dicembre 2015, sono destinati all’attività direzionale.

2.2. All’esito di una serie di sopralluoghi svolti dalla polizia locale e vista la relazione del dirigente dell’11 novembre 2023, con ordinanza dirigenziale n. 03/EP del 15 novembre 2023 il comune di Monfalcone - verificato che l’immobile « risulta utilizzato permanentemente come luogo di culto e di preghiera », dunque ha una destinazione che non solo « è quindi differente da quella prevista dai titoli edilizi agli atti ed è altresì in contrasto con le previsioni dello strumento urbanistico per tempo vigente », ma che comporta altresì un maggior carico urbanistico - ha ritenuto di ravvisare nel mutamento d’uso non autorizzato una variazione essenziale e per questo ha intimato alla proprietà di provvedere al ripristino immediato della destinazione d’uso legittimamente autorizzata con divieto di utilizzo dell’immobile come luogo di culto.

3. Il Centro ha impugnato dinanzi al T.a.r. del Friuli-Venezia Giulia l’ordinanza – e, per quanto occorrer possa, la relazione da essa richiamata – chiedendone l’annullamento, previa concessione di misure cautelari, anche in via monocratica.

3.1. Il ricorso si fondava sui seguenti sette motivi: 1) violazione degli artt. 2, 3, 17,18,19, 20 Cost.; 2) violazione degli artt. 5, 40, comma 1, e 15 della l.r. n. 19/2009 e degli artt. 22, 13 e 7 delle n.t.a. del Piano regolatore generale di Monfalcone; 3) incompetenza assoluta in ordine al rilievo della violazione del d.lgs. n. 81/2008 e dei d.m. 1 settembre 2021 e 3 settembre 2021 in relazione ai luoghi di lavoro, difetto assoluto di istruttoria; 4) violazione dell’art. 71 del d.lgs. n. 117/2017, eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto e per contraddittorietà; 5) violazione degli artt. 1, comma 2 bis , 3, 6, 7 e 10 della l. n. 241/1990, eccesso di potere per difetto di istruttoria e per difetto di imparzialità, violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi partecipativi e di proporzionalità; 6) violazione dell’art. 42 Cost., dell’art. 1 Protocollo addizionale alla CEDU e dell’art. 17 della CDFUE; 7) eccesso di potere per sviamento, violazione del giusto procedimento.

3.2. Il comune si è costituito nel giudizio di primo grado resistendo all’impugnativa.

3.3. Con decreto presidenziale 17 gennaio 2024, n. 7, la domanda di concessione di misure in via monocratica è stata respinta.

3.4. Con ordinanza 10 febbraio 2024, n. 14, il T.a.r. ha respinto l’istanza cautelare.

3.5. Il centro ha proposto appello cautelare, rinnovando la richiesta di concessione di misure cautelari in via monocratica.

3.6. Con decreto presidenziale 29 febbraio 2024, n. 736, l’istanza è stata accolta « essendo in discussione delicate questioni in tema di libertà di culto e stante l’approssimarsi del periodo del Ramadan; con la precisazione che dovranno essere adottate, previo leale confronto tra le parti, tutte le iniziative e le misure adeguare e idonee ad evitare ogni possibile pericolo alla incolumità delle persone e delle cose ».

3.7. A seguito di una richiesta di esecuzione del provvedimento monitorio, con successivo decreto presidenziale 11 marzo 2024, n. 856, si è precisato che « la libertà di esercizio della religione non potrebbe di per sé giustificare una destinazione urbanistica di un immobile diversa da quella impressa dai pubblici poteri – con provvedimento non impugnato - nell’esercizio dell’attività conformativa in materia urbanistico-edilizia » e ribadito che « appare ineludibile un immediato confronto tra l’associazione ricorrente e la competente autorità comunale al fine di individuare luoghi, anche alternativi a quello per cui è giudizio, ove praticare in sicurezza, anche solo provvisoriamente, il culto religioso condiviso tra gli appartenenti alla associazione appellante ».

3.8. A conclusione della fase cautelare, con ordinanza 21 marzo 2024, n. 1024, il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento di primo grado « nella sola parte in cui ha respinto l’istanza cautelare volta ad utilizzare a fini di culto la sede sociale dell’Associazione », ribadendo comunque l’obbligo dell’Amministrazione di « individuare, in contraddittorio con gli interessati e con spirito di reciproca e leale collaborazione […] siti alternativi accessibili e dignitosi per consentire ai credenti l’esercizio della preghiera » mediante convocazione di un tavolo di confronto entro 7 giorni, e disponendo la sollecita fissazione dell’udienza di merito dinanzi al T.a.r.

3.9. Nel merito il Tribunale, con sentenza 27 giugno 2024, n. 220, ha accolto il ricorso, annullando il provvedimento impugnato e compensando tra le parti le spese di lite.

In particolare, il giudice di prime cure:

a) ha respinto l’eccezione preliminare d’inammissibilità per omessa notifica agli altri soggetti indicati nel provvedimento impugnato (che tuttavia, come si vedrà, il comune nega di aver sollevato);

b) ha accertato che i locali sono effettivamente utilizzati in via prevalente come luogo di culto;

c) ha giudicato tale uso in contrasto con la destinazione direzionale dell’immobile;

d) ha escluso di poter fare applicazione della disciplina relativa agli enti del “terzo settore”;

e) ha ritenuto che la legislazione regionale, pur in presenza di un mutamento di destinazione illegittimo, preveda l’emanazione di un ordine di ripristino solo quando la modifica, oltre a essere senza titolo, abbia comportato un uso dell’immobile non consentito per la zona dagli strumenti urbanistici o variazioni degli standard, mentre nella specie la destinazione a “servizi e attrezzature collettive” sarebbe ammessa dalle n.t.a. del p.r.g.c. di Monfalcone e non sarebbe stata dimostrata l’incidenza sugli standard.

4. Il comune ha proposto appello contro la sentenza, chiedendo che ne venisse sospesa l’esecutività.

4.1. Nel giudizio di secondo grado si è costituito il Centro culturale islamico, eccependo l’inammissibilità del gravame per difetto di “specificità” e domandandone comunque il rigetto nel merito, nonché contestando l’ammissibilità dei documenti depositati in secondo grado dall’amministrazione, per violazione del divieto di nuove produzioni in appello.

4.2. All’esito della camera di consiglio del 5 novembre 2024, con ordinanza n. 4147, emessa quello stesso giorno, l’istanza cautelare è stata accolta ai soli fini dell’art. 55, comma 10, c.p.a., con fissazione dell’udienza pubblica dell’11 febbraio 2025 per la trattazione del merito.

4.3. Nel prosieguo del giudizio le parti hanno depositato scritti difensivi, approfondendo le rispettive tesi.

4.4. All’udienza pubblica dell’11 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. In via preliminare, occorre sollevare alcuni rilievi in rito.

5.1. In primo luogo, merita rigetto l’eccezione d’inammissibilità dell’appello per difetto di specificità, in quanto il gravame si rivolge contro specifici capi della sentenza e confuta con dovizia di motivazioni il percorso argomentativo del primo giudice.

5.2. Nemmeno può essere condivisa la contestazione dell’appellato circa l’ammissibilità dei documenti depositati in appello dal comune (consistenti essenzialmente in verbali della polizia locale, segnalazioni dei cittadini, articoli di giornale), perché essi erano strettamente funzionali a dimostrare la sussistenza del requisito del periculum , necessario per ottenere la tutela cautelare, ed entro questi limiti sono ammissibili, fermo restando che non possono influire sul giudizio di merito, dato che la legittimità del provvedimento viene valutata alla luce della situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione.

5.3. Sotto altro profilo, si deve dare conto della svista in cui è incorso il T.a.r. nel delibare un’inesistente eccezione d’inammissibilità del ricorso di primo grado, che in effetti il comune non ha sollevato.

5.4. Ancora, occorre osservare che i capi concernenti l’accertamento dell’uso dei locali come luogo di culto in via prevalente e il suo contrasto con la destinazione direzionale dell’immobile non sono stati oggetto d’impugnazione e che non sono stati riproposti motivi del ricorso di primo grado non esaminati o assorbiti.

5.5. Infine, il collegio non può tenere conto dell’affermazione - racchiusa nelle repliche (memoria 21 gennaio 2025) del Centro culturale - secondo cui vi sarebbero altre confessioni insediate nella medesima zona « ed in locali aventi, con ogni probabilità, una destinazione commercial e», sia perché tale contestazione risulta formulata per la prima volta in appello e, per giunta in memoria difensiva avente natura puramente illustrativa, sia perché generica e indimostrata.

6. Prima di esaminare i motivi di ricorso, il collegio ritiene opportuno esporre alcune considerazioni di ordine generale in merito all’uso degli immobili per il culto, tematica che risulta estremamente rilevante tanto sul piano giuridico, venendo in rilievo diritti e interessi di rango costituzionale, quanto sul piano sociale, per la conflittualità che può derivarne e che spesso si traduce in contenzioso dinanzi al giudice amministrativo.

6.1. L’esercizio del culto, in forma individuale o associata, in privato o in pubblico, è oggetto di un diritto inviolabile o, più precisamente, di una “libertà”, riconosciuta a “tutti” dall’art. 19 Cost. – nonché, in termini analoghi, dall’art. 9 della Convenzione europea per i diritti dell’uomo e dall’art. 10 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – e intimamente connessa alla “pari dignità sociale” di ciascuno nonché alla necessità di assicurare le condizioni per il “pieno sviluppo della persona umana” cui fa riferimento l’art. 3 della Carta.

Anche per questo, la giurisprudenza costituzionale è da tempo consolidata nell’affermare, da un lato, che il “principio supremo” della laicità dello Stato è uno dei profili della forma di Stato delineata nella Costituzione, e dall’altro nel precisare che questo « implica non indifferenza dello Stato dinanzi alle religioni ma garanzia dello Stato per la salvaguardia della libertà di religione, in regime di pluralismo confessionale e culturale » (Corte cost., 12 aprile 1989, n. 203).

6.2. Ne deriva, tra l’altro, che le amministrazioni sono tenute a mantenere una leale collaborazione con le varie confessioni e con le associazioni mediante le quali la libertà religiosa viene esercitata, i cui rappresentanti sono a loro volta chiamati a interagire con i pubblici poteri in buona fede, come stabilito dal comma 2- bis dell’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (inserito dal d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito in legge 11 settembre 2020, n. 120), nell’adempimento di un dovere che ha portata “bilaterale” e si rivolge tanto all’amministrazione quanto ai soggetti che a vario titolo intervengono in un dato procedimento (Cons. Stato, Ad. plen., 29 novembre 2021, n. 19 e n. 20).

Leale collaborazione e buona fede – le quali, rispetto all’agire pubblicistico dell’amministrazione, trovano fondamento nei principi d’imparzialità e buon andamento sanciti dall’art. 97 Cost. – devono orientare soprattutto l’esercizio del potere discrezionale, nell’ambito del quale l’interesse pubblico primario viene posto in relazione e bilanciato con gli altri interessi pubblici e privati a vario titolo coinvolti: così è, per esempio, rispetto alla pianificazione urbanistica, che deve essere elaborata tenendo conto del fatto che « la disponibilità di luoghi dedicati è condizione essenziale per l’effettivo esercizio della libertà di culto » (Corte cost., 24 marzo 2016, n. 63, la quale aggiunge che « il difetto di ponderazione di tutti gli interessi coinvolti potrà essere sindacato nelle sedi competenti, con lo scrupolo richiesto dal rango costituzionale degli interessi attinenti alla libertà religiosa » e che lo stesso vale per « un eventuale cattivo uso della discrezionalità programmatoria, atto a penalizzare surrettiziamente l’insediamento delle attrezzature religiose »), e che quindi sulle autorità pubbliche grava il duplice dovere, in positivo, di prevedere e mettere a disposizione spazi pubblici per le attività religiose e, in negativo, di astenersi dal frapporre ostacoli ingiustificati all’esercizio del culto nei luoghi privati e dal discriminare le confessioni nell’accesso a quelli pubblici (Corte cost., 5 dicembre 2019, n. 254, la quale comunque precisa, anche richiamando la già citata sentenza n. 63 del 2016, che divieto di discriminare « non vuol dire […] che a tutte le confessioni debba assicurarsi un’eguale porzione dei contributi o degli spazi disponibili: come è naturale allorché si distribuiscano utilità limitate, quali le sovvenzioni pubbliche o la facoltà di consumare suolo, si dovranno valutare tutti i pertinenti interessi pubblici e si dovrà dare adeguato rilievo all’entità della presenza sul territorio dell’una o dell’altra confessione, alla rispettiva consistenza e incidenza sociale e alle esigenze di culto riscontrate nella popolazione »; sul divieto di opporre « un illegittimo e insormontabile ostacolo all’esercizio della libertà di culto » anche la recente Cons. Stato, sez. VII, 27 febbraio 2025, n. 1710 relativamente alla pianificazione urbanistica).

6.3. La prospettiva è invece differente quando viene in rilievo un potere a esercizio doveroso e contenuto vincolato qual è quello di repressione degli abusi edilizi (tra le tante, Cons. Stato, sez. II, 19 agosto 2024, n. 7170 e n. 7168).

Se infatti il compimento di riti religiosi è in linea di principio libero – salvo il limite espresso del “buon costume” e quelli, che la giurisprudenza ha ricavato dal sistema e in particolare dall’art. 8, secondo comma, Cost., della tutela dell’ordine pubblico, della sicurezza e della salute, individuale e collettiva (ancora, Corte cost., 24 marzo 2016, n. 63; nonché Cons. Stato, sez. III, 20 novembre 2023, n. 9897) – la stabile destinazione di un edificio a luogo di culto presenta un impatto sull’ordinato sviluppo dell’abitato e deve quindi avvenire nel rispetto della disciplina urbanistica ed edilizia, in cui trovano composizione i vari interessi pubblici e privati che si rivolgono al territorio quale terminale delle attività umane (peraltro tali discipline, come anticipato, possono a loro volta essere sottoposte al sindacato della Corte costituzionale, se di fonte legislativa, o del giudice comune, se di natura amministrativa, quando siano irragionevolmente limitative della libertà religiosa).

La libertà di culto sarebbe anzi “malintesa” se si pretendesse d’invocarla per sottrarsi al rispetto « della cornice normativa di rango primario e secondario e dei vincoli cui le attività umane di rilevanza pubblica sono astrette a salvaguardia della convivenza civile tra i consociati ( subditi legum sumus, ut liberi esse possimus ) » e, in particolare, per giustificare « una destinazione urbanistica di un immobile diversa da quella impressa dai pubblici poteri – con provvedimento non impugnato – nell’esercizio dell’attività conformativa in materia urbanistico-edilizia » (Cons. Stato, decreti 11 marzo 2024, n. 856 e 857; lo stesso art. 9, comma 2, della Cedu, nell’affermare « la libertà di manifestare la propria religione o il proprio credo » la subordina – solo – a quelle limitazioni che siano, da un lato, previste dalla legge e, dall’altro, che costituiscano « misure necessarie in una società democratica, per la sicurezza pubblica, per la protezione dell’ordine pubblico, della salute o della morale pubblica, o per la protezione dei diritti e delle libertà altrui »).

È quindi necessario che la stabile e duratura destinazione di un edificio a luogo di culto sia legittima tanto sul piano formale, per effetto dell’acquisizione del titolo edilizio previsto dalla legge (con pagamento degli oneri connessi), quanto su quello sostanziale, in ragione della conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia. Rimane inteso che tali requisiti non riguardano l’ipotesi dell’uso isolato e saltuario di un edificio o di un luogo per il compimento del tutto occasionale di pratiche religiose, il quale, non comportando un significativo impatto sul territorio, non determina mutamento di destinazione dell’immobile e rientra tra le facoltà di godimento del bene che sono correlate al diritto di proprietà su di esso.

7. A tal proposito, nel caso di specie occorre ricordare anche che, secondo quando dispone l’art. 4 dello Statuto speciale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, e successive modificazioni, la Regione ha potestà legislativa, tra l’altro, in materia di “urbanistica”, in cui storicamente rientra anche l’edilizia (in questo senso Corte cost., 29 luglio 2005, n. 343), compresa dunque la disciplina della repressione degli abusi edilizi, formali e sostanziali.

7.1. Per quanto rileva ai fini della decisione della causa, l’art. 45, comma 2, del codice regionale dell’edilizia approvato con legge regionale 11 novembre 2009, n. 19, e successive modificazioni, dispone che « il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, accertata l’esecuzione di interventi […] con variazioni essenziali, determinate ai sensi dell’articolo 40, ingiunge al proprietario e al responsabile dell’abuso la rimozione o la demolizione ».

L’art. 40, comma 1, lettera a), a sua volta stabilisce che costituiscono variazioni essenziali al progetto approvato, tra l’altro, le modifiche che comportino « mutamento della destinazione d’uso in altra non consentita per la zona dagli strumenti urbanistici comunali vigenti o adottati o che comporti modifiche degli standard ».

7.2. Dalla lettera della disposizione si evince che, affinché il mutamento di destinazione d’uso sia illecito, giustificando così l’esercizio del potere repressivo del comune, è sufficiente la presenza di uno dei due presupposti ivi indicati in via alternativa – come la congiunzione disgiuntiva “o” lascia chiaramente intendere – ossia il contrasto con la disciplina di zona oppure l’aumento del carico urbanistico.

8. Alla luce delle considerazioni appena è possibile affrontare le questioni sollevate nel caso di specie, in cui è controverso il mutamento di destinazione di un immobile situato a Monfalcone da direzionale a luogo di culto, e in cui il Ta.r., pur riconoscendo che l’uso in concreto del bene è diverso da quello previsto dal titolo edilizio, ha ritenuto illegittimo l’esercizio del potere repressivo da parte del comune negando sia il contrasto con le n.t.a., sia l’aumento del carico urbanistico (meglio, sostenendo che non fosse stato dimostrato l’impatto del cambio in termini di modifiche degli standard).

9. Il comune censura la decisione articolando quattro motivi di appello (estesi da pagina 8 a pagina 30 del gravame).

9.1. Con il primo si deduce: « Erroneità della Sentenza del T.A.R. per il Friuli Venezia Giulia n. 00220/2024 sotto il profilo della manifesta ingiustizia, illogicità, irrazionalità e contraddittorietà. Errore in iudicando. Eccesso di potere sotto il profilo del travisamento dei fatti e del difetto assoluto dei presupposti di fatto e di diritto ».

Secondo l’amministrazione, il T.a.r. avrebbe errato – anzi, avrebbe valicato i limiti dei propri poteri – nell’affermare che, nella zona omogenea B “Residenziale”, in cui si trovano i locali del centro culturale islamico, il vigente strumento urbanistico consenta la destinazione degli edifici quali luoghi di culto, perché questa sarebbe ammissibile soltanto nella zona omogenea S “Servizi e attrezzature collettive” e, in particolare, nella sottozona S2 “Attrezzature per il culto, la vita associativa e la cultura”.

9.2. Con il secondo motivo si deduce: « Erroneità della Sentenza del T.A.R. per il Friuli Venezia Giulia n. 00220/2024 sotto il profilo della manifesta ingiustizia, illogicità, irrazionalità e contraddittorietà. Errore in iudicando. Travisamento dei fatti. Difetto assoluto dei presupposti di fatto e di diritto ».

Secondo il comune appellante, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., l’amministrazione avrebbe dimostrato come il mutamento di destinazione, determinando l’afflusso di un numero maggiore di persone rispetto al passato, abbia comportato modifiche degli standard.

9.3. Con il terzo motivo si deduce: « Erroneità della Sentenza del T.A.R. per il Friuli Venezia Giulia n. 00220/2024 sotto il profilo della manifesta ingiustizia, illogicità, irrazionalità e contraddittorietà. Errore in iudicando. Travisamento dei fatti. Difetto assoluto dei presupposti di fatto e di diritto ».

Secondo il comune appellante, il T.a.r. avrebbe dovuto respingere nel merito il terzo motivo del ricorso di primo grado, con cui il centro sosteneva l’incompetenza dell’ente locale a dare applicazione alle norme inerenti la sicurezza sul lavoro, perché l’amministrazione avrebbe invero adottato in provvedimento repressivo di un abuso edilizio, che rientra nelle sue attribuzioni.

10. Con il quarto motivo si deduce: « Erroneità della Sentenza del T.A.R. per il Friuli Venezia Giulia n. 00220/2024 sotto il profilo della manifesta ingiustizia, illogicità e irrazionalità. Errore in iudicando. Travisamento dei fatti. Difetto assoluto dei presupposti di fatto e di diritto ».

Secondo il comune appellante, il T.a.r. avrebbe errato nel rigettare l’eccezione d’inammissibilità del ricorso per omessa notifica ai soggetti indicati nel provvedimento, perché invero la difesa dell’Ente non l’aveva sollevata.

11. L’appello merita di essere accolto.

11.1. In via preliminare occorre ribadire che il giudice, in determinati casi, può derogare al dovere di esaminare tutti i motivi e risolvere la lite rigettando il ricorso – compreso il ricorso di primo grado, nei limiti dell’effetto devolutivo determinatosi con l’appello – in base a una ben individuata “ragione più liquida”, in ossequio al superiore principio di economia dei mezzi processuali in connessione con quello del rispetto della scarsità della risorsa-giustizia (Cons. Stato, Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5, § 9.3.4.3. c.d. assorbimento per ragioni di economia processuale).

11.2. Nel caso di specie, si sono esposte le ragioni che, in via generale, impongono che la stabile destinazione di un immobile per il culto sia legittima tanto sul piano formale, quanto su quello sostanziale, nonché si è rilevato come la l.r. Friuli-Venezia Giulia n. 19 del 2009 preveda che affinché il comune ordini il ripristino della destinazione originaria sia sufficiente uno dei due presupposti rappresentati dall’aumento del carico urbanistico e dal contrasto con la disciplina di zona.

11.3. Lo stesso provvedimento impugnato è “plurimotivato” mediante riferimento sia al contrasto con la disciplina urbanistica, sia all’incremento del carico urbanistico, ed è sufficiente accertare la sussistenza di una di queste ragioni perché questo possa comunque ritenersi giustificato e ne sia precluso l’annullamento.

11.4. Da questo punto di vista, risulta dirimente il fatto che l’amministrazione, nell’ingiunzione di ripristino e nella relazione tecnica da essa richiamata, abbia dato adeguatamente conto dell’aumento del carico urbanistico correlato allo stabile uso dell’immobile per il culto (presupposto di fatto che non è stato specificamente contestato e rispetto al quale l’accertamento contenuto nella sentenza di primo grado trova solido fondamento negli atti del procedimento, con particolare riferimento ai verbali della polizia municipale, che sono atti pubblici e, ai sensi dell’art. 2700 c.c., fanno piena prova fino a querela di falso dei fatti che gli agenti attestano avvenuti i loro presenza).

11.5. Sotto questo profilo, la giurisprudenza ha chiarito come tale nozione sia « relazionale, e precisamente differenziale: l’incremento del carico urbanistico si accerta infatti in relazione ad un supposto aumento di esternalità negative, sull’area considerata, conseguente al mutamento di destinazione d’uso, rispetto agli effetti prodotti dalla destinazione precedente », da verificare in concreto tenendo conto di alcuni indici, quali la riduzione dei servizi pubblici, il sovraffollamento, l’aumento del traffico e, in generale, tanto la necessità di dotare l’area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l’esigenza di utilizzare più intensamente quelle esistenti (tra le più recenti, Cons. Stato, sez. III, 9 dicembre 2024, n. 9823, che a sua volta richiama Cons. Stato, Ad. plen., 9 dicembre 2021, n. 22; sul punto, anche Cons. Stato, sez. II, 13 gennaio 2022, n. 235, e 10 marzo 2020, n. 1725, nonché sez. VI, 7 maggio 2015, n. 2994).

11.6. In questo caso, la relazione del dirigente dell’11 novembre 2023, richiamata nell’ordine di ripristino, dà conto del sovraffollamento determinato dal periodico riunirsi di un ampio numero di persone (misurate, a seconda dei giorni, in circa 500, 380, 376, 1900, 755, 930, 570), con evidenti riflessi quantomeno sulla circolazione stradale e pedonale, e tale elemento è sufficiente a ritenere l’aumento del carico urbanistico e del fabbisogno di servizi, circostanza che avrebbe reso necessario l’ottenimento del titolo edilizio per il cambio di destinazione e che, in mancanza, giustifica di per sé l’emanazione dell’ordine di ripristino.

11.7. Né rileva il fatto che l’appellante abbia ottenuto l’iscrizione nel registro degli enti del “terzo settore”, trattandosi di una circostanza successiva all’adozione del provvedimento del comune ed essendo condivisibili gli argomenti che hanno indotto già il primo giudice a ritenere che tale iscrizione abbia effetti costitutivi e non meramente dichiarativi, ossia il fatto che:

i) l’art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 117 del 2017 prevede l’iscrizione nel registro come requisito indispensabile per la qualificazione di un’associazione come ente del Terzo settore, subordinandola alla verifica della sussistenza dei presupposti soggettivi e oggettivi di legge;

ii) l’art. 7 del decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali n. 106 del 15 settembre 2020, che definisce la relativa procedura, stabilisce, nel rispetto della norma primaria, che « l’iscrizione nel RUNTS ha effetto costitutivo relativamente all’acquisizione della qualifica di Ente del Terzo settore e costituisce presupposto ai fini della fruizione dei benefici previsti dal Codice e dalle vigenti disposizioni in favore degli ETS ».

Esulano quindi da questo giudizio le conseguenze che discendono dall’intervenuta iscrizione, con particolare riferimento alla possibilità di adibire legittimamente i locali in questione a sede dell’associazione appellante, a prescindere dalla loro destinazione urbanistica in applicazione dell’art. 71 del d.lgs. n. 117 del 2017, per lo svolgimento delle attività istituzionali.

11.8. L’incremento del carico urbanistico determinato dallo stabile uso dell’immobile in questione come luogo di culto, invece che con la destinazione direzionale legittimamente autorizzata, comporta l’accoglimento del secondo motivo di appello e, in riforma della sentenza impugnata, il rigetto del ricorso di primo grado.

12. La reiezione della domanda di annullamento in forza di tale “ragione più liquida” esonera il collegio dall’esaminare i restanti motivi di prime cure e comporta altresì l’assorbimento degli altri mezzi di gravame, il cui scrutinio non apporterebbe nessun vantaggio al comune che li ha dedotti, venendosi comunque a consolidare in via definitiva gli effetti dell’ordine da questo emesso.

13. La novità della vicenda e la sua particolarità, anche in fatto, giustificano la compensazione delle spese di lite del doppio grado, fermo restando l’onere del pagamento del contributo unificato a carico del Centro culturale islamico.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione II, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite di ambedue i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vito Poli, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere, Estensore

Stefano Filippini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Enrico Basilico	Vito Poli

IL SEGRETARIO