Pubblicato il 25/06/2025

N. 12636/2025 REG.PROV.COLL.

N. 09908/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9908 del 2023, proposto da
PE S.r.l. e IO S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Sabrina Morelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Bruno Buozzi n. 109;

contro

Comune di Fiumicino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Federica Forcellini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- della nota prot. 99960/2023 del 9 maggio 2023, con la quale il Comune si è rifiutato di restituire e/o compensare l’importo già versato dalle ricorrenti a titolo di costo di costruzione;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso, anche di estremi e contenuto ignoti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Fiumicino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 aprile 2025 il dott. Luigi Edoardo Fiorani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 7 luglio 2023 e depositato il 12 luglio 2023, PE S.r.l. (in seguito, anche solo PE) e IO S.r.l. (in seguito, anche solo IO) hanno impugnato l’atto indicato in epigrafe, affidando il gravame a un motivo, così rubricato: “ Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 23 e 97 Cost. - Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 16 del DPR n. 380/01 - Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2033 c.c. - Violazione e/o falsa applicazione degli art. 1 e 3 della legge n. 241/90 - Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 14 delle preleggi - Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, ed in particolare per carenza assoluta di istruttoria, travisamento dei fatti, irragionevolezza manifesta e sviamento di potere ”.

2. Risulta agli atti che in data 7 agosto 2019, le due società hanno deliberato l’aumento del proprio capitale di € 100.000,00, mediante conferimento in natura da parte della società Ambrosia Uno S.r.l. di un compendio immobiliare costituito da due lotti di terreno edificabile siti nel Comune di Fiumicino, con accesso dalla Via Portuense, della superficie di ha 00.76.12, costituenti il Comparto P4(1) e P5(8), ottenendo la società IO il “ Lotto di terreno denominato P5(8) della superficie catastale di ha 00.37.99, confinante con le aree censite con le particelle 1025, 1026, 1066 e 1061 tutte del Foglio 734, salvo altri ” (cfr. doc. 11 allegato al ricorso) e la società PE il “ lotto di terreno denominato P4(1) della superficie catastale di ha 00.38.13, confinante con le aree censite con le particelle 926, 1025, 1064 e 1061 tutte del Foglio 734, salvo altri ” (cfr. doc. 12 allegato al ricorso).

2.1. È del pari documentato che, relativamente a detti lotti, la società dante causa delle ricorrenti aveva ottenuto permesso di costruire nel 2006 (n. 230/2006) avente ad oggetto la « realizzazione di un edificio all’interno dei 2 comparti privati P5 edificio “8” e P4 edificio “1” sito in Fiumicino via Portuense NPP 23 », in relazione al quale, in data 27 novembre 2006, la stessa aveva corrisposto, a titolo di quota del 20% del costo di costruzione, l’importo di € 77.872,12.

2.2. Le odierne ricorrenti, in ragione della mancata realizzazione dell’edificio oggetto del permesso di costruire n. 230/2006 hanno chiesto e ottenuto due distinti permessi di costruire, per i quali il Comune ha richiesto, alla società PE, il versamento di oneri pari a € 485.589,93, di cui 0 per opere di urbanizzazione e 485.589,93 per costo di costruzione (dei quali, ad oggi, per quanto si legge nella relazione sub doc. 1 del Comune di Fiumicino, sono stati versati € 390.845,67) e, alla società IO, il versamento di oneri pari a € 555.334,40, di cui 0 per opere di urbanizzazione e 555.334,40 per costo di costruzione (dei quali, ad oggi, per quanto si legge nella medesima relazione, sono stati versati € 446.983,33).

2.3. Le odierne ricorrenti, con missiva del 9 marzo 2023, hanno chiesto al Comune resistente di restituire l’importo di € 77.872,12 già versato a suo tempo dalla loro dante causa in relazione all’intervento di cui al permesso di costruire n. 230/06, “ o comunque di compensarlo con quanto a pari titolo dovuto per le nuove autorizzazioni edilizie ”.

2.4. Con l’atto gravato, il Comune di Fiumicino, pur riconoscendo, sulla scorta di consolidata giurisprudenza, che il contributo di costruzione, essendo strettamente connesso al concreto esercizio della facoltà di costruire, non è dovuto in caso di rinuncia o di mancato utilizzo del titolo edificatorio, ha respinto detta richiesta, richiamando l’altrettanto consolidata giurisprudenza secondo cui il principio appena ricordato non opera allorché (come avvenuto, ad avviso dell’amministrazione, nel caso di specie) la partecipazione agli oneri di urbanizzazione abbia costituito oggetto di un’obbligazione assunta con un accordo nell’ambito di un rapporto di natura pubblicistica correlato alla pianificazione territoriale.

2.5. Con l’unico mezzo in cui è articolato il gravame, le ricorrenti lamentano che il provvedimento impugnato si caratterizzerebbe per una erronea commistione e sovrapposizione tra le due componenti del contributo di costruzione,

3. Il Comune di Fiumicino si è costituito in resistenza il 18 febbraio 2025.

4. All’udienza pubblica del 1° aprile 2025, in vista della quale le parti hanno depositato memorie e repliche, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Va premesso che la presente controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a. (cfr., ex multis , T.A.R. Lazio, Sez. II bis, 26 febbraio 2025, n. 4288).

5.1. Sempre in via preliminare, va rilevato che il Comune resistente non ha contestato la legittimazione delle sue controparti relativamente alla domanda di ripetizione, leggendosi nella relazione prodotta dall’amministrazione sub doc. 1, relativamente alla posizione di entrambe le ricorrenti, e in relazione al passaggio degli atti di conferimento (cfr. docc. 11 e 12 allegati al ricorso), che “ il conferimento ha ad oggetto l’immobile come sopra descritto, in esso ricompresi l’universalità di tutti i rapporti giuridici attivi e passivi, diritti ed obblighi, azioni e ragioni che lo compongono e che ad esso sono riconducibili ” che “ appare trasferito anche il credito vantato dalla Ambrosia Uno srl nei confronti del Comune di Fiumicino ” (dovendosi pertanto ritenere non applicabile al caso in esame la giurisprudenza secondo cui una volta che il titolare cede – a differenza di quanto accaduto nel caso in esame – solo il bene oggetto del permesso di costruire e con esso il relativo ius aedificandi , la mancata realizzazione dell’opera, totale o parziale, comporterà il diritto alla ripetizione solamente in capo a colui il quale avrà sostenuto il pagamento e non anche al proprietario subentrato, il quale è, a sua volta, titolare solo delle facoltà edificatorie generate dall’immobile: T.A.R. Lazio, Sez. II bis, 29 novembre 2021, n. 12361).

5.2. Del pari non contestato è il rilievo secondo cui gli edifici oggetto del permesso di costruire e dei successivi titoli rilasciati alla società dante causa delle odierne ricorrenti elencati in ricorso “non erano stati ancora realizzati” al momento del rilascio dei due ulteriori permessi di costruire ottenuti, per le medesime opere, dalle società IO ed PE (cfr. il gravame a p. 2).

6. Il ricorso è fondato ai sensi e nei termini di seguito indicati.

6.1. È noto che il “contributo di costruzione” si compone, ai sensi dell’art. 16, comma 1, del D.P.R. 380/2001, di due distinte voci, corrispondenti agli “oneri di urbanizzazione” e al “costo di costruzione”: secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa, che il Collegio condivide e ritiene pertinente al caso di specie, si afferma che mentre gli oneri di urbanizzazione espletano la funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona a causa della consentita attività edificatoria, il costo di costruzione si configura quale compartecipazione comunale all’incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore” (Cons. Stato, Sez. IV, 31 luglio 2020, n. 4877; sez. IV, 28 giugno 2016, n. 2915; Sez. V, 30 novembre 2011, n. 6333).

6.2. Nel caso in cui il privato rinunci o non utilizzi il permesso di costruire, ovvero quando sia intervenuta la decadenza del titolo edilizio, sorge in capo alla Pubblica Amministrazione, anche ai sensi dell’art. 2033 o dell’art. 2041 c.c., l’obbligo di restituzione delle somme corrisposte a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione e, conseguentemente, il diritto del privato a pretenderne la restituzione: il contributo concessorio, infatti, è strettamente connesso all’attività di trasformazione del territorio e, quindi, ove tale circostanza non si verifichi, il relativo pagamento risulta privo della causa dell’originaria obbligazione di dare, cosicché l’importo versato va restituito (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 15 giugno 2021, n. 4633).

6.3. Unica eccezione, ritenuta applicabile dal Comune di Fiumicino al caso in esame, al principio sopra richiamato, è l’ipotesi in cui la partecipazione agli oneri di urbanizzazione costituisca oggetto di un’obbligazione non già imposta ex lege , ma assunta con un accordo nell’ambito di un rapporto di natura pubblicistica correlato alla pianificazione territoriale (Cons. Stato, Sez. IV, 12 novembre 2018, n. 6339).

6.4. Il Comune resistente non ha individuato espressamente l’accordo di natura pubblicistica dal quale deriverebbe, a suo avviso, l’irripetibilità del contributo di costruzione, ma non ha contestato (anche nella prospettiva dell’art. art. 64, comma 2, c.p.a.), l’allegazione delle ricorrenti secondo cui il detto accordo corrisponderebbe alla convenzione urbanistica prodotta sub doc. 3 allegato al ricorso.

6.5. Ora, detta convenzione disciplina espressamente solo la quantificazione degli oneri di urbanizzazione, facendo salve, per quella del costo di costruzione, le previsioni dei singoli permessi di costruire (cfr. in particolare, i seguenti passaggi del doc. 3: “ a fronte degli obblighi assunti dal consorzio S.P.I. con la presente convenzione, in sede di rilascio della concessione edilizia, si è esonerati dalla corresponsione totale o parziale, ai sensi dell’art. 11, legge 10/77, del contributo commisurato all’incidenza delle spese di urbanizzazione ” e “ per quanto attiene al contributo relativo al costo di costruzione, esso verrà versato al momento del rilascio delle concessioni edilizie da parte di ciascun richiedente ”).

6.5.1. Coerentemente rispetto a tale premessa, risulta che né nel permesso di costruire del 2006 (cfr. doc. 2 di parte ricorrente), né in quelli del 2022 rilasciati alle odierne ricorrenti (cfr. docc. 13 e 14 allegati al ricorso) sia stato richiesto alcunché a titolo di oneri di urbanizzazione, essendo per converso riconducibili le somme richieste (e a suo tempo parzialmente corrisposte da Ambrosia Uno, dante causa dei ricorrenti: cfr. doc. 15 di parte ricorrente) al solo costo di costruzione.

6.6. Ritiene allora il Collegio, che la giurisprudenza richiamata dal Comune resistente a sostegno del diniego opposto all’istanza a suo tempo proposta dalle odierne ricorrenti, non possa trovare applicazione al caso di specie, non essendo stato provato che il costo di costruzione (le cui modalità di quantificazione sono rimesse, sia in base al previgente art. 6 della L. 10/77, che in forza dell’art. 16, comma 9, del D.P.R. 380/2001, a determinazioni periodiche delle Regioni) del quale è stata richiesta la compensazione, ovvero la restituzione, sia stato, a differenza degli oneri di urbanizzazione, oggetto di un “accordo nell’ambito di un rapporto di natura pubblicistica correlato alla pianificazione territoriale”.

6.7. In difetto di elementi che autorizzino a concludere nel senso dell’applicabilità, alla presente fattispecie, dell’eccezione di cui discorre la giurisprudenza richiamata in precedenza, deve pertanto trovare applicazione, relativamente al solo costo di costruzione, la regola generale della ripetibilità degli oneri corrisposti in caso di rinuncia o di mancata utilizzazione del permesso di costruire (cfr., oltre alla giurisprudenza richiamata nel precedente paragrafo 6.2, Cons. Stato, Sez. IV, 18 aprile 2023, n. 3891 e Cons. Stato, Sez. IV, 5 giugno 2023, n. 5462).

6.8. Ne consegue che, in siffatti termini, il ricorso è meritevole di accoglimento.

6.9. Si osserva, in conclusione, che avendo le odierne ricorrenti prospettato come equivalente la restituzione ovvero la compensazione del credito vantato, del quale non è stata, tuttavia, chiarita, nei rapporti interni, la spettanza all’una ovvero all’altra parte (dal momento che la dante causa delle odierne ricorrenti ha versato la somma di € 77.872,12, pari al 20% di € 389.360,61, quale parte del costo di costruzione relativo a un’edificazione che è oggi, viceversa, oggetto di due distinti titoli edilizi, per i quali il costo di costruzione è stato quantificato, per quanto osservato in precedenza al paragrafo 2.2, in ragione di somme tra loro non equivalenti, con ciò escludendo di poter presumere come uguali, ai sensi dell’art. 1298 c.c., le parti spettanti a ciascuna creditrice), il Comune dovrà, in applicazione della presente sentenza, rideterminarsi sulla richiesta delle ricorrenti di cui all’istanza del 9 marzo 2023, individuando le modalità di adempimento (rimborso ovvero compensazione) e quantificando le quote spettanti alle ricorrenti creditrici.

6.10. Trattandosi di indebito oggettivo, ai fini del decorso degli interessi, il termine “domanda”, di cui all’art. 2033 c.c., non va inteso come riferito esclusivamente alla domanda giudiziale ma comprende anche gli atti stragiudiziali aventi valore di costituzione in mora, ai sensi dell’art. 1219 c.c. (Cass. civ., Sez. un., 13 giugno 2019, n. 15895), sicché i suddetti interessi (chiesti nelle conclusioni rassegnate dalle ricorrenti sia in calce al ricorso, che alle memorie ex art. 73 c.p.a.), al tasso di legge, decorrono, nel caso di specie, dalla sopra richiamata richiesta stragiudiziale del 9 marzo 2023.

7. La complessità e la novità delle questioni oggetto del presente giudizio giustificano l’integrale compensazione, tra le parti, delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini e con i limiti di cui in parte motiva.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Antonella Mangia, Presidente

Virginia Giorgini, Referendario

Luigi Edoardo Fiorani, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Edoardo Fiorani	Antonella Mangia

IL SEGRETARIO