Pubblicato il 14/06/2021

N. 01449/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01366/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1366 del 2020, proposto da
Iren Mercato S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio Cintioli, Francesco Cappello, Paolo Giugliano, con domicilio eletto presso lo studio Fabio Cintioli in Milano, via G. Morone, 8 e con domicilio digitale come da Pec da Registri di giustizia;

contro

ER - Autorita' di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Milano, via Freguglia, 1 e con domicilio digitale come da Pec da Registri di giustizia;

nei confronti

IO MA PA non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della deliberazione dell'Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente n. 184/2020/R/Com del 26 maggio 2020, pubblicata in data 28 maggio 2020, recante “Integrazioni e modifiche alla deliberazione dell'Autorità 569/2018/R/com in attuazione della disposizione di cui all'articolo 1, comma 295, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, in materia di fatturazione di importi riferiti a consumi risalenti a più di due anni”;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, ancorché non conosciuto dalla ricorrente, ivi inclusa, per quanto occorrer possa, la deliberazione dell'Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente n. 219/2020/R/Com con riferimento all'art. 1.1.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di ER - Autorita' di Regolazione per Energia Reti e Ambiente;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 febbraio 2021 il dott. BR AT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137/2020 conv. con legge n. 176/2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Iren Mercato S.p.A., impugna i provvedimenti indicati in epigrafe deducendone l’illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili e ne chiede l’annullamento.

Si costituisce in giudizio ER, eccependo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza dell’impugnazione, di cui chiede il rigetto.

Le parti depositano memorie e documenti.

All’udienza del 10 febbraio 2021, la causa viene trattenuta in decisione

DIRITTO

1) La complessità dalle questioni poste dalla controversia in esame rende necessaria la ricostruzione del quadro normativo e regolatorio di riferimento.

1.1) L’art. 1 della legge 2017 n. 205 ha dettato, al comma 4 e seg.ti, disposizioni in materia di prescrizione del diritto al corrispettivo nell’ambito dei contratti di fornitura di energia elettrica, gas e servizio idrico, prevedendo poteri regolatori in capo ad Aeeg, ora ER.

In particolare:

a) il comma 4 dell’art. 1 prevede che nei contratti di fornitura di energia elettrica e gas, il diritto al corrispettivo si prescrive in due anni, sia nei rapporti tra gli utenti domestici o le microimprese, come definite dalla raccomandazione 2003/361/CE della Commissione, del 6 maggio 2003, o i professionisti, come definiti dall’articolo 3, comma 1, lettera c), del codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, e il venditore, sia nei rapporti tra il distributore e il venditore, sia in quelli con l’operatore del trasporto e con gli altri soggetti della filiera, con la precisazione che anche nei contratti di fornitura del servizio idrico, relativi alle categorie di cui al primo periodo, il diritto al corrispettivo si prescrive in due anni;

b) sempre il comma 4, attribuisce ad ER il compito di definire “le misure in materia di tempistiche di fatturazione tra gli operatori della filiera necessarie all’attuazione di quanto previsto al primo e al secondo periodo”;

c) il successivo comma 5 stabilisce che “le disposizioni di cui al comma 4 non si applicano qualora la mancata o erronea rilevazione dei dati di consumo derivi da responsabilità accertata dell’utente”;

d) il comma 6, assegna ad ER il compito di definire “misure a tutela dei consumatori determinando le forme attraverso le quali i distributori garantiscono l’accertamento e l’acquisizione dei dati dei consumi effettivi”, mentre il successivo comma 7 stabilisce che l’Autorità “può definire, con propria deliberazione, misure atte a incentivare l’autolettura senza oneri a carico dell’utente”.

A fronte di tale disciplina legislativa, ER ha adottato, in relazione ai settori dell’energia elettrica e del gas naturale, la delibera 569/2018, prevedendo nell’allegato A “disposizioni per il rafforzamento delle tutele a vantaggio dei clienti finali nei casi di fatturazione di importi riferiti a consumi risalenti a più di due anni”.

Il successivo art. 4 è dedicato agli “Obblighi del venditore in caso di ritardo di fatturazione attribuibile a presunta responsabilità del cliente finale”.

La norma stabilisce, al comma 4.1, che “Nel caso di fatturazione di importi riferiti a consumi risalenti a più di due anni, qualora la presunta responsabilità del ritardo di fatturazione sia attribuibile al cliente finale, il venditore è tenuto ad integrare la fattura recante tali importi con una pagina iniziale aggiuntiva contenente: a) il seguente avviso testuale: “La fattura contiene importi per consumi risalenti a più di due anni da pagare e non soggetti a prescrizione in quanto dalle verifiche è emersa una Sua presunta responsabilità per il ritardo nella fatturazione di tali importi”; b) l’ammontare degli importi per consumi risalenti a più di due anni; c) la motivazione che ha determinato la presunta responsabilità dell’utente finale nella fatturazione di importi per consumi risalenti a più di due anni; d) una sezione che indica la possibilità di inviare un reclamo al venditore nonché un recapito postale o fax e una modalità telematica o indirizzo di posta elettronica del venditore a cui far pervenire il reclamo medesimo”.

Il successivo comma 4.2 prevede che “E’ fatta salva la facoltà del venditore di rinunciare autonomamente ad esercitare il proprio diritto di credito relativamente agli importi in oggetto. In tal caso il venditore è tenuto a darne informazione al cliente finale, specificando l’ammontare degli importi per consumi risalenti a più di due anni. Tale comunicazione sostituisce gli obblighi di cui al precedente comma 4.1”.

Il successivo art. 5 detta “norme transitorie”, prevedendo al punto 5.1 che “a partire dalle fatture emesse successivamente all’1 gennaio 2019 e fino a data da definire con successivo provvedimento, il venditore non responsabile direttamente del ritardo di fatturazione degli importi per consumi risalenti a più di due anni, che non disponga degli elementi necessari ad individuare le diverse responsabilità del ritardo medesimo, ha facoltà di applicare le disposizioni del presente articolo in sostituzione di quanto previsto dagli articoli 3 e 4”.

Il successivo punto 5.2 stabilisce che “Nel caso di fatturazione di importi riferiti a consumi risalenti a più di due anni, il venditore è tenuto a dare adeguata evidenza della presenza in fattura di tali importi, differenziandoli graficamente dagli importi relativi a consumi risalenti a meno di due anni. A tal fine il venditore può, in alternativa: a) emettere una fattura contenente esclusivamente gli importi per consumi risalenti a più di due anni oppure, b) dare separata e chiara evidenza degli importi per consumi risalenti a più di due anni all’interno di una fattura di periodo o chiusura relativa anche a consumi risalenti a meno di due anni”.

Il punto 5.3 è diretto a stabilire il contenuto della fattura nelle ipotesi indicate dal punto 5.1, stabilendo che Il venditore è tenuto ad integrare la fattura recante gli importi riferiti a consumi risalenti a più di due anni con una pagina iniziale aggiuntiva contenente: a) il seguente avviso testuale: “La presente fattura contiene importi per consumi risalenti a più di due anni, che potrebbero non essere pagati qualora la responsabilità del ritardo di fatturazione di tali importi non sia a Lei attribuibile, in applicazione della Legge di bilancio 2018 (Legge n. 205/17). La invitiamo a comunicare tempestivamente la Sua volontà di non pagare tali importi, ad esempio inoltrando il modulo compilato presente in questa pagina ai recapiti di seguito riportati [indicare i recapiti].”; b) l’ammontare degli importi per consumi risalenti a più di due anni; c) una sezione recante un format che il cliente finale può utilizzare al fine di eccepire la prescrizione; tale format deve essere inoltre disponibile nel sito internet del venditore, in modalità anche stampabile e presso gli eventuali sportelli fisici; d) l’indicazione di un recapito postale o fax e una modalità telematica o indirizzo di posta elettronica del venditore, a cui sia possibile inviare i documenti di cui alla precedente lettera c) o un eventuale testo redatto dal cliente finale con cui quest’ultima intenda eccepire la prescrizione”.

Il punto 5.3 dispone, invece, l’esclusione degli importi di cui al precedente comma 5.3, lettera b) “dall’ambito di applicazione di eventuali clausole contrattuali che prevedano metodi di pagamento quali servizi di incasso pre-autorizzati SEPA Direct Debit – SDD (domiciliazione bancaria, postale o su carta di credito), anche nel caso in cui fossero la modalità indicata dal cliente finale relativamente alle fatture di periodo e di chiusura.

Infine, il punto 5.5 salva la facoltà del venditore di rinunciare autonomamente ad esercitare il proprio diritto di credito relativamente agli importi per consumi risalenti a più di due anni, con la precisazione che “in tal caso il venditore è tenuto a darne informazione al cliente finale specificando l’ammontare di tali importi. Tale comunicazione sostituisce gli obblighi di cui ai precedenti commi 5.2 e 5.3”

Il legislatore è intervenuto con l’art. 1, comma 295, della legge 2019 n. 160, abrogando l’art. 1, comma 5, della legge n. 205/2017, ossia la disposizione che escludeva l’operatività della prescrizione biennale qualora la mancata o erronea rilevazione dei dati di consumo fosse dipesa da responsabilità accertata dell’utente.

Con la determinazione del 26 maggio 2020, n. 184/2020/R/COM, ER ha adottato integrazioni e modifiche alla deliberazione dell’Autorità 569/2018/R/COM, in attuazione della disposizione di cui all’articolo 1, comma 295, della legge 27 dicembre 2019 n. 160, in materia di fatturazione di importi riferiti a consumi risalenti a più di due anni.

Le modifiche disposte con la delibera n. 184 sono precedute da alcune considerazioni, in ordine alle ragioni sottese alla nuova disciplina.

In particolare, ER evidenzia che la nuova delibera è giustificata dall’abrogazione dell’articolo 1, comma 5, della legge n. 205/2017 disposta dall’art. 1, comma 295, della legge 2019 n. 160, in vigore proprio dal 1 gennaio 2020.

ER afferma che “per effetto della predetta modifica legislativa, dal 1 gennaio 2020, la prescrizione biennale prevista dalla Legge di bilancio 2018 ha per presupposto il mero decorrere del tempo”.

Quindi considera necessario superare “la distinzione, precedentemente prevista dall’articolo 1, comma 5, della Legge di bilancio 2018, tra i casi in cui il ritardo di fatturazione di importi riferiti a consumi risalenti a più di due anni sia attribuibile a responsabilità dell’operatore (venditore o distributore) e quelli in cui il ritardo sia presumibilmente attribuibile al cliente finale”.

ER ritiene anche che le disposizioni da adottare, da un lato, “non debbano essere sottoposte a consultazione ai sensi del comma 1.3 dell’Allegato A alla deliberazione 649/2014/A, in ragione del contenuto vincolato della norma primaria contenuta all’articolo 1, comma 295, della Legge di bilancio 2020”, dall’altro, “debbano altresì tener conto del contenuto specifico e immediatamente precettivo per gli operatori della richiamata norma primaria in vigore dal 1 gennaio 2020”.

Quindi, con la delibera n. 184, ER ha disposto, per quanto di interesse, l’abrogazione degli artt. 4 e 5 dell’allegato A alla deliberazione 569/2018/R/COM, ossia delle norme che disciplinavano gli obblighi del gestore, rispettivamente, in caso di ritardo di fatturazione attribuibile ad una presunta responsabilità del cliente finale, ovvero, in caso di ritardo di fatturazione non attribuibile al venditore, che non disponga però degli elementi necessari ad individuare le diverse responsabilità del ritardo medesimo.

Non solo, ER ha sostituito l’art. 3, comma 2, lett. e) del TI (testo integrato morosità elettrica) - dedicato alla disciplina della costituzione in mora in caso di richieste di pagamento per importi ultrabiennali nel settore dell’energia – prevedendo “qualora la costituzione in mora sia relativa ad importi non pagati per consumi risalenti a più di due anni per i quali il cliente finale non ha eccepito la prescrizione, pur sussistendone i presupposti, l’ammontare di tali importi e il seguente avviso testuale: “La presente fattura contiene importi per consumi risalenti a più di due anni, che possono non essere pagati in applicazione della Legge di bilancio 2018 (Legge n. 205/17) come modificata dalla Legge di bilancio 2020 (Legge n. 160/2019). La invitiamo a comunicare tempestivamente la Sua volontà di eccepire la prescrizione relativamente a tali importi, ad esempio inoltrando il modulo compilato allegato alla fattura [indicare numero fattura] ai recapiti di seguito riportati [indicare i recapiti]”.

Allo stesso modo ha sostituito l’art. 4, comma 1, lett e) del TI (testo integrato morosità gas) - dedicato alla disciplina della costituzione in mora in caso di richieste di pagamento per importi ultrabiennali nel settore del gas – prevedendo che “e) qualora la costituzione in mora sia relativa ad importi non pagati per consumi risalenti a più di due anni per i quali il cliente finale non ha eccepito la prescrizione, pur sussistendone i presupposti, l’ammontare di tali importi e il seguente avviso testuale: “La presente fattura contiene importi per consumi risalenti a più di due anni, che possono non essere pagati in applicazione della Legge di bilancio 2018 (Legge n. 205/17) come modificata dalla Legge di bilancio 2020 (Legge n. 160/2019). La invitiamo a comunicare tempestivamente la Sua volontà di eccepire la prescrizione relativamente a tali importi, ad esempio inoltrando il modulo compilato allegato alla fattura [indicare numero fattura] ai recapiti di seguito riportati [indicare i recapiti]”.

1.2) Quanto sinora esposto conduce il Tribunale a formulare alcune considerazioni sul contenuto complessivo e sistematico del quadro legislativo e regolatorio di riferimento:

In particolare:

- sul piano dei poteri assegnati ad ER, la legge n. 205/2017 li delimita in modo puntuale, stabilendo che spetta all’Autorità il compito di: a) definire le misure in materia di tempistiche di fatturazione tra gli operatori di filiera necessarie all’attuazione della disciplina introdotta in ordine alla durata biennale della prescrizione; b) determinare le forme attraverso le quali i distributori garantiscono l’accertamento e l’acquisizione dei dati dei consumi effettivi e ciò integra una misura a tutela dei consumatori; c) scegliere se definire, con propria deliberazione, misure atte a incentivare l’autolettura senza oneri a carico dell’utente;

- sul piano sostanziale, ha introdotto una disciplina speciale, rispetto a quella generale codicistica, in ordine alla durata della prescrizione del diritto al corrispettivo nei contratti di fornitura di energia elettrica e gas e nei contratti di fornitura del servizio idrico;

- in particolare, ha introdotto un termine biennale di prescrizione, escludendone però l’operatività laddove l’erronea o mancata rilevazione dei dati di consumo dipenda da responsabilità accertata dell’utente, ipotesi nella quale, in mancanza di ulteriori norme speciali, deve ritenersi operante la disciplina generale codicistica che fissa in cinque anni il termine di prescrizione;

- ER, con la delibera n. 569 – relativa ai settori dell’energia elettrica e del gas - ha dettato misure a tutela dei clienti finali in caso di fatturazione di importi riferiti a consumi risalenti a più di due anni, disciplinando minuziosamente il contenuto informativo che deve presentare la fattura che abbia ad oggetto importi riferiti a consumi risalenti a più di due anni;

- in tale quadro è intervenuto l’art. 1, comma 295, della legge 2019 n. 160, che ha abrogato il comma 5 dell’art. 1 della legge n. 205/2017;

- pertanto, per effetto della novella, il termine di prescrizione biennale trova applicazione anche quando l’erronea o mancata rilevazione dei dati di consumo sia dipesa da fatti che, secondo la tesi del creditore, sono riferibili all’utente;

- la novella, quindi, si è limitata ad estendere la previsione del termine di prescrizione biennale, senza introdurre ulteriori deroghe alla disciplina generale dell’istituto;

- ne consegue che anche nelle situazioni esaminate trova applicazione la disciplina generale della prescrizione, compreso, in primo luogo, l’art. 2935 c.c., laddove correla la decorrenza della prescrizione al fatto che il diritto possa essere esercitato, con la precisazione che per costante giurisprudenza l’impedimento ostativo alla decorrenza è solo quello di natura giuridica e non meramente fattuale;

- parimenti, trova applicazione anche l’art. 2941 c.c., che disciplina la sospensione della prescrizione, prevedendola al punto 8 “tra il debitore che ha dolosamente occultato l’esistenza del debito e il creditore, finché il dolo non sia stato scoperto”;

- nessuna delle disposizioni esaminate attribuisce ad ER il potere di incidere sulle regole generali in tema di prescrizione, compresa la sospensione;

- in particolare, le norme di riferimento non consentono ad ER di individuare ulteriori cause di sospensione della prescrizione, correlate a comportamenti colposi o dolosi del debitore;

- i contenuti precettivi della delibera n. 569 e della delibera n. 184 riflettono l’assetto legislativo ora visto, poiché non introducono limiti alle regole generali in punto di cause di sospensione della prescrizione nei rapporti tra debitore e creditore;

- in tal senso, la delibera n. 184 si è limitata ad abrogare gli artt. 4 e 5 dell’allegato A della delibera n. 569, dedicati agli obblighi informativi del gestore in caso di ritardo di fatturazione attribuibile a presunta responsabilità dell’utente finale, ovvero qualora il venditore non disponga di elementi per ritenere attribuibile al cliente finale il ritardo di fatturazione, ovvero a modificare le altre disposizioni relative ad obblighi di fatturazione nella parte in cui facevano riferimento alla situazione da ultimo indicata.

2) Deve essere esaminata, con precedenza la questione di illegittimità costituzionale sollevata dalla ricorrente, in relazione all’art. 1, comma 295, della l. n. 160 del 2019, per violazione degli artt. 3, 41, 23, 24, 11 e 117 Cost.

La questione è manifestamente infondata.

La ricorrente deduce la violazione dell’art. 3 Cost., assumendo che l’abrogazione operata dall’art. 1, comma 295, della legge n. 160 abbia l’effetto di consentire la decorrenza della prescrizione anche quando l’erronea o la mancata rilevazione dei dati di consumo sia dipesa da fatti che, secondo l’ipotesi del creditore, sono riferibili all’utente.

Si tratta di una tesi che non trova riscontro nella norma e che resta estranea anche al contenuto precettivo della delibera n. 184.

Sul punto vale precisare che, seppure la delibera citata afferma, nella parte motivazionale, di superare la distinzione tra i casi in cui il ritardo di fatturazione di importi riferiti a consumi risalenti a più di due anni per responsabilità del venditore e quelli in cui il ritardo sia presumibilmente attribuibile al cliente finale, nondimeno ciò non si è tradotto in un contenuto precettivo tale da rendere irrilevante l’ipotesi in cui il ritardo sia dipeso dalla ritenuta responsabilità dell’utente finale.

In tali casi opera la disciplina generale codicistica, in tema di sospensione della prescrizione e, del resto, tale assetto non poteva essere modificato da ER, poiché né la legge n. 205/2017, né l’art. 1, comma 295, della legge n. 160/2019, le attribuiscono il compito di intervenire su tale regime.

L’intervento regolatorio di ER è limitato alla definizione sia delle tempistiche di fatturazione, sia delle misure che garantiscono l’accertamento e l’acquisizione dei dati dei consumi effettivi e di quelle tese a incentivare l’autolettura.

Pertanto, non sussiste l’ipotizzata disparità di trattamento, in quanto la legge contestata non ha inciso sulle conseguenze della mancata o erronea rilevazione dei dati per fatto riferibile all’utente, trattandosi di un caso che resta disciplinato dalle norme generali codicistiche sulla prescrizione.

Parimenti, è manifestamente infondata la questione di illegittimità costituzionale posta in relazione all’art. 41 Cost..

Si adduce che la prescrizione biennale ha per presupposto il mero decorrere del tempo, indipendentemente dai comportamenti del debitore, sicché lascia i venditori privi di strumenti per recuperare il corrispettivo del servizio fornito, anche nei casi in cui non sia stato possibile accertare l’ammontare del credito, così ostacolando la libertà di iniziativa economica.

La tesi non è condivisibile perché non trova riscontro nel dato normativo, che – come già evidenziato – lascia ferma l’operatività della disciplina generale della cause di sospensione della prescrizione, compreso l’art. 2941 n. 8 c.c., che riguarda il doloso occultamento del debito, fermo restando che la norma contestata non attribuisce all’Autorità il potere di individuare ulteriori casi di sospensione correlati a comportamenti colposi del debitore.

Deve essere rilevata la manifesta infondatezza della questione di costituzionalità anche nella parte in cui viene sollevata in relazione all’art. 23 Cost..

La ricorrente sostiene che l’abrogazione disposta dalla legge n. 160/2019 avrebbe l’effetto di imporre, in violazione della riserva di legge, una prestazione patrimoniale alle aziende fornitrici di servizi proprio a causa della inoperatività delle regole generali in tema di prescrizione.

Ma tale assunto non può essere condiviso, in quanto la normativa contestata non pone alcun limite all’operatività delle regole generali in tema di prescrizione, come già evidenziato.

Infine, si deduce l’illegittimità costituzionale per violazione degli articoli 24, 111 e 117 Cost. in relazione all’art. 6 Cedu.

Anche in tale caso deve essere rilevata la manifesta infondatezza della questione, atteso che l’operatività della disciplina codicistica vale a garantire l’effettività della tutela giurisdizionale delle aziende fornitrici, senza determinare alcuna alterazione della parità processuale tra le parti, cui si riferisce l’art. 6 Cedu.

Va, pertanto, ribadita la manifesta infondatezza della questione di costituzionalità posta dalla ricorrente.

3) Con più censure la ricorrente lamenta, da un lato, la violazione del contraddittorio, in quanto ER muovendo dalla natura interamente vincolata del provvedimento ha adottato la delibera n. 184 senza attivare la fase di consultazione, dall’altro, l’illegittimità della scelta, asseritamente compiuta nella delibera n. 184, per cui il credito si estinguerebbe sempre e comunque per il mero decorso del termine biennale di prescrizione, senza alcuna rilevanza dei comportamenti tenuti dal debitore.

Sotto altro profilo, si lamenta che ER ha violato l’art. 1, comma 295, della legge 2019 n. 160, in quanto la disposta abrogazione le imponeva di individuare in modo puntuale le condotte dell’utente che legittimano il gestore del servizio idrico integrato ad effettuare conguagli anche per periodi anteriori al biennio.

Le censure sono parzialmente fondate.

3.1) In primo luogo, non possono essere condivise le censure dirette a contestare che ER avrebbe sia illegittimamente escluso qualunque rilevanza delle condotte dell’utente, ai fini della maturazione del termine biennale di prescrizione, sia omesso illegittimamente di individuare quali specifici comportamenti del debitore, anche di natura colposa, giustificano la fatturazione ultrabiennale da parte del gestore.

La tesi muove da una lettura non condivisibile dell’art. 1, comma 295, della legge n. 160/2019 e dall’attribuzione alla delibera n. 184 di contenuti che le sono oggettivamente estranei.

Va ribadito che l’abrogazione dell’art. 1, comma 5, della legge n. 205/2017 ha avuto l’effetto di generalizzare la prescrizione biennale, introdotta dal comma 4 del medesimo art. 1 per i crediti derivanti dai contratti di fornitura di energia, gas e servizio idrico, superando la distinzione, introdotta proprio dall’art. 1, comma 5, tra prescrizione biennale, applicabile ordinariamente e prescrizione quinquennale, da riferire alle ipotesi di mancata o erronea rilevazione dei dati di consumo derivi da responsabilità accertata dell’utente.

L’abrogazione non incide sull’operatività del regime generale della prescrizione, specie per ciò che attiene all’individuazione dei casi di sospensione nei rapporti tra creditore e debitore, né assegna ad ER la funzione di individuare ulteriori ipotesi di sospensione correlate a comportamenti negligenti del creditore.

Similmente la delibera n. 184 non ha sancito l’irrilevanza della condotta del creditore ai fini della maturazione del termine di prescrizione biennale, ma ha abrogato la norma della delibera n. 569 dedicata all’individuazione del contenuto della fattura laddove il creditore contestasse la debenza di importi risalenti a più di due anni per presunta responsabilità del debitore, ovvero in una situazione di mancanza di elementi per ritenere riferibile al cliente finale la responsabilità del ritardo o del mancato rilievo dei consumi.

Da tale abrogazione la ricorrente fa discendere l’irrilevanza, in ogni caso, della condotta del debitore ai fini della maturazione del termine di prescrizione, ma si tratta di un’impostazione priva di fondamento, sia perché non supportata dal contenuto precettivo della delibera n. 184, sia perché non coerente sul piano logico.

Invero, la circostanza che la novella normativa abbia avuto l’effetto di generalizzare l’operatività della prescrizione biennale prevista dalla legge 2017 n. 205, estendendola anche ai casi in cui la mancata o incompleta rilevazione dei consumi sia dipesa dalla condotta del debitore, incide solo sul termine di prescrizione, ma non sulle cause generali di sospensione, come delineate dall’art. 2941 c.c..

Né a diverse conclusioni conduce la parte motivazionale della delibera n. 184, nella parte in cui rileva che “per effetto della predetta modifica legislativa, dal 1 gennaio 2020, la prescrizione biennale prevista dalla Legge di bilancio 2018 ha per presupposto il mero decorrere del tempo”.

Si tratta di una considerazione, da un lato, di contenuto tautologico, atteso che la maturazione della prescrizione dipende necessariamente dal decorrere del tempo, dall’altro, non sfociata in un contenuto precettivo incidente sulle cause generali di sospensione della prescrizione, previste dal codice civile.

Allo stesso modo, non conduce a diverse conclusioni l’affermazione motivazionale secondo cui la novella ha superato “la distinzione, precedentemente prevista dall’articolo 1, comma 5, della Legge di bilancio 2018, tra i casi in cui il ritardo di fatturazione di importi riferiti a consumi risalenti a più di due anni sia attribuibile a responsabilità dell’operatore e quelli in cui il ritardo sia presumibilmente attribuibile al cliente finale”.

L’affermazione è del tutto neutra rispetto all’applicabilità delle cause generali di sospensione, perché si limita a ribadire il superamento normativo della distinzione tra situazioni creditorie sottoposte a prescrizione biennale e situazioni soggette a prescrizione quinquennale.

Né è fondata la censura con la quale si lamenta la mancata individuazione da parte di ER di comportamenti, anche solo negligenti del debitore, idonei ad incidere sulla decorrenza o sulla maturazione della prescrizione.

Sul punto è sufficiente ribadire che la legge n. 160/2019 non rimette ad ER l’individuazione di siffatti comportamenti, né tale funzione le è stata attribuita dalla legge 2017, n. 205, che come già evidenziato ha assegnata ad ER solo la definizione delle tempistiche di fatturazione e delle misure con le quali i distributori garantiscono l’accertamento e l’acquisizione dei dati dei consumi effettivi, oltre a quelle atte a incentivare l’autolettura senza oneri a carico dell’utente.

Pertanto, è priva di fondamento la tesi secondo cui la delibera n. 184 sarebbe illegittima per non avere codificato i comportamenti anche solo negligenti del debitore idonei ad incidere sulla decorrenza della prescrizione e sulla sua maturazione.

In via di ulteriore precisazione va evidenziato che la ricorrente adombra l’illegittimità della decisione di ER di non intervenire, con la delibera n. 184, sulla decorrenza del termine di decadenza biennale.

Neppure questa tesi può essere condivisa.

La delibera n. 184 non ha ad oggetto l’individuazione del dies a quo del termine di prescrizione e ciò in coerenza con la norma della legge n. 160/2019, alla cui applicazione è diretta, che non assegna ad ER il compito di incidere sulla decorrenza della prescrizione, fermo restando che per costante giurisprudenza, l’impedimento che preclude la decorrenza della prescrizione, ex art. 2935 c.c., è solo quello giuridico e non quello fattuale.

E’ pacifico in giurisprudenza (Cass. civ, n. 21026 del 2014 e ordinanza n. 3584 del 2012) che l'impossibilità di far valere il diritto, alla quale l'art. 2935 c.c., attribuisce rilevanza di fatto impeditivo della decorrenza della prescrizione, è solo quella che deriva da cause giuridiche che ne ostacolino l'esercizio e non comprende anche gli impedimenti soggettivi o gli ostacoli di mero fatto, per i quali il successivo art. 2941, prevede solo specifiche e tassative ipotesi di sospensione tra le quali, salvo l'ipotesi di dolo prevista dal n. 8 del citato articolo, non rientra l'ignoranza, da parte del titolare, del fatto generatore del suo diritto, né il dubbio soggettivo sulla esistenza di tale diritto ed il ritardo indotto dalla necessità del suo accertamento (cfr. Cass. Civ. n. 10828/2015).

3.2) Merita condivisione la censura diretta a lamentare la mancata attivazione della consultazione prodromica all’adozione della delibera n. 184.

Sul punto ER sostiene che l’adeguamento della regolazione alla previsione abrogatrice di cui all’articolo 1, comma 295, della legge di bilancio 2020, induca all’adozione di determinazioni del tutto vincolate, tali da non dover essere sottoposte alla preventiva consultazione, perché l’art. 1.3 dell’allegato A della deliberazione n. 649/2014/A esclude tale fase dialettica per gli atti che hanno contenuto vincolato e per quelli attuativi di precedenti atti di regolazione, già sottoposti a consultazione.

L’impostazione non può essere condivisa.

La delibera n. 184 ha dato attuazione alla novella legislativa abrogando gli artt. 4 e 5 della determinazione n. 569, che disciplinava il contenuto della fattura in caso di richieste di pagamento per consumi ultrabiennali correlate a presunta responsabilità dell’utente o alla mancanza di elementi per ritenerle connesse a tale responsabilità.

Le norme erano dirette a soddisfare esigenze di trasparenza a tutela degli utenti, in coerenza con l’art. 2 della delibera stessa, che, in termini generali, riconosce di essere tesa ad introdurre “misure di rafforzamento delle tutele dei clienti finali per i casi di fatturazione di importi per i settori di energia elettrica e di gas naturale riferiti a consumi risalenti a più di due anni”.

Ciò in coerenza con l’art. 1, comma 4, della legge n. 205/2017, che rimette all’Autorità le misure in materia di tempistiche di fatturazione tra gli operatori della filiera necessarie all’attuazione di quanto previsto in tema di durata della prescrizione.

La formulazione della norma è ampia e si presta a comprendere l’individuazione del contenuto informativo della fattura, qualora si evidenzi un’esigenza di tutela dell’utente.

Tale esigenza di trasparenza e di adeguata informazione non è venuta meno per effetto dell’abrogazione disposta dalla legge n. 160/2019, perché la generalizzazione del termine biennale di prescrizione, senza più spazio per quello ordinario quinquennale, lascia ferme le cause generali di sospensione, tra cui – come più volte ormai ribadito – quella prevista dall’art. 2941 n. 8 c.c. per il caso di dolo del debitore.

Resta ferma, pertanto, la necessità di garantire un’adeguata comunicazione al debitore quando il creditore ritiene di poter fatturare oltre il biennio, assumendo la sussistenza di una causa di sospensione della prescrizione.

Ne deriva, in primo luogo, che la mera abrogazione degli artt. 4 e 5 della delibera n. 569 rappresenta una conseguenza tutt’altro che imposta dalla legge 2019 n. 160; quest’ultima non ha toccato l’oggetto della regolazione rimessa ad ER, disciplinata dall’art. 1, comma 4, della legge 2017 n. 205 e che doveva essere ridefinita per effetto della generalizzazione legislativa del termine di prescrizione biennale.

Il potere di ER è tutt’altro che vincolato, così come non sono vincolate le misure disposte con la contestata delibera n. 185 e ciò rende illegittima la mancata attivazione della consultazione prevista dalla deliberazione n. 649/2014/A.

Né l’esigenza della consultazione può essere superata richiamando l’art. 1.3 dell’allegato A della deliberazione n. 649/2014/A laddove la esclude per gli atti attuativi di precedenti atti di regolazione, già sottoposti a consultazione.

Invero, la consultazione è stata effettuata nel corso del procedimento di adozione della delibera n. 569, ma la successiva delibera n. 184 non è meramente attuativa della prima, poiché sottende una specifica novella legislativa, sicché non può essere ritenuta soddisfatta l’esigenza di contraddittorio in ragione della consultazione afferente alla deliberazione n. 569.

Va, pertanto, ribadita la fondatezza della censura ora esaminata.

4) In definitiva il ricorso è fondato e deve essere accolto nei limiti suindicati, mentre la complessità delle questioni trattate conduce a compensare tra le parti le spese della lite..

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando:

1) accoglie il ricorso, nei limiti di quanto esposto in motivazione e per l’effetto annulla la delibera deliberazione dell'Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente n. 184/2020/R/Com del 26 maggio 2020, pubblicata in data 28 maggio 2020;

2) compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2021 con l'intervento dei magistrati:

Domenico Giordano, Presidente

BR AT, Consigliere, Estensore

Valentina Santina Mameli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BR AT	Domenico Giordano

IL SEGRETARIO