Pubblicato il 26/06/2025

N. 12725/2025 REG.PROV.COLL.

N. 11693/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11693 del 2024, proposto da Societa' Gestioni Parco S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonino Palamara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

RO Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Ciavarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Parco Ruva Costruzioni S.r.l., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- dell’avvio del procedimento, prot. n. CN/2021/92120 del 24/08/2021, notificato a mezzo P.E.C. il 25/08/2021, alla Società Gestioni Parco S.r.l.;

- della nota prot. n. CN/2021/120517 del 10/11/2021 con la quale RO Capitale Municipio RO IX Direzione Tecnica comunicava alla Società Gestioni Parco S.r.l. un ulteriore approfondimento;

- della nota prot. n. CN/2022/48186 del 29/04/2022 di RO Capitale Municipio RO IX Direzione Tecnica con la quale era comunicata la sospensione del procedimento nell’attesa in attesa degli esiti del giudizio dinanzi al Consiglio di Stato;

- delle seguenti D.D.: Determinazione Dirigenziale Rep. n. CN/1448/2024 del 26/07/2024 - Prot. n. CN/106448/2024; Determinazione Dirigenziale Rep. n. CN/1787/2024 del 25/09/2024 - Prot. n. CN/131435/2024; Della Determinazione Dirigenziale Rep. n. CN/1449/2024 del 26/07/2024 - Prot. n. CN/106448/2024, con le quali sono stati annullati gli effetti delle SCIA relative alla somministrazione di alimenti e bevande in Via del Pianeta Urano n. 60 e Via di Decima n. 72 c/o il Cinema Stardust;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di RO Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2025 la dott.ssa Francesca Mariani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente – che ha gestito il Cinema Stardust all’interno di Punto Verde Qualità, in virtù di contratto di affitto stipulato con la società Parco Ruva Costruzioni a r.l., che era concessionaria degli spazi per convenzione sottoscritta con RO Capitale – ha impugnato i provvedimenti in epigrafe, con cui l’Amministrazione capitolina, in esito ad apposito procedimento amministrativo (che per un periodo è stato sospeso in attesa della definizione del giudizio tra la Parco Ruva S.r.l. e RO Capitale), ha infine annullato le SCIA in epigrafe, relative ai punti di ristorazione all’interno degli spazi predetti.

2. In estrema sintesi, da quanto esposto e versato in atti risulta che:

- nell’anno 2001 la Parco Ruva ha stipulato con l’Amministrazione una convenzione-concessione per la gestione del Multisala Stardust Village e della connessa area;

- il 3.10.2014 la concessionaria ha affittato alla ricorrente il ramo d’azienda relativo alla gestione del cinema, avendone facoltà ex art. 4 della convenzione;

- la cessione della gestione all’interno del PVQ è stata appositamente autorizzata dal competente ufficio di RO Capitale con provvedimento del 16.01.2015;

- la ricorrente poi, svolte le verifiche di rito da parte della P.A, è stata autorizzata da RO Capitale ad effettuare le rappresentazioni cinematografiche ai sensi dell’art. 80 TULPS;

- con D.D. del 4.09.2018 RO Capitale ha disposto nei confronti della Parco Ruva la decadenza-revoca della concessione;

- con sentenza n. 10510/2019 questo Tribunale ha respinto il ricorso proposto dalla Parco Ruva avverso la detta D.D.;

- in pendenza del ricorso in appello, con nota del 24.08.2021 (qui impugnata) RO Capitale ha avviato nei confronti della odierna ricorrente (che nel frattempo continuava a gestire l’attività) il procedimento per l’annullamento delle SCIA relative alla ristorazione all’interno del Cinema e degli spazi del PVQ, tenuto conto, in sostanza, che non era più legittimata a detenere le rispettive aree;

- con successiva nota del 10.11.2021 (impugnata), dopo le osservazioni inviate dalla ricorrente, l’Amministrazione ha svolto un approfondimento e con successiva nota del 29.04.2022 (parimenti impugnata) il procedimento è stato sospeso “ ritenendo opportuno attendere gli esiti giurisdizionali della causa (…) dinanzi al Consiglio di Stato, ovvero eventuale diversa definizione del procedimento per la disponibilità relativa al Punto Verde Qualità ”;

- nel frattempo, con nota del 4.04.2023, l’Amministrazione ha comunque anche richiesto alla ricorrente il pagamento di una indennità per occupazione sine titulo dell’area (di qui è sorto anche un contenzioso in sede civile);

- infine, in data 26.07.2024 e 25.09.2024, a seguito della sentenza del Consiglio di Stato n. 3555/2024 che ha respinto l’appello della Parco Ruva avverso la D.D. di decadenza dalla convenzione-concessione, RO Capitale ha adottato i tre provvedimenti qui impugnati di annullamento delle SCIA presentate dalla ricorrente per esercitare la ristorazione all’interno del Cinema e del PVQ, motivando sulla ormai intervenuta decadenza dalla concessione della dante causa della odierna ricorrente e sulla conseguente indisponibilità dell’area in capo alla ricorrente;

3. Avverso tali provvedimenti la ricorrente si è rivolta al Tribunale, chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, per:

- 1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 quater, comma 2, L. 241/1990 - illegittimità del provvedimento di revoca per carenza dei presupposti di legge e violazione dei limiti temporali. Eccesso di potere per carenza assoluta dei presupposti e di istruttoria. Violazione del principio di proporzionalità – Violazione dell’art. 3 L. n. 241/90, eccesso di potere e contraddittorietà della motivazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 nonies L. 241/1990 – carenza dei presupposti per l’annullamento d’ufficio – superamento del termine perentorio per l’annullamento – violazione del principio del legittimo affidamento. La P.A. avrebbe violato l’art. 21 quater nel disporre la sospensione del procedimento e, comunque, avrebbe poi adottato l’annullamento delle SCIA ben oltre il termine previsto per l’autotutela, in assenza dei presupposti di legge e non esplicandone, peraltro, le motivazioni;

- 2. (pag. 9 del ricorso) Violazione e falsa applicazione dell'art. 7 e dell'art. 21-quater della L. 241/1990 - Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione - Violazione del principio del giusto procedimento. Il procedimento amministrativo, dopo la sospensione, avrebbe dovuto essere riavviato, consentendo alla ricorrente la partecipazione;

- 3. Violazione del principio di terzietà e legittimo affidamento - Illegittimità della revoca dell'autorizzazione di agibilità nei confronti di un soggetto terzo rispetto al rapporto concessorio. La ricorrente sarebbe terza rispetto al rapporto concessorio tra RO capitale e la Parco Ruva, pertanto non potrebbe essere pregiudicata dalle connesse vicende ed avrebbe un diritto soggettivo allo svolgimento dell’attività, pertanto vi sarebbe lesione dell’affidamento;

- 4. Illegittimità della revoca dell'autorizzazione allo svolgimento dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande e della contestuale richiesta di indennità di occupazione sine titulo - Violazione dei principi di buona fede, correttezza e legittimo affidamento - Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità manifesta. Oltre a ledere l’affidamento legittimo, l’azione amministrativa sarebbe altresì contraddittoria, per aver RO Capitale domandato il pagamento della indennità della occupazione, che presuppone l’utilizzo dell’immobile;

- 5. Violazione e/o falsa applicazione della Deliberazione della Giunta Capitolina del 3 agosto 2023 n. 299 – eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione – violazione dei principi di buon andamento, ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa. L’Amministrazione avrebbe violato la Deliberazione in rubrica, con cui la Giunta Capitolina ha dettato una disciplina proprio per le fattispecie come la presente, consentendo la prosecuzione dell’attività nei Punti V.Q. da parte degli aventi causa di concessionari revocati/decaduti, per fini di interesse generale e per evitare il depauperamento degli immobili (come nel caso specifico, in cui la ricorrente gestiste il cinema Stardust, punto di aggregazione); pertanto l’azione amministrativa sarebbe viziata da difetto di istruttoria e di motivazione;

- 6. Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 del T.U.L.P.S. e dell’art. 8 del relativo regolamento di esecuzione – eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione , in quanto le autorizzazioni di polizia, come sarebbero quelle di cui si discute, possono essere revocate soltanto in caso di abuso o di venir meno dei requisiti originari, ciò di cui non vi sarebbe evidenza nella fattispecie.

- 7. Illegittimità delle determine di annullamento degli effetti della SCIA e del divieto di prosecuzione dell'attività di somministrazione alimenti e bevande, alla luce della successiva ordinanza cautelare del TAR Lazio, sede di RO, n. 404738/2024 , in quanto, a seguito della ordinanza di questo Tribunale resa nel connesso giudizio r.g. 10371/2024 con cui è stata interinalmente sospesa la revoca dell’autorizzazione ex art. 80 T.U.L.P.S., la P.A. avrebbe dovuto consentire alla ricorrente lo svolgimento delle attività di somministrazione connesse all’esercizio del Cinema.

3. RO Capitale si è costituita in giudizio in resistenza, con memoria e documenti.

4. In esito alla camera di consiglio del 3.12.2024, con ordinanza n. 5462/2024 è stata accolta l’istanza cautelare “ Considerato che, alla luce di quanto già disposto con ordinanza n. 4738 del 20.10.2024, resa nel connesso giudizio r.g. 10371 del 2024, si ritiene necessario mantenere la res adhuc integra sospendendo i provvedimenti qui impugnati fino alla discussione nel merito del ricorso, fissata come nel dispositivo, al fine di consentire il complessivo funzionamento dell’impianto di interesse della collettività ;”.

5. In seguito, soltanto RO Capitale ha svolto difese, documentando che, in realtà, in data 3.12.2024 è stato effettuato lo sgombero forzoso dell’area detenuta dalla ricorrente sin dal 2018, che è stata trovata in “stato totale di degrado, incuria ed abbandono del compendio immobiliare”, come da processo verbale delle relative operazioni, versato in atti.

RO Capitale ha dunque eccepito la sopravvenuta carenza di interesse in capo alla ricorrente, per essere ormai intervenuto lo sgombero dell’area a seguito della decadenza del concessionario Parco Ruva, con la conseguenza che – non avendo più la disponibilità dell’immobile multisala – alcuna utilità la ricorrente stessa potrebbe rinvenire dall’annullamento dei provvedimenti qui impugnati, con cui è stata vietata la connessa attività di somministrazione.

6. Alla pubblica udienza del 6.05.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso– come correttamente eccepito da RO Capitale – è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, oltre che comunque infondato e integralmente da respingere.

7.1. Invero, sotto il profilo in rito, risulta agli atti, come giustamente evidenziato da RO Capitale, che, in esecuzione della D.D. del 12.11.2024 avente ad oggetto “ Accesso e sgombero forzoso, degli immobili realizzati, che rientrano nei beni indisponibili di RO Capitale, detenuti sine titulo, in uso non abitativo ” e “ Reimmissione in possesso di tutte le opere/compendi immobiliari realizzati nell’ex PVQ, nel Dip.to Valorizzazione del Patrimonio e Politiche Abitative ” a carico della ricorrente, l’Amministrazione Capitolina, in data 3.12.2024, ha riacquisito la disponibilità, tra l’altro, di “ un edificio multisala per attività cinematografiche (11 sale e arena all'aperto), un edificio multisala per attività cinematografiche (11 sale e arena all'aperto); un edificio per attività commerciali e di somministrazione; un immobile per uffici e servizi annessi; ” pertanto, considerato che le SCIA oggetto di annullamento sono state presentate per esercitare la somministrazione all’interno di detti spazi (una di esse è peraltro rilasciata ex art. 18 DCC 35/2010, in abbinamento all’attività prevalente di cinema) e che la validità e l’efficacia delle stesse presuppongono in capo al soggetto segnalante la disponibilità degli spazi/locali in cui è svolta l’attività, è evidente che, in difetto di tale disponibilità, alcuna utilità la ricorrente potrebbe ormai rinvenire dall’annullamento dei provvedimenti qui impugnati.

Il ricorso è quindi improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, essendo venuta meno la necessaria condizione dell’azione dell’interesse ad agire, che, come noto, deve sussistere al momento della proposizione del gravame e permanere sino al momento del passaggio in decisione della causa, con conseguente attribuzione al Giudice Amministrativo del potere di verificarne la persistenza in relazione a ciascuno di tali momenti (cfr. fra le molteplici, Consiglio di Stato sez. II - 14/06/2021, n. 4567, sez. II - 23/11/2020, n. 7337, sez. V - 03/11/2020, n. 6788; T.A.R. Lazio sez. II ter – RO, 30/03/2023, n. 5465, sez. III - RO, 20/09/2021, n. 9845, sez. III - RO, 14/07/2021, n. 8359, sez. I - RO, 02/03/2021, n. 2522).

7.2. Fermo quanto sopra, si precisa che il ricorso risulta altresì totalmente infondato nel merito delle censure, che devono essere complessivamente respinte.

A questo riguardo, premesso che alcun rilievo può assumere, rispetto al merito delle questioni, l’ordinanza del Tribunale che ha sospeso la D.D. che aveva revocato l’autorizzazione ex art. 80 T.U.L.P.S. in capo alla ricorrente, non soltanto perché successiva ai provvedimenti qui impugnati, ma anche perché espressamente pronunciata in vista della facoltà della Amministrazione capitolina di individuare, in contraddittorio con la società Gestioni Parco S.r.l., la modalità per affidare alla medesima la temporanea gestione del cinema multisala Sturdust Village, si ricorda che:

- l’art. 4 della convenzione-concessione tra RO Capitale e la Società Parco Ruva prevedeva che la concessionaria poteva affidare la conduzione “ di singole e specificate attività a soggetti professionalmente preparati ed in possesso dei necessari requisiti tecnico – amministrativi, ma senza che ciò faccia venire meno la sua responsabilità nei confronti della concedente ”;

- la ricorrente ha quindi acquisito la disponibilità della gestione del Cinema Stardust sulla base di tale facoltà riconosciuta alla concessionaria dal titolo contrattuale, ma comunque previa autorizzazione del 16.01.2015 della Direzione competente;

- solo al ricorrere di tale autorizzazione presupposta è stata poi rilasciata l’autorizzazione ex art. 80 TULPS (per effettuare le rappresentazioni cinematografiche), dapprima il 23.01.2015 nei confronti del precedente A.U. della società ricorrente e, più recentemente, in data 17.07.2020, nei confronti del nuovo A.U.;

- la ricorrente ha quindi anche presentato le connesse SCIA (del cui ritiro si discute) per svolgere le attività di somministrazione nell’area;

- tutte le attività, pertanto, come già sopra ricordato, possono innanzitutto essere esercitate soltanto nei limiti in cui vi sia la disponibilità delle aree del P.V.Q. in capo alla ricorrente (che, come detto, è venuta meno) e finché la stessa gestisca l’attività del Cinema (la cui autorizzazione è stata invece revocata, con provvedimento impugnato con il connesso ricorso rg. 10371/2024, introitato in decisione alla pubblica udienza dell’11.03.2024 e respinto con sentenza n. 12460/2025).

In vista di tanto, in primo luogo si rileva che la ricorrente, dunque, contrariamente a quanto dedotto, anche in sede procedimentale, non è affatto estranea al rapporto concessorio tra RO Capitale e la Parco Ruva, poiché essa stessa, nel momento in cui ha stipulato il contratto di affitto di azienda (si vedano i punti a), b) e c) del documento versato in atti), ha liberamente accettato di assumere una posizione, di diritto e di fatto, dipendente da tale presupposta convenzione.

Quanto sopra trova conferma anche nel provvedimento di decadenza dalla concessione che ha interessato la Parco Ruva, datato 4.09.2018, ove è invero espressamente dato atto che “ i rapporti contrattuali in essere tra la Società Parco Ruva Costruzioni s.r.l e gli altri soggetti gestori delle singole attività, in virtù di quanto previsto dalla concessione – convenzione, decadranno automaticamente a seguito della notifica del presente provvedimento ”.

Infatti, la ricorrente – proprio per la sua speciale posizione (di cui oggi non può dolersi) – è potuta intervenire ad adiuvandum nei giudizi per l’annullamento del predetto provvedimento di decadenza, per tutelare il suo interesse riflesso, dipendente dalla posizione giuridica soggettiva della ricorrente; ed essa è ora, pertanto, direttamente investita dagli effetti del giudicato in punto di scioglimento/decadenza della convenzione (effetti che, peraltro, non potrebbe disconoscere quale res giudicata tra RO Capitale e la Società Parco Ruva neanche se fosse rimasta estranea al giudizio).

Fermo quanto sopra, risulta evidente anche la complessiva infondatezza delle restanti censure.

Invero sono fuori fuoco le doglianze sulla violazione delle regole procedimentali e dei presupposti dell’autotutela, posto che il provvedimento impugnato altro non costituisce che un atto dovuto, sostanzialmente vincolato, a fronte della sopravvenuta indisponibilità delle aree ove era esercitata la somministrazione, dovuta, come visto, alla decadenza che ha interessato la dante causa della ricorrente.

Ciò dequota, altresì, il rilievo delle censure sulla violazione delle garanzie procedimentali, fermo restando che risulta in atti che la ricorrente ha partecipato al procedimento amministrativo con nota, svolgendo difese cui invero ha fatto seguito la sospensione del procedimento in attesa della pronuncia del Consiglio di Stato; a quest’ultimo riguardo, pertanto, il Collegio ritiene anche che, una volta pubblicata la sentenza di secondo grado, non vi fosse alcuna ragione per riavviare il procedimento, sia per la natura sostanzialmente vincolata del provvedimento finale, sia perché, ormai, le questioni erano già state dedotte.

Infine, l’azione amministrativa non può considerarsi contraddittoria per aver RO Capitale chiesto – come invero dovuto – il pagamento della indennità occupazione sine titulo , visto che nei fatti la ricorrente non ha sgomberato gli spazi spontaneamente e che – come è ben noto alla ricorrente – l’Amministrazione ha atteso la definizione del ricorso anche in sede di appello prima di porre in essere gli atti esecutivi consequenziali al provvedimento di decadenza; di talché, necessariamente la P.A. ha richiesto al detentore dell’area di versare (quantomeno) le indennità previste.

Correlativamente, alcun rilievo può assumere, nella specifica vicenda, la deliberazione della Giunta Capitolina n. 299/2023, con la quale l’Amministrazione, per far fronte a situazioni analoghe alla presente ed evitare il depauperamento degli immobili, al contempo assicurando la prosecuzione dei servizi, ha deliberato (cfr. punto 5) di dare mandato al Dipartimento Valorizzazione del Patrimonio e Politiche Abitative di dare in regime di detenzione e custodia temporanea gli immobili, nell’attesa delle procedure di aggiudicazione e fino al massimo al 31.12.2024, proprio ai soggetti – come la ricorrente – presenti negli ex PVQ in virtù di contratti sottoscritti con l’originario concessionario revocato/decaduto: infatti, deve rilevarsi che, nella stessa Deliberazione, sono state tuttavia puntualmente specificate le condizioni per l’applicazione del descritto “rimedio”, tra cui vi è quella relativa al pagamento delle indennità dovute a RO Capitale che, per quanto già detto, pacificamente non ricorre nella fattispecie (così come non ricorrono, tra le altre, le ulteriori condizioni relative alla chiusura dei contenziosi con RO Capitale e alla sottoscrizione di un atto d’obbligo per il rilascio dell’immobile).

8. In conclusione, per tutto quanto detto il ricorso, oltre che improcedibile, è infondato nel merito.

9. Le spese di lite seguono le regole della soccombenza e sono liquidate come nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile e, comunque, infondato.

Condanna la società ricorrente al pagamento, in favore di RO Capitale, delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 3.500,00 (tremilacinquecento,00) oltre oneri come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RO nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberta Cicchese, Presidente FF

Achille Sinatra, Consigliere

Francesca Mariani, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesca Mariani	Roberta Cicchese

IL SEGRETARIO