Pubblicato il 12/06/2025

N. 01105/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00447/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di NO (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 447 del 2025, proposto da
Ap Consulting Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Salvatore Liguori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Locale NO, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Guido Verderosa, Gennaro Galietta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Poligrafica F.Lli Ariello Editori S.a.s., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- del diniego espresso, comunicato a mezzo pec in data 13.02.2025, ASLSA-0038377-2025 del 13/02/2025, sull’istanza di accesso agli atti trasmessa ai sensi degli artt. 22 e ss. L. 241/1990 in data 11.12.2024 a mezzo PEC dalla Ricorrente alla Azienda Sanitaria Locale di NO, per aver accesso a tutta la documentazione meglio indicata nell’istanza medesima con particolare riferimento alla posizione della Ricorrente;

- accertare e dichiarare il diritto del ricorrente di accedere, ai sensi degli artt. 22 ss. l. 241/1990, agli atti e documenti richiesti con l’istanza di accesso in data 11.12.2024 e, per l’effetto, ordinare alla ASL NO l’esibizione ed il rilascio di tutti gli atti e documenti richiesti con la predetta istanza di accesso, o comunque di quelli per cui verrà riconosciuto il relativo diritto, sussistendone i presupposti di legge;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale NO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025 la dott.ssa Anna Saporito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Espone parte ricorrente che:

- l'Azienda Sanitaria Locale di NO ha indetto una procedura per l’affidamento, in un unico lotto funzionale, della progettazione, messa in opera e gestione in full-service di un centro unico logistico digital print in outsourcing per l’ASL NO e l’ASL Napoli 3 Sud;

- per la partecipazione alla gara la società Poligrafica F.Lli Ariello Editori S.A.S. (d’ora innanzi, Poligrafica) e G.S.M. Società Cooperativa Sociale (già SEATT), hanno sottoscritto con la ricorrente, in data 25/02/2021, un contratto per la fornitura di un sistema gestionale informatico (SIMA) dedicato alla gestione dei servizi oggetto di gara, completo di consulenza, assistenza, manutenzione e licenza d’uso; l’attivazione del contratto era condizionata all’aggiudicazione della gara in favore del RTI ed alla sottoscrizione del contratto con l’Ente Appaltante;

- l’appalto è stato aggiudicato all’RTI con deliberazione del Direttore Generale n. 1015 del 24/08/2021;

- la società Poligrafica ha avviato autonomamente i servizi di cui alla detta procedura di gara, senza darne notizia alla AP Consulting Service e alla mandante e senza corrispondere quanto dovuto a titolo di canone mensile;

- con accordo transattivo del 20 ottobre 2023 è stata disposta la modifica soggettiva del RTI, prevedendo che la Poligrafica si impegnasse a subentrare alla G.S.M. nell’adempimento degli obblighi assunti verso la ricorrente;

- non avendo la società Poligrafica provveduto al pagamento di alcuna delle fatture emesse in ragione del detto accordo transattivo, la ricorrente si è vista costretta ad adire le vie legali, ottenendo l’emissione di apposito decreto ingiuntivo n. 807/2024, per la somma di € 57.645,00;

- la società Poligrafica ha proposto opposizione al decreto ingiuntivo; nell’ambito del giudizio, incardinato innanzi al Tribunale di Torre Annunziata con n.RG 4344/2024, Poligrafica ha formulato eccezione di inadempimento e chiesto in via riconvenzionale la risoluzione del contratto, nonché il ristoro dei danni patiti e degli ulteriori costi sopportati conseguenti alla non corretta funzionalità e corrispondenza al progetto tecnico del SIMA;

- la ricorrente, avendo necessità di produrre in giudizio, in vista della prossima udienza fissata per il 23 ottobre 2025, documentazione attestante l’avvio nonché la regolarità dell’esecuzione del servizio, ha trasmesso a mezzo pec all’ASL NO, in data 11.12.2024, istanza di accesso agli atti ex artt. 22 e ss. l. n. 241/1990 al fine di acquisire “ la documentazione attestante l’avvio dell’erogazione del servizio da parte della POLIGRAFICA F.LLI ARIELLO EDITORI S.A.S., le relazioni periodiche afferenti l’esecuzione del detto servizio, le fatture emesse dalla POLIGRAFICA F.LLI ARIELLO EDITORI S.A.S. e le relative quietanze di pagamento, al fine di consentire la verifica dei servizi effettivamente resi e pagati” come ivi meglio specificata;

- in data 13.02.2025 l’ASL NO ha adottato provvedimento espresso di diniego all’istanza di accesso.

2. Avverso il citato diniego è insorta parte ricorrente, con atto notificato il 7 marzo 2025 e depositato il successivo 17 marzo, formulando due motivi così rubricati: “ 1) violazione degli artt. 1 e 2, l. 241/1990. violazione dei principi di celerità, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa; violazione degli art. 22, 23, 24 e 113 cost. violazione e falsa applicazione dell’art 22, l. 241/1990. violazione del diritto di difesa e di effettività della tutela giurisdizionale. violazione dei principi di imparzialità, trasparenza, ragionevolezza e buon andamento dell’azione amministrativa. eccesso di potere per manifesta contraddittorietà; 2) violazione e falsa applicazione degli artt.li 22, 24 e 25 l. 241/90 e 9, d.p.r. 184/2006. violazione dell’art. 3, l. 241/90 e difetto assoluto di motivazione sotto altro profilo. difetto di istruttoria ”.

3. Si è costituita l’ASL NO, eccependo l’inammissibilità del ricorso per genericità delle censure ed in ogni caso la sua infondatezza nel merito.

4. Alla camera di consiglio del 21 maggio 2025 la causa è stata spedita in decisione.

5. Preliminarmente deve essere respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso per genericità delle censure, considerato innanzitutto che il giudizio in materia di accesso, pur seguendo lo schema impugnatorio, è rivolto all'accertamento della sussistenza o meno del diritto dell'istante all'accesso medesimo e, in tal senso, si atteggia quale giudizio sul rapporto, come desumibile dall'art. 116, co. 4, c.p.a., secondo cui il giudice, sussistendone i presupposti, ordina l'esibizione dei documenti richiesti. In tal caso, il G.A. è chiamato a svolgere un giudizio di accertamento e non di impugnazione, con la conseguenza, tra l'altro, che anche argomenti non espressi nel provvedimento impugnato possono trovare ingresso all'interno del processo (cfr. ex plurimis , Consiglio di Stato, Ad. Plen. 2/4/2020, n. 10).

In ogni caso, e più in generale, l'inammissibilità per genericità dei motivi di ricorso è configurabile esclusivamente nel caso in cui non risulti possibile individuare o anche soltanto desumere le censure formulate sulla base del contenuto dell'atto e dei fatti esposti dal ricorrente e, quindi, il giudice non sia assolutamente posto in grado di comprendere il petitum e la causa petendi e, in stretta correlazione a tale circostanza, l'intimato non sia in condizione di svolgere la propria attività difensiva, sicché costituisce e deve essere coerentemente intesa in termini di extrema ratio , essendo dovere del giudice interpretare i mezzi di impugnazione e addivenire ad una siffatta pronuncia solo laddove non è possibile comprendere quali vizi il ricorrente deduca per sostenere l'invalidità del provvedimento (T.A.R. Lazio, sez. II, 6 novembre 2017, n. 11018).

Ebbene, nel caso di specie è sufficiente una veloce disamina del ricorso per affermare che esso risulta idoneo a garantire al Collegio la possibilità di effettuare una compiuta disamina e alla parte resistente di approntare una puntuale difesa, posto che il fine perseguito dalla ricorrente è facilmente individuabile ( i.e. l'annullamento del diniego di accesso e l’accertamento del diritto di prendere visione ed estrarre copia di tutti gli atti e documenti oggetto dell’istanza ostensiva, con conseguente condanna della Amministrazione intimata alla esibizione della documentazione richiesta) e, nel contempo, sono ben comprensibili le ragioni per le quali la stessa ricorrente lamenta l'illegittimità del provvedimento gravato (ovvero la sussistenza del diritto di accesso e l’assenza di situazioni legittimanti il diniego all’ostensione).

6. Nel merito, il ricorso è fondato.

7. Dalla lettura della richiesta di accesso, depositata unitamente al ricorso introduttivo, emerge come la società istante - dopo la ricostruzione della vicenda sostanziale e processuale ( supra riepilogata al § 1) - ha motivato l'istanza ostensiva con riferimento alla sua esigenza di costituirsi nel giudizio di opposizione instaurato dalla Poligrafica “ al fine di poter validamente controdedurre alle difese poste in essere ”.

Come anche specificato in ricorso, la documentazione richiesta è necessaria al fine di provare, nell’ambito del citato giudizio R.G. n. 4344/2024, i servizi effettivamente resi, onde dimostrare l’infondatezza delle contestazioni di controparte e adeguatamente articolare deduzioni difensive.

L'istanza di accesso in esame, con finalità difensiva ai sensi dell'articolo 24, comma 7, legge n. 241 del 1990, risulta dunque motivata in maniera puntuale e specifica.

Ne discende che la ricorrente, avendo compiutamente argomentato la necessaria strumentalità degli atti richiesti nel corso dell'instaurando giudizio, risulta titolare dell'interesse diretto, concreto ed attuale e collegato ad una situazione giuridicamente tutelata, che l'art. 22, comma 1, lettera b), l. n. 241/90 richiede per l'esercizio del diritto di accesso, diversamente da quanto affermato dalla ASL.

In particolare, non vale ad escludere la sussistenza del citato interesse qualificato la circostanza, richiamata nel diniego della ASL, che l’istanza ostensiva abbia riguardato “ profili estranei alla procedura di gara”, concernendo “ documenti di natura gestionale e contabile che attengono all’esecuzione del contratto e che non interferiscono con la procedura di gara o con eventuali profili di illegittimità dell’aggiudicazione.. non rientrano nell’ambito della pubblicità degli atti della procedura di affidamento ”, atteso che l’interesse dell’istante non è quello di contestare la procedura di gara o l’aggiudicazione, bensì di difendersi nell’ambito del giudizio instaurato nei suoi confronti dall’aggiudicataria a valle dell’esecuzione del contratto “ al fine di dimostrare la corretta esecuzione del servizio stesso e l’avvenuto pagamento di quanto oggetto dei servizi oggetto di gara…la correttezza dell’operato della odierna istante e di contro l’inadempimento della aggiudicataria del servizio, che nonostante il collaudo dei servizi oggetto dell’appalto e l’avvio dei servizi, regolarmente eseguiti e pagati, non ha pagato la AP CONSULTING SERVICE SRL, per le fornitura dalla stessa eseguita ” (ricorso, pagg. 11 e 12).

Giova al riguardo richiamare i principi affermati dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza 18 marzo 2021, n. 4, in base ai quali, per quanto di interesse in questa sede, una volta dimostrato il collegamento tra la situazione legittimante e la documentazione richiesta (onere che nel caso di specie può dirsi soddisfatto per le ragioni di cui sopra), la " pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adito nel giudizio di accesso ai sensi dell'art. 116 c.p.a. non devono invece svolgere alcuna ultronea valutazione sulla influenza o sulla decisività del documento richiesto nell'eventuale giudizio instaurato ".

D'altro canto, come osservato a più riprese dalla giurisprudenza (e diversamente da quanto ritenuto dall’Amministrazione resistente) l'esercizio del diritto di accesso non resta in queste ipotesi precluso dalla circostanza che i medesimi atti potrebbero essere acquisiti attraverso il potere istruttorio del giudice nell'ambito del processo civile. Infatti, come di recente statuito dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza n. 19/2020) " l'accesso documentale difensivo può essere esercitato indipendentemente dalla previsione e dall'esercizio dei poteri processuali di esibizione istruttoria di documenti amministrativi e di richiesta di informazioni alla pubblica amministrazione nel processo civile ai sensi degli artt. 210,211 e 213 c.p.c. " anche mediante estrazione di copia.

La complementarietà tra l'accesso difensivo ed i metodi processualcivilistici di acquisizione probatoria è infatti desumibile dall'autonomia della situazione legittimante l'accesso rispetto a quella posta a fondamento dell'iniziativa giudiziale, dal fatto che l'accesso ha una natura sia sostanziale che processuale e, quindi, diversa dall'acquisizione probatoria che ha natura esclusivamente processuale, dal fatto che " non esistono criteri oggettivi da cui inferire un rapporto di specialità specializzante tra le due discipline, le quali rispondono - piuttosto - a logiche concorrenti e cumulative tra i rimedi " e dalla disciplina degli strumenti processualcivilistici di esibizione istruttoria ex artt. 210, 211 e 213 c.p.c., quale interpretata e applicata da costante e consolidata giurisprudenza di legittimità, che " lungi dal costituire un limite all'esperibilità dell'accesso documentale difensivo ex l. n. 241/1990 prima o in pendenza del giudizio sulla situazione giuridica "finale", tutt'al contrario sembra presupporre (e in qualche modo imporre) il suo previo esperimento, essendo tali mezzi di prova configurati come strumenti istruttori tendenzialmente residuali rispetto alle forme di acquisizione dei documenti da parte dei privati sulla base di correlative discipline di natura sostanziale anche in funzione della loro produzione in giudizio " (cfr. in termini, TAR Lazio, sez. II ter, n. 3633/2024).

Infine, per quanto concerne la dedotta preclusione all’accesso in ragione di esigenze di tutela della riservatezza e segreto commerciale, va osservato che in materia di accesso documentale c.d. difensivo l'amministrazione che detiene i documenti non può impedire il pieno esercizio del diritto di accesso ai soggetti interessati sulla scorta di ragioni generiche di riservatezza o segretezza industriale o commerciale, ma solo nel caso in cui effettivamente venga in rilievo l'esistenza di specifiche informazioni di carattere segreto - da valutare alla luce di quanto disposto dall'art. 98 del d.lgs. 10 febbraio 2005, n. 30, recante "Codice della proprietà industriale" - ovvero riservato in quanto, ad esempio, afferenti al know-how aziendale. A riguardo, tuttavia, occorre che i soggetti controinteressati si siano espressamente e formalmente opposti alla disclosure comprovando e motivando le esigenze di riservatezza a fronte delle quali l'ostensione, totale o parziale, di uno o più documenti possa determinare una effettiva violazione del proprio know-how aziendale o dei segreti tecnici e commerciali che incidono sulla propria capacità concorrenziale nel mercato di riferimento. In ogni caso, pur in presenza di tale opposizione, l'amministrazione non deve appiattirsi acriticamente sulla posizione espressa dai controinteressati, gravando su di essa l'obbligo di vagliare criticamente le dichiarazioni rese al fine di stabilire se effettivamente sussistano ragioni di riservatezza o segretezza tali da precludere, in tutto o in parte, la disclosure dei documenti richiesti.

Orbene, nel caso in esame il provvedimento impugnato “ preso atto dell’opposizione …spiegata dalla società controinteressata ” nega l’ostensione affermando che “ la documentazione oggetto dell'istanza contiene informazioni riservate concernenti la gestione operativa del contratto, le modalità di esecuzione del servizio e i dettagli tecnici che possono configurare know-how aziendale tutelato ”. Deve pertanto rilevarsi come l’amministrazione, lungi dall’esternare l’effettiva riconducibilità dei documenti richiesti all’ambito operativo del segreto commerciale (peraltro difficilmente ipotizzabile con riguardo a documenti aventi natura prettamente economica, quali ad es. fatture, quietanze di pagamento, copia dei bonifici), si sia limitata a affermare che essi “ possono configurare ” know-how aziendale, omettendo dunque di vagliare criticamente le dichiarazioni rese mediante indagini o approfondimenti volti a verificare la concreta sussistenza di ragioni di riservatezza commerciale, idonee a prevalere sulla pretesa ostensiva della ricorrente.

8. In conclusione, il ricorso è fondato e deve essere accolto, con conseguente ordine all'Amministrazione resistente di consentire l'accesso alla documentazione richiesta entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione (o dalla notificazione se anteriore) della presente sentenza.

9. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di NO (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in parte motiva.

Condanna l'ASL di NO al pagamento, in favore di parte ricorrente, delle spese del presente giudizio, il cui importo si liquida in complessivi euro 750,00 (settecentocinquanta/00), oltre spese generali, IVA e CPA come per legge, da distrarsi in favore del procuratore costituito, dichiaratosi antistatario.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in NO nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Mezzacapo, Presidente

Anna Saporito, Primo Referendario, Estensore

Rosa Anna Capozzi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Anna Saporito	Salvatore Mezzacapo

IL SEGRETARIO