Pubblicato il 30/05/2025

N. 10592/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02891/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2891 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Casa Regina Apostolorum della Pia Società delle Figlie di San Paolo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Rosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Gian Giacomo Porro, 18;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Allocca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Marcantonio Colonna 27;
Azienda Sanitaria Locale Roma 6, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Merelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

ND LU RI ON titolare dell'Ospedale Classificato Istituto Dermopatico dell'Immacolata Idi Irccs, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della Determinazione della Regione Lazio direzione Salute e integrazione sociosanitaria n. G15112 del 10 dicembre 2020 pubblicata su BUR Lazio del 29 dicembre 2020 per Definizione dei saldi spettanti per le prestazioni di assistenza sanitaria rese dagli Ospedali Classificati (…) "Regina Apostolorum" Anno 2019, del relativo allegato n.1 (in particolare della scheda riferita al saldo riconosciuto all'Ospedale Regina Apostolorum) come pure della nota dell''ASL Roma 6 del 18 febbraio 2021 prot. n. 425/2021; nonché della Determinazione n. G12923 del 4 novembre 2020, della Determinazione n. G14589 del 2 dicembre 2020, della Determinazione n. G14713 del 4 dicembre 2020, delle comunicazione inviate il 13 novembre e 26 novembre 2020 alla ASL Roma 6, della risposta dell'ASL Roma 6 del 3 dicembre 2020, atti questi ultimi non conosciuti nei loro contenuti ed ogni altro atto antecedente successivo o comunque collegato ancorché non conosciuto come pure l''attività istruttoria non portata a conoscenza dell''Ospedale ricorrente in ordine alla quantificazione del saldo del 2019, ivi inclusa per quanto di ragione la nota della ASL Roma 6 del 26 novembre 2020 prot. n. 61292.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Casa Regina Apostolorum della Pia Società delle Figlie di San Paolo il 7/4/2021:

della Determinazione della Regione Lazio direzione Salute e integrazione sociosanitaria n. G15112 del 10 dicembre 2020 pubblicata su BUR Lazio del 29 dicembre 2020 per Definizione dei saldi spettanti per le prestazioni di assistenza sanitaria rese dagli Ospedali Classificati (…) "Regina Apostolorum" Anno 2019, del relativo allegato n.1 (in particolare della scheda riferita al saldo riconosciuto all'Ospedale Regina Apostolorum) come pure della nota dell''ASL Roma 6 del 18 febbraio 2021 prot. n. 425/2021; nonché della Determinazione n. G12923 del 4 novembre 2020, della Determinazione n. G14589 del 2 dicembre 2020, della Determinazione n. G14713 del 4 dicembre 2020, delle comunicazione inviate il 13 novembre e 26 novembre 2020 alla ASL Roma 6, della risposta dell''ASL Roma 6 del 3 dicembre 2020, atti questi ultimi non conosciuti nei loro contenuti ed ogni altro atto antecedente successivo o comunque collegato ancorché non conosciuto come pure l'attività istruttoria non portata a conoscenza dell''Ospedale ricorrente in ordine alla quantificazione del saldo del 2019, ivi inclusa per quanto di ragione la nota della ASL Roma 6 del 26 novembre 2020 prot. n. 61292.”.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Casa Regina Apostolorum della Pia Società delle Figlie di San Paolo il 26/7/2021:

della nota prot. n.674376 del 28 luglio 2020, del DCA n. 151 del 2019, della nota della Regione Lazio prot. n. 940779 del 3 novembre 2020, Determinazione G 14713 del 4 dicembre 2020, Determinazione 14589 del 2 dicembre 2020, la nota della Regione Lazio n. 940779 del 3 novembre 2020, nota della Regione Lazio 582388 2 luglio 2020, nota della Regione Lazio n. 552394 del 24 giugno 2020.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Lazio e di Azienda Sanitaria Locale Roma 6;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 aprile 2025 la dott.ssa Silvia Piemonte e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente, esponendo di gestire l’Ospedale “Regina Apostolorum di Albano”, chiede con il ricorso e i successivi motivi aggiunti l’annullamento dei provvedimenti meglio indicati in epigrafe con i quali la Asl Roma 6 e la Regione Lazio hanno determinato il valore della produzione riconoscibile per la remunerazione delle prestazioni di assistenza ospedaliera e specialistica per l’anno 2019, nella parte in cui viene definito il saldo della remunerazione spettante alla ricorrente per le prestazioni rese dall’Ospedale.

1.1 La ricorrente non contesta le regole e i criteri regionali che stabiliscono (in astratto) come debba essere determinata la remunerazione e come debbano essere effettuate le decurtazioni (i c.d. abbattimenti), bensì l’erroneità del calcolo del saldo, che non corrisponderebbe ai dati inseriti nel sistema, sarebbe stato illegittimamente determinato senza l’istaurazione del contraddittorio ed in maniera immotivata in violazione degli articoli 7 e 3 della l. n. 241 del 1990, oltre che viziato da illogicità e contraddittorietà

2. Si sono costituite le Amministrazioni intimate per resistere al ricorso.

3. All’udienza pubblica dell’8 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione.

4.1 Con riguardo agli esiti dei controlli di appropriatezza le SS.UU. della Cassazione hanno infatti osservato che “ Le contestazioni relative alla determinazione della remunerazione delle prestazioni effettuate dai soggetti privati accreditati rientrano dunque nella giurisdizione del giudice ordinario, in quanto non fa parte del thema decidendum alcun profilo legato all'esercizio da parte della pubblica amministrazione di poteri autoritativi e discrezionali. Esse si collocano a valle del rapporto concessorio di pubblico servizio, hanno ad oggetto solo gli esiti del controllo sulla attività esercitata, pongono in discussione un accertamento tecnico, e non una valutazione discrezionale dell'amministrazione, e pertanto non coinvolgono il controllo di legittimità dell'azione autoritativa della p.a. sul rapporto concessorio.

13. 4 - Dando seguito alla consolidata giurisprudenza di legittimità sul punto (da ultimo, Cass. S.U. n. 20161 del 2021, Cass. S.U. n. 16460 del 2020), le controversie aventi ad oggetto l'esito dei controlli di appropriatezza eseguiti dalle ASL sulle strutture private che erogano prestazioni sanitarie operando in regime concessorio di accreditamento, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario ex art. 133, comma 1, lett c) del c.p.a. qualora oggetto della contestazione sia esclusivamente l'esito del controllo, il conseguente accertamento dell'inadempimento della concessionaria rispetto alle obbligazioni derivanti dal rapporto concessorio, le relative richieste pecuniarie, ovvero le sanzioni amministrative irrogate. ” (Cass. SS.UU. 19.1.2022, n. 1602).

4.2 Nel caso di specie, pur non vertendosi in materia di controlli di appropriatezza, tuttavia le censure mosse da parte ricorrente attengono tutte all’asserita errata valutazione da parte dell’Amministrazione nel calcolo del valore della produzione, effettuato in ragione dell’applicazione di criteri previamente definiti, e non anche a detti criteri.

L’oggetto della contestazione è in sostanza il valore della produzione elaborata dall’Amministrazione, a chiusura dell’anno di riferimento, e rispetto al quale parte ricorrente si duole delle modalità di calcolo del valore netto e degli abbattimenti applicati.

4.3 Dunque parte ricorrente, non contesta l’applicazione del budget, bensì proprio tale valore della produzione risultante all’esito dei controlli documentali e degli abbattimenti applicati in base ai criteri indicati nei provvedimenti gravati. Al pari di quanto avviene per i controlli sull’appropriatezza, l’Amministrazione non esercita un potere amministrativo discrezionale, ma quale controparte contrattuale si limita a verificare la quantificazione in termini economici delle prestazioni rese, sulla base di quanto previamente concordato negli accordi che rinviano a tal fine ai Decreti commissariali e agli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione (in tal senso, da ultimo TAR Roma n. 18020 del 2023).

La questione posta si colloca dunque nella fase relativa allo svolgersi del rapporto convenzionale in essere ed attiene alle modalità di quantificazione delle prestazioni da riconoscersi, ossia ha ad oggetto l’esito del controllo documentale e dell’applicazione dei criteri di quantificazione che prevedono abbattimenti e ri-determinazioni ai fini del riconoscimento del valore della produzione. Sul punto si veda da ultimo Cons. St. sez. III, 24 maggio 2024 n. 4649 che su una vicenda analoga ha così disposto, confermando la sentenza di questa Sezione n. 18515 del 2023: “ Vale anzitutto premettere che, che ai fini del riparto di giurisdizione:

“a) occorre fare riferimento al petitum sostanziale [“che va identificato in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (Cass., Sez. U., 31 luglio 2018, n. 20350; Cass., Sez. U., 26 giugno 2019, n. 17123)”];

b) le controversie, concernenti “indennità, canoni ed altri corrispettivi” nei rapporti, qualificabili come concessione di pubblico servizio, tra le ASL e le case di cura o le strutture minori, quali laboratori o gabinetti specialistici, riservate alla giurisdizione del giudice ordinario dall’art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm., sono sostanzialmente quelle contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra la P.A. concedente e il concessionario del servizio pubblico (contenuto in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio “obbligo-pretesa”, senza che assuma rilievo un potere d’intervento riservato alla P.A. per la tutela d’interessi generali); mentre, se la controversia esula da tali limiti e coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra la P.A. e il concessionario si configura secondo il binomio “potere-interesse” e viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass., Sez. U., 3 febbraio 2014, n. 2294; Cass., Sez. U., 29 ottobre 2015, n. 22094; Cass., Sez. U., 8 novembre 2016, n. 22646);

c) appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia che abbia ad oggetto soltanto l’effettiva debenza dei corrispettivi in favore del concessionario, senza coinvolgere la verifica dell’azione autoritativa della P.A., posto che, nell’attuale sistema sanitario, il pagamento delle prestazioni rese dai soggetti privati accreditati viene effettuato nell’ambito di appositi accordi contrattuali, ben potendo il giudice ordinario direttamente accertare e sindacare le singole voci costitutive del credito fatto valere dal privato (Cass., Sez. U., 26 gennaio 2011, n. 1771; Cass., Sez. U., 20 giugno 2012, n. 10149);

d) su tale base, in tema di prestazioni sanitarie effettuate in regime di accreditamento provvisorio, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, secondo il criterio di riparto fissato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004 ed ora dall’art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm., le controversie sul corrispettivo dovuto in applicazione della disciplina del rapporto concessorio determinata nell’accordo contrattuale stipulato, in condizioni di pariteticità, tra la ASL e la struttura privata concessionaria; peraltro, qualora la ASL opponga alla domanda di pagamento (petitum formale immediato) l’esistenza di una propria deliberazione che, in attuazione di quella regionale a contenuto generale, determini in concreto il tetto di spesa e la creditrice replichi, negando la soggezione della propria pretesa creditoria a tali atti o sostenendone l’illegittimità, il petitum sostanziale della domanda non è automaticamente inciso da siffatte replicationes, le quali devono essere considerate irrilevanti ai fini della individuazione della giurisdizione, a meno che non si sostanzino in una richiesta di accertamento con efficacia di giudicato dell’illegittimità del provvedimento posto a fondamento dell’eccezione sollevata dalla ASL; in quest’ultimo caso, infatti, poichè il petitum sostanziale investe anche l’esercizio di un potere autoritativo, il giudice ordinario deve declinare la giurisdizione sulla domanda di annullamento della deliberazione, trattenendo la sola domanda di condanna alle indennità, canoni o corrispettivi, salvo poi sospendere il giudizio ex art. 295 c.p.c. in attesa della definizione del giudizio sul provvedimento rimesso alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ” (Cons. Stato, sez. I, n. 601/2021 e 1575/2023).

10.2. Venendo al caso di specie, l’atto di appello muove, anzitutto, da una premessa errata in fatto, in quanto l’odierna appellante con il ricorso proposto in primo grado e i successivi motivi aggiunti non ha affatto censurato l’illegittimità dei criteri stabiliti per la determinazione della remunerazione riconoscibile in base alla produzione e quelli previsti per l’applicazione degli abbattimenti (v. atto di appello p.11), criteri dalla stessa accettati in sede di sottoscrizione degli accordi di cui all’art. 8 quinquies del D.Lgs n. 502/1992, ma si è limitata a censurare l’errato conteggio da parte dell’Amministrazione del valore della produzione effettuato sulla base dei DCA nn.332/2015, 255/2017, 509/2018, 151/2019 non oggetto di impugnativa.

10.3. Occorre poi osservare che il controverso conteggio avviene sulla base dei controlli documentali e degli abbattimenti tariffari che vengono applicati sulla produzione di ciascun anno, secondo una procedura in cui le strutture inviano mensilmente al sistema regionale denominato SIOXL i dati relativi alle dimissioni registrate nel corso del mese precedente; il sistema in fase di accettazione delle dimissioni effettua una serie di controlli sui dati trasmessi e se l’esito dei controlli è positivo, il programma calcola il valore delle SDO e lo mette a disposizione delle ASL competenti per la validazione. La validazione certifica l’accettazione definitiva dei dati che andranno a costituire la produzione provvisoria mensile dell’istituto di ricovero. La valorizzazione presente nei report in corso di anno, calcolata dal programma SIOXL e validata dalla ASL, corrisponde alla valorizzazione provvisoria delle prestazioni e, sulla produzione così elaborata, vengono successivamente applicati gli abbattimenti previsti dalla normativa, in conformità ai DCA nn. 332/2015, 255/2017, 509/2018, 151/2019.

Il valore della produzione così calcolato viene infine messo a confronto con il budget attribuito, determinando la produzione riconoscibile che consiste nel minor valore tra il budget e la produzione.

10.4. Dalla descritta ricostruzione del procedimento può desumersi che:

-- i controlli messi a fuoco nell’impugnativa proposta dalla Casa di Cura S. Teresa S.r.l. non vertono sull’appropriatezza tecnico-sanitaria delle prestazioni rese, ma su asseriti errori del calcolo del valore della produzione effettuato in ragione dell’applicazione di criteri vincolanti, previamente definiti e non impugnati;

-- in particolare, il nucleo della controversia attiene alle modalità di stima, accertamento istruttorio e quantificazione delle prestazioni da riconoscersi, ovvero all’esito dei controlli documentali e dell’applicazione dei criteri di quantificazione che prevedono, sulla base di controlli documentali, abbattimenti e rideterminazioni propedeutici al riconoscimento del valore della produzione;

-- nell’impugnativa non viene quindi intercettato criticamente alcun profilo legato all'esercizio da parte della pubblica amministrazione di poteri autoritativi e discrezionali, ma, come correttamente evidenziato dal giudice di primo grado, tutta la vertenza si colloca a valle del rapporto concessorio di pubblico servizio ed investe solo gli esiti del controllo vincolato svolto sull’attività esercitata, esiti contestati per aspetti economici e asseriti errati conteggi e carenze istruttorie, quindi per profili che attengono a meri accertamenti di fatto e non certo a valutazioni discrezionali dell'amministrazione.

-- quanto ai precedenti menzionati dalla parte ricorrente a supporto della propria tesi, essi si rivelano non pertinenti al caso di specie, poiché concernono controversie estese (diversamente da quella qui in esame) anche alla contestazione dei criteri di definizione dei tetti di spesa e, quindi, agli atti di pianificazione del servizio sanitario; ambiti di materia del tutto distinti da quello sanitario e connotati da indubbi elementi di discrezionalità dei poteri amministrativi esercitati, ovvero ipotesi in cui l’attività di quantificazione della remunerazione alla casa di cura accreditata implicava un controllo di appropriatezza delle prestazioni rese, sotto il profilo della loro adeguatezza clinico-sanitaria, quindi materia distinta da quella qui in esame e in relazione alla quale più volte questa Sezione ha affermato la giurisdizione del giudice amministrativo (da ultimo v. Cons. Stato, sez. III, n. 183/2024).

10.5. Deve quindi concludersi che le censure articolate dalla parte qui appellante non coinvolgono la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio (cfr. Cass. civ. sez. un., 9 giugno 2017, n. 14428) e non sono riconducibili alla dinamica del binomio potere-interesse, poiché attengono invece al rispetto di obblighi contrattuali, sicché esse esulano dalla giurisdizione del giudice amministrativo, dato che “restano devolute alla cognizione del giudice ordinario le controversie caratterizzate da un contenuto meramente patrimoniale, relative alla corretta quantificazione dei rapporti di debito e credito tra le parti del rapporto convenzionale di accreditamento, oppure alla contestazione di atti aventi natura essenzialmente paritetica, che non coinvolgano l’accertamento dell’esistenza o del contenuto della concessione, né la verifica dell’azione autoritativa della pubblica amministrazione sul rapporto concessorio sottostante (sent. n. 7426/2019 e n. 62792021)” (Cons. Stato, sez. III, n. 3876/2023). ”

5. Non si configurano dunque spazi per una valutazione discrezionale dell'Amministrazione, pertanto in ossequio alla richiamata pronuncia delle Sezioni Unite, il Collegio ritiene di declinare la propria giurisdizione in favore di quella del Giudice ordinario ex art. 133, comma 1, lett c) del c.p.a.

Per le ragioni che precedono il ricorso e i successivi motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice adito, trattandosi di controversia riservata alla cognizione del giudice ordinario, davanti al quale il processo potrà essere proseguito con le modalità e nei termini di cui all'art. 11 c.p.a.

6. Le spese sono compensate in ragione della pronuncia in rito.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice adito in favore del giudice ordinario con termine di legge per la riassunzione del giudizio.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

RI Cristina Quiligotti, Presidente

Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario

Silvia Piemonte, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvia Piemonte	RI Cristina Quiligotti

IL SEGRETARIO