Pubblicato il 24/06/2025

N. 12460/2025 REG.PROV.COLL.

N. 10371/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10371 del 2024, proposto da Società Gestioni Parco S.r.l. in persona del Legale Rappresentante Pro Tempore CE AC, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonino Palamara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

RO AP, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonella De Fazio, con domicilio eletto presso il suo studio in RO, via del Tempio di Giove n. 21;

nei confronti

Parco Ruva Costruzioni S.r.l. in persona del Legale Rappresentante Pro Tempore, non costituito in giudizio;

per l'annullamento, previa sospensione dell’efficacia

1. Dell’avvio del procedimento, Prot. N QD 35897 del 16/11/2021 del Dipartimento Attività Culturali Direzione Sostegno alle attività culturali e servizi autorizzativi di RO AP, ai sensi degli artt. 7 e 8 della L. 241/90 ss.mm.ii., di revoca dell’Autorizzazione permanente di agibilità rep. n. 949 del 17/07/2020 - prot. 14217 di pari data rilasciata dallo scrivente Dipartimento ai sensi dell''art. 80 TULPS alla sig. ra CE AC, in qualità di Amministratore Unico della Gestione Parco s.r.l., per effettuare rappresentazioni cinematografiche presso il locale denominato “Stardust Village” sita in via di Decima n. 72 – Municipio RO IX (all. 1);

2. della Determinazione Dirigenziale Rep. n. QD/3115 del 07/12/2021 - Prot. n. QD/38281 di pari data con la quale il Dipartimento Attività Culturali Direzione Sostegno alle attività culturali e servizi autorizzativi di RO AP, ha notificato alla ricorrente la “Sospensione temporanea, ai sensi dell''art. 21 - quater della L. 241/90 ss.mm.ii., sino alla pronuncia del Consiglio di Stato, degli effetti della nota prot. QD 35897 del 16/11/2021 di comunicazione di Avvio del procedimento di revoca dell’Autorizzazione permanente di agibilità rep. n. 949 del 17/07/2020, nei confronti della sig.ra CE AC, in qualità di Amministratore Unico della Gestione Parco s.r.l., per effettuare rappresentazioni cinematografiche presso il locale denominato “Stardust Village” sito in via di decima n. 72 — Municipio RO IX” (all. 2);

3. Della Determinazione Dirigenziale N. REP. QD/1345/2024 del 14/06/2024 N. PROT. QD/19179/2024 del 14/06/2024 con la quale il Dipartimento Attività Culturali Direzione Sostegno alle Attività Culturali e Servizi Autorizzativi di RO AP ha notificato alla ricorrente la Conclusione, ai sensi dell’art. 2 della L. 241/1990 e ss.mm.ii., del procedimento avviato mediante la nota prot. QD 35897 del 16.11.2021, per la revoca dell’Autorizzazione permanente rep. QD 949 del 17.07.2020, rilasciata dallo scrivente Dipartimento, ai sensi degli artt. 68 e 80 del T.U.L.P.S., alla Sig.ra CE AC, quale Amministratore e Legale Rappresentante di Società Gestioni Parco S.r.l., per l’attività di pubblico spettacolo (rappresentazioni cinematografiche) svolta presso la Multisala Cinematografica denominata Stardust Village, sita in via di Decima 72 – Municipio RO IX (all.3);

4. della nota di RO AP Dipartimento Attività Culturali Direzione Sostegno alle attività culturali e servizi autorizzativi con nota prot. QD/2024/002137 del 26/06/2024 (all. 04), nonché di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso e/o conseguenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di RO AP;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2025 la dott.ssa CE Mariani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente – che ha gestito il Cinema Stardust all’interno di Punto Verde Qualità, in virtù di contratto di affitto stipulato con la società Parco Ruva Costruzioni a r.l., che era concessionaria degli spazi del PVQ per convenzione sottoscritta con RO AP – ha impugnato i provvedimenti in epigrafe, con cui l’Amministrazione capitolina, in esito ad apposito procedimento amministrativo (che per un periodo è stato sospeso in attesa della definizione del giudizio tra la Parco Ruva S.r.l. e RO AP), ha infine revocato l’autorizzazione ex art. 80 TULPS previamente rilasciata alla ricorrente.

2. In estrema sintesi, da quanto esposto e versato in atti risulta che:

- nell’anno 2001 la Parco Ruva ha stipulato con l’Amministrazione una convenzione-concessione per la gestione del Multisala Stardust Village e della connessa area;

- il 3.10.2014 la concessionaria ha affittato alla ricorrente il ramo d’azienda relativo alla gestione del cinema, avendone facoltà ex art. 4 della convenzione;

- la cessione della gestione all’interno del PVQ è stata appositamente autorizzata dal competente ufficio di RO AP con provvedimento del 16.01.2015;

- la ricorrente poi, svolte le verifiche di rito da parte della P.A, è stata autorizzata da RO AP ad effettuare le rappresentazioni cinematografiche ai sensi dell’art. 80 TULPS;

- con D.D. del 4.09.2018 RO AP ha disposto nei confronti della Parco Ruva la decadenza-revoca della concessione;

- con sentenza n. 10510/2019 questo Tribunale ha respinto il ricorso proposto dalla Parco Ruva avverso la detta D.D.;

- in pendenza del ricorso in appello, con nota del 16.11.2021 (qui impugnata) RO AP ha avviato nei confronti della odierna ricorrente (che nel frattempo continuava a gestire l’attività);

- con successiva nota del 7.12.2021, dopo le osservazioni inviate dalla ricorrente il procedimento è stato sospeso “ sino alla pronuncia del Consiglio di Stato ”;

- nel frattempo, con nota del 4.04.2023, l’Amministrazione ha comunque anche richiesto alla ricorrente il pagamento di una indennità per occupazione sine titulo dell’area (di qui è sorto anche un contenzioso in sede civile);

- infine, in data 14.06.2024, a seguito della sentenza del Consiglio di Stato n. 3555/2024 che ha respinto l’appello della Parco Ruva avverso la D.D. di decadenza dalla convenzione-concessione, RO AP ha adottato il provvedimento finale di revoca dell’autorizzazione previamente rilasciata alla ricorrente, ex art. 80 TULPS.

3. Avverso il provvedimento di revoca dell’autorizzazione la ricorrente si è rivolta al Tribunale, chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, per:

- 1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 quater, comma 2, L. 241/1990 - illegittimità del provvedimento di revoca per carenza dei presupposti di legge e violazione dei limiti temporali. Eccesso di potere per carenza assoluta dei presupposti e di istruttoria. Violazione del principio di proporzionalità – Violazione dell’art. 3 L. n. 241/90, eccesso di potere e contraddittorietà della motivazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 nonies L. 241/1990 – carenza dei presupposti per l’annullamento d’ufficio – superamento del termine perentorio per l’annullamento – violazione del principio del legittimo affidamento . La P.A. avrebbe violato l’art. 21 quater nel disporre la sospensione del procedimento e, comunque, avrebbe poi adottato la revoca del provvedimento autorizzativo ben oltre il termine previsto per l’autotutela, in assenza dei presupposti di legge e non esplicandone, peraltro, le motivazioni;

- 2. Violazione e falsa applicazione dell'art. 7 e dell'art. 21-quater della L. 241/1990 - Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione - Violazione del principio del giusto procedimento . Il procedimento amministrativo, dopo la sospensione, avrebbe dovuto essere riavviato, consentendo alla ricorrente la partecipazione;

- 3. Violazione del principio di terzietà e legittimo affidamento - Illegittimità della revoca dell'autorizzazione di agibilità nei confronti di un soggetto terzo rispetto al rapporto concessorio. La ricorrente sarebbe terza rispetto al rapporto concessorio tra RO capitale e la Parco Ruva, pertanto non potrebbe essere pregiudicata dalle connesse vicende ed avrebbe un diritto soggettivo allo svolgimento dell’attività, pertanto vi sarebbe lesione dell’affidamento;

- 4. Illegittimità della revoca dell'autorizzazione di agibilità e della contestuale richiesta di indennità di occupazione sine titulo - Violazione dei principi di buona fede, correttezza e legittimo affidamento - Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità manifesta. Oltre a ledere l’affidamento legittimo, l’azione amministrativa sarebbe altresì contraddittoria, per aver RO AP domandato il pagamento della indennità della occupazione, che presuppone l’utilizzo dell’immobile;

- 5. Violazione e/o falsa applicazione della Deliberazione della Giunta Capitolina del 3 agosto 2023 n. 299 – eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione – violazione dei principi di buon andamento, ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa. L’Amministrazione avrebbe violato la Deliberazione in rubrica, con cui la Giunta Capitolina ha dettato una disciplina proprio per le fattispecie come la presente, consentendo la prosecuzione dell’attività nei Punti V.Q. da parte degli aventi causa di concessionari revocati/decaduti, per fini di interesse generale e per evitare il depauperamento degli immobili (come nel caso specifico, in cui la ricorrente gestiste il cinema Stardust, punto di aggregazione); pertanto l’azione amministrativa sarebbe viziata da difetto di istruttoria e di motivazione;

- 6. Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 del T.U.L.P.S. e dell’art. 8 del relativo regolamento di esecuzione – eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione , in quanto le autorizzazioni di polizia, come quella di cui si discute, possono essere revocate soltanto in caso di abuso o di venir meno dei requisiti originari, ciò di cui non vi sarebbe evidenza nella fattispecie.

3. RO AP si è costituita in giudizio in resistenza, con memoria e documenti.

4. In esito all’esame della istanza cautelare, con ordinanza n. 4738/2024 è stata fissata l’udienza di discussione nel merito del ricorso, “ ferma restando la facoltà dell’Amministrazione capitolina di individuare, in contraddittorio con la società Gestioni Parco S.r.l., la modalità per affidare alla medesima la temporanea gestione del cinema multisala Sturdust Village ”, all’uopo sospendendo nelle more il provvedimento impugnato.

5. In seguito, soltanto RO AP ha svolto difese, eccependo l’improcedibilità del ricorso per essere ormai intervenuto lo sgombero dell’area a seguito della decadenza del concessionario Parco Ruva, con la conseguenza che – non avendo la ricorrente la disponibilità dell’immobile multisala – alcuna utilità la stessa potrebbe rinvenire dall’annullamento del provvedimento qui impugnato, con cui è stata revocata l’autorizzazione allo svolgimento di pubblici spettacoli.

6. Alla pubblica udienza dell’11.03.2025 – nel corso della quale la ricorrente ha insistito per la decisione nel merito del ricorso anche ai fini della valutazione di una possibile istanza di risarcimento del danno – la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso– come correttamente eccepito da RO AP – è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, oltre che comunque infondato e integralmente da respingere.

7.1. Invero, sotto il profilo in rito, risulta agli atti, ed è peraltro noto al Tribunale in virtù dei coevi e connessi giudizi proposti dalla ricorrente per la medesima vicenda (rr.gg. 11693/2024 e 13420/2024), che, in esecuzione della D.D. del 12.11.2024 avente ad oggetto “ Accesso e sgombero forzoso, degli immobili realizzati, che rientrano nei beni indisponibili di RO AP, detenuti sine titulo, in uso non abitativo ” a carico della ricorrente, l’Amministrazione Capitolina, in data 3.12.2024, ha riacquisito la disponibilità, tra l’altro, dell’ivi descritto “ edificio multisala per attività cinematografiche (11 sale e arena all'aperto) ” (cioè il Cinema Stardust); pertanto, considerato che l’autorizzazione ex art. 80 TULPS, come da dato testuale della norma, presuppone in capo al soggetto istante la disponibilità di un edificio in cui sono svolte le rappresentazioni, rispetto al quale, specificamente, è rilasciata l’autorizzazione, è evidente che, in difetto di tale disponibilità, alcuna utilità la ricorrente potrebbe rinvenire dall’annullamento del provvedimento di revoca dell’autorizzazione.

Il ricorso è quindi improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, essendo venuta meno la necessaria condizione dell’azione dell’interesse ad agire, che, come noto, deve sussistere al momento della proposizione del gravame e permanere sino al momento del passaggio in decisione della causa, con conseguente attribuzione al Giudice Amministrativo del potere di verificarne la persistenza in relazione a ciascuno di tali momenti (cfr. fra le molteplici, Consiglio di Stato sez. II - 14/06/2021, n. 4567, sez. II - 23/11/2020, n. 7337, sez. V - 03/11/2020, n. 6788; T.A.R. Lazio sez. II ter – RO, 30/03/2023, n. 5465, sez. III - RO, 20/09/2021, n. 9845, sez. III - RO, 14/07/2021, n. 8359, sez. I - RO, 02/03/2021, n. 2522).

7.2. Fermo quanto sopra, vista la dichiarazione resa in udienza pubblica dalla ricorrente sulla persistenza dell’interesse per eventuali fini risarcitori (a prescindere dalla tardività della stessa), si precisa che il ricorso risulta altresì totalmente infondato nel merito delle censure, che devono essere complessivamente respinte.

A questo riguardo, si ricorda che:

- l’art. 4 della convenzione-concessione tra RO AP e la Società Parco Ruva prevedeva che la concessionaria poteva affidare la conduzione “ di singole e specificate attività a soggetti professionalmente preparati ed in possesso dei necessari requisiti tecnico – amministrativi, ma senza che ciò faccia venire meno la sua responsabilità nei confronti della concedente ”;

- la ricorrente ha quindi acquisito la disponibilità della gestione del Cinema Stardust sulla base di tale facoltà riconosciuta alla concessionaria dal titolo contrattuale, ma comunque previa autorizzazione del 16.01.2015 della Direzione competente ;

- solo al ricorrere di tale autorizzazione presupposta è stata poi rilasciata l’autorizzazione ex art. 80 TULPS (del cui ritiro qui si discute e che in sostanza riguarda la sicurezza dell’immobile da utilizzare), dapprima il 23.01.2015 nei confronti del precedente A.U. della società ricorrente e, più recentemente, in data 17.07.2020, nei confronti del nuovo A.U. (quest’ultima D.D. è stata poi oggetto di ritiro);

- tale autorizzazione, dunque (come già sopra ricordato) può innanzitutto esistere soltanto nei limiti in cui vi sia la disponibilità di un immobile la cui idoneità a fini di sicurezza debba essere verificata (profilo che è venuto meno nella specie);

- ma, soprattutto, essa trova testualmente il suo presupposto in un provvedimento amministrativo di autorizzazione all’affidamento della gestione del 16.01.2015 adottato dal competente Ufficio ai sensi dell’art. 4 della convenzione, la cui efficacia è ontologicamente e insuperabilmente dipendente dalla vigenza della convenzione tra la P.A. e la dante causa dell’odierna ricorrente.

In vista di tanto, in primo luogo si rileva che la ricorrente, dunque, contrariamente a quanto dedotto, anche in sede procedimentale, non è affatto estranea al rapporto concessorio tra RO AP e la Parco Ruva, poiché essa stessa, nel momento in cui ha stipulato il contratto di affitto di azienda (si vedano i punti a), b) e c) del documento versato in atti), ha liberamente accettato di assumere una posizione, di diritto e di fatto, dipendente da tale presupposta convenzione.

Quanto sopra trova conferma anche nel provvedimento di decadenza dalla concessione che ha interessato la Parco Ruva, datato 4.09.2018, ove è invero espressamente dato atto che “ i rapporti contrattuali in essere tra la Società Parco Ruva Costruzioni s.r.l e gli altri soggetti gestori delle singole attività, in virtù di quanto previsto dalla concessione – convenzione, decadranno automaticamente a seguito della notifica del presente provvedimento ”.

Infatti, la ricorrente – proprio per la sua speciale posizione (di cui oggi non può dolersi) – è potuta intervenire ad adiuvandum nei giudizi per l’annullamento del predetto provvedimento di decadenza, per tutelare il suo interesse riflesso, dipendente dalla posizione giuridica soggettiva della ricorrente; ed essa è ora, pertanto, direttamente investita dagli effetti del giudicato in punto di scioglimento/decadenza della convenzione (effetti che, peraltro, non potrebbe disconoscere quale res giudicata tra RO AP e la Società Parco Ruva neanche se fosse rimasta estranea al giudizio).

Fermo quanto sopra, risulta evidente anche la complessiva infondatezza delle restanti censure.

Invero sono fuori fuoco le doglianze sulla violazione delle regole procedimentali e dei presupposti dell’autotutela, posto che il provvedimento impugnato altro non costituisce che un atto dovuto, sostanzialmente vincolato, a fronte della sopravvenuta indisponibilità dell’immobile (che, contrariamente a quanto dedotto, costituiva uno dei requisiti per ottenere l’autorizzazione ex art. 80 TUPLS), dovuta, come visto, alla decadenza che ha interessato la dante causa della ricorrente.

Ciò dequota, altresì, il rilievo delle censure sulla violazione delle garanzie procedimentali, fermo restando che risulta in atti che la ricorrente ha partecipato al procedimento amministrativo con nota del 17.11.2021, cui invero ha fatto seguito la sospensione del procedimento “ sino alla pronuncia del Consiglio di Stato ” (" certus an incertus quando "); a quest’ultimo riguardo, pertanto, il Collegio ritiene anche che, una volta pubblicata la sentenza di secondo grado, non vi fosse alcuna ragione per riavviare il procedimento, sia per la natura sostanzialmente vincolata del provvedimento finale, sia perché, ormai, le questioni erano già state dedotte.

Infine, l’azione amministrativa non può considerarsi contraddittoria per aver RO AP chiesto – come invero dovuto – il pagamento della indennità occupazione sine titulo , visto che nei fatti la ricorrente non ha sgomberato gli spazi spontaneamente e che – come è ben noto alla ricorrente – l’Amministrazione ha atteso la definizione del ricorso anche in sede di appello prima di porre in essere gli atti esecutivi consequenziali al provvedimento di decadenza; di talché, necessariamente la P.A. ha richiesto al detentore dell’area di versare (quantomeno) le indennità previste.

Correlativamente, alcun rilievo può assumere, nella specifica vicenda, la deliberazione della Giunta Capitolina n. 299/2023, con la quale l’Amministrazione, per far fronte a situazioni analoghe alla presente ed evitare il depauperamento degli immobili, al contempo assicurando la prosecuzione dei servizi, ha deliberato (cfr. punto 5) di dare mandato al Dipartimento Valorizzazione del Patrimonio e Politiche Abitative di dare in regime di detenzione e custodia temporanea gli immobili, nell’attesa delle procedure di aggiudicazione e fino al massimo al 31.12.2024, proprio ai soggetti – come la ricorrente – presenti negli ex PVQ in virtù di contratti sottoscritti con l’originario concessionario revocato/decaduto: infatti, deve rilevarsi che, nella stessa Deliberazione, sono state tuttavia puntualmente specificate le condizioni per l’applicazione del descritto “rimedio”, tra cui vi è quella relativa al pagamento delle indennità dovute a RO AP che, per quanto già detto, pacificamente non ricorre nella fattispecie (così come non ricorrono, tra le altre, le ulteriori condizioni relative alla chiusura dei contenziosi con RO AP e alla sottoscrizione di un atto d’obbligo per il rilascio dell’immobile).

8. In conclusione, per tutto quanto detto il ricorso, oltre che improcedibile, è infondato nel merito.

9. Le spese di lite seguono le regole della soccombenza e sono liquidate come nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile e, comunque, infondato.

Condanna la società ricorrente al pagamento, in favore di RO AP, delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 3.500,00 (tremilacinquecento,00) oltre oneri come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RO nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Donatella Scala, Presidente

Achille Sinatra, Consigliere

CE Mariani, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE Mariani	Donatella Scala

IL SEGRETARIO