Pubblicato il 26/06/2025

N. 00540/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00099/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le MA

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 99 del 2016, proposto da
Comune di Urbino, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Galvani, con domicilio eletto presso lo studio Avv. Andrea Galvani in Ancona, corso Mazzini, 156;

contro

Regione MA, rappresentata e difesa dall'avvocato Gianluca Daniele, con domicilio eletto presso il Servizio Legale Regione MA in Ancona, piazza Cavour, 23;
Regione MA Presidente, non costituito in giudizio;

nei confronti

Comune di Tavoleto, non costituito in giudizio;

per l''annullamento

del decreto n. 276 in data 1/12/2015 del Presidente della Giunta Regionale delle MA, avente ad oggetto la sospensione dell''efficacia del decreto n. 237/2015, con il quale era stata fissata per il giorno 13/12/2015 la data di effettuazione del referendum consultivo sulla proposta di L.R. n. 12/2015, concernente la fusione per incorporazione del Comune di Tavoleto nel Comune di Urbino;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione MA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2025 il dott. Giovanni Ruiu e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente ricorso, il comune di Urbino impugna il decreto n. 276 dell’11 dicembre 2015 del Presidente della Giunta Regionale delle MA, avente ad oggetto la sospensione dell’efficacia del decreto n. 237/15 con il quale era stata fissata per il giorno 13 dicembre 2015 la data di effettuazione del referendum consultivo sulla proposta di L.R. n. 12/15 concernente “fusione per incorporazione del Comune di Tavoleto nel Comune di Urbino”.

Con delibera del Consiglio Comunale di Urbino n. 82 del 30 settembre 2015, è stata presentata al Consiglio Regionale delle MA, ai sensi dell’articolo 1 co. 130 della Legge 7/4/2014 n. 56 e dell’articolo 8 co. 3 della L.R. n. 10/95, la richiesta di adozione di una proposta di legge regionale per la fusione per incorporazione del Comune di Tavoleto nel Comune di Urbino, con modifica delle circoscrizioni comunali. Analoga delibera era assunta dal Consiglio Comunale di Tavoleto in data 29 settembre 2015 n. 30.

Con nota del 6 ottobre 2015, il Presidente del Consiglio Regionale delle MA inviava ai Comuni interessati la richiesta di acquisizione del parere in merito alla citata proposta di Legge Regionale n. 12/15 ad iniziativa della Giunta Regionale concernente: “incorporazione del Comune di Tavoleto nel Comune di Urbino ai sensi dell’art. 2 co. 1 lett. a) della L.R. n. 10/95”.

Con delibera n. 90 del 9 ottobre 2015 il Consiglio Comunale di Urbino esprimeva parere favorevole alla proposta. Con delibera n. 31 del 9 ottobre 2015 anche il Consiglio Comunale di Tavoleto ha espresso osservazioni ed analogo parere favorevole.

Con successiva delibera n. 11 del 20 ottobre 2015, l’Assemblea Legislativa delle MA ha indetto il referendum consultivo sulla proposta di legge concernente la fusione in questione. Al punto 3) si è stabilito che il quesito da sottoporre a referendum fosse il seguente: “Vuoi tu che il Comune di Tavoleto sia incorporato nel Comune di Urbino?”.

Con decreto n. 237 del 26 ottobre 2015, il Presidente della Giunta Regionale delle MA ha pertanto fissato per domenica 13 dicembre 2015 la data di effettuazione del referendum consultivo in oggetto.

Con l’impugnato decreto dell’11 dicembre 2015 n. 276, il Presidente della Giunta Regionale sospendeva l’efficacia del decreto n. 237/15, con il quale era stata fissata la data del 13 dicembre 2015 per l’effettuazione del referendum consultivo. Le ragioni erano esposte nell’allegato documento istruttorio.

Il provvedimento, preso atto dell’esistenza di altra procedura amministrativa per la fusione tra i Comuni di PE e IO (con referendum indetto con per la medesima data di quello per Tavoleto) menziona l’esistenza di un ricorso al Tar MA contro la fusione (r.g.. 684/15). Il ricorso si basava sulla violazione dell’articolo 1 c. 130 della Legge 56/14, laddove detta disposizione stabilisce che le popolazioni interessate siano sentite mediante referendum consultivo comunale prima che i Consigli Comunali deliberino l’avvio della procedura di richiesta alla Regione di incorporazione mentre, nei due referendum qui menzionati, l’indizione del referendum consultivo non era avvenuta a monte dell’avvio del procedimento di fusione ma successivamente ad esso. Con l’ordinanza n. 422/15 il Tar MA sospendeva l’efficacia degli atti impugnati con riguardo al referendum indetto per l’incorporazione del comune di IO. Trattandosi di un’identica procedura, con l’impugnato provvedimento si è sospesa l’efficacia del decreto n. 237/15 con il quale era stata fissata per domenica 13 dicembre 2015 la data di effettuazione del referendum consultivo sulla proposta di legge regionale, riservandosi di provvedere al riguardo entro trenta giorni dalla decisione nel merito del ricorso n. 684/15 da parte del Tar MA (il giudizio n. 684/15 si è poi concluso con sentenza del Tar MA n. 278 del 5 maggio 2016 con la quale è stata dichiarata l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse).

Il ricorso è affidato ad un unico e articolato motivo, con il quale si deduce la violazione degli artt. 7 e 21 quater L. 241/90, eccesso di potere per illogicità, ingiustizia manifesta, travisamento, erroneità dei presupposti, sviamento, irrazionalità, violazione art. 97 Cost e dei principi in tema di leale collaborazione, difetto di motivazione

Si deduce in primo luogo la violazione dell’articolo 21 quater comma. 2 della legge n, 241/90, in quanto tale normativa non autorizzerebbe sospensioni immotivate o sine die. Vi sarebbe infatti l’assenza del "tempo determinato", dato che la sospensione sarebbe sostanzialmente priva di un termine certo (in quanto legata alla pubblicazione della sentenza di questo Tar su altro giudizio, futuro ed incerto nella tempistica). Non integrerebbe inoltre le gravi ragioni la pendenza di un procedimento giudiziario riguardante un comune differente e non rileverebbe neanche la decisione cautelare del Tar MA, relativa all’interpretazione degli 'artt. 8 e segg. della L.R. 10/95. Sarebbe infatti impossibile l’estensione degli effetti di misure cautelari rese in un separato processo, estensione tra l’altro avente effetti definitivi sulla procedura, per lo meno rispetto alla data di indizione prevista sul provvedimento sospeso. Il provvedimento comporterebbe la necessaria ripetizione delle attività compiuto dal Comune di Tavoleto e da quello di Urbino, senza minimamente comparare gli interessi dei comuni e quelli stabiliti dalla stessa normativa nazionale incentivante le fusioni e senza alcuna forma di partecipazione e di raccolta delle osservazioni degli enti interessati.

Si è costituita la Regione MA eccependo, in base agli sviluppi successivi dell’impugnazione, l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse.

Alla pubblica udienza del 23 gennaio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

1 In primo luogo deve essere esaminata l’eccezione di sopravvenuta carenza d’interesse dedotta dalla Regione MA. Con la delibera n. 20 del 10 febbraio 2016, l’Assemblea Regionale ha revocato la deliberazione n. 11/25 con la quale era stata stabilita l’indizione del referendum consultivo in questione, perché non più coerente con la normativa vigente, intendendosi al riguardo richiamare la disciplina dettata, per procedimenti di fusione per incorporazione, dall’art. 8 bis della L.R. 10/15 introdotto con L.R. 25/15, che adegua l’ordinamento regionale alle disposizioni della L. 56/14 art. 1 comma 103. La Regione menziona inoltre che il Comune di Tavoleto ed il Comune di Urbino hanno poi dato corso, in conformità alle nuove previsioni, all’indizione dei referendum popolari: l’esito della consultazione nel Comune di Tavoleto ha visto la prevalenza dei voti contrari alla progettata fusione per incorporazione.

1.1. Parte ricorrente sostiene vi sia la persistenza dell’interesse all’impugnazione, trattandosi di una decisione di sospensione che ha comportato l’impossibilità, alla data del 13 dicembre 2015, di svolgere la consultazione referendaria. Sostiene di avere un interesse affinché si riconosca che alla data prevista il referendum doveva tenersi e non poteva essere sospeso, dato che la successiva revoca non può avere effetto retroattivo. Difatti la volontà dell’ente era che il referendum si svolgesse a quella data; e ciò, con il provvedimento di sospensione, non è più stato possibile, qualunque sia stata la decisione assunta dalla Regione dopo la sospensione. Non escluderebbe l’interesse neanche l’esito negativo del successivo referendum con esito negativo per l’incorporazione.

1.2 La tesi di parte ricorrente non convince. L’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse è resa possibile (traducendosi altrimenti in una sostanziale elusione del dovere del giudice di pronunciarsi sul merito della domanda) soltanto quando, alla stregua di un criterio rigoroso e restrittivo, sia chiaro e certo che l’esito del3giudizio non potrebbe arrecare alcuna utilità al ricorrente, allorché sussista una situazione in fatto o in diritto del tutto nuova rispetto a quella esistente al tempo della proposizione del gravame e tale da escludere con assoluta sicurezza che la sentenza di merito possa conservare una qualsiasi utilità residua, anche meramente strumentale o morale, per il ricorrente; per costante giurisprudenza, la dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse è quindi ricollegabile al verificarsi di una situazione oggettivamente incompatibile con la realizzazione dell’utilità o del vantaggio al quale mira il ricorso giurisdizionale, di modo che anche il suo esito eventualmente positivo non potrebbe più giovare al ricorrente. A tale proposito, la sopravvenuta carenza di interesse può essere determinata anche dal sopravvenire di un nuovo provvedimento che non soddisfi integralmente il ricorrente, determinando un nuovo assetto del rapporto tra la pubblica amministrazione e l’amministrato, ovvero dal verificarsi di una situazione di fatto o di diritto del tutto nuova e sostitutiva rispetto a quella esistente al momento della proposizione del ricorso, tale da rendere certa e definitiva l’inutilità della sentenza (tra le tante Cons. Stato VI 5 ottobre 2021 n. 7077).

1.3 In tutta evidenza, dato che il decreto di indizione del referendum è stato revocato, si è creata una situazione tipica della sopravvenuta carenza di interesse, nella quale l’annullamento di un provvedimento di sospensione successivamente revocato non può produrre, almeno a livello impugnatorio, alcun effetto nel mondo del diritto. Né si può parlare di un interesse ad affermare che il referendum dovesse essere tenuto nella data prevista data, dato che, in base a un provvedimento del tutto inoppugnato (la revoca) il referendum non si potrà mai tenere con tali modalità. Del resto il provvedimento di revoca, pur disponendo l’annullamento anche in base a una sopravvenienza normativa, menziona il contenzioso alla base del provvedimento di sospensione impugnato, per cui costituisce esplicito superamento di quest’ultimo, che ha quindi cessato la sua efficacia.

1.4 Il ricorso deve quindi essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse.

2 La sussistenza di un interesse alla dichiarazione di illegittimità ai fini risarcitori, espressamente rappresentato in sede di ricorso introduttivo e ribadito nelle memorie conclusive giustifica, tuttavia, secondo i più recenti insegnamenti dell’Adunanza Plenaria del 13 luglio 2022, n. 8, l’applicazione dell’art. 34 comma 3 c.p.a. per l’accertamento dell’illegittimità del provvedimento impugnato non più passibile di annullamento.

2.1 La domanda non può essere accolta, Erano infatti sussistenti, al momento dell’adozione dell’atto, i requisiti per la sospensione disposta dalla Regione MA.

2.2 L’art. 21-quater, comma 2 della l. n. 241 del 1990 dispone che “L'efficacia ovvero l'esecuzione del provvedimento amministrativo può essere sospesa, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. Il termine della sospensione è esplicitamente indicato nell'atto che la dispone e può essere prorogato o differito per una sola volta, nonché ridotto per sopravvenute esigenze. La sospensione non può comunque essere disposta o perdurare oltre i termini per l'esercizio del potere di annullamento di cui all'articolo 21-nonies (…)”.

2.3 Nel caso in esame la sospensione è stata disposta con un termine non immediatamente definito, ma comunque certo (30 giorni dalla sentenza di merito del Tar) e indubbiamente erano presenti le gravi ragioni richieste dalla norma. Detta sospensione non è basata su un’indebita estensione della pronuncia di questo Tribunale a una diversa fattispecie, ma sulla presenza di un serio dubbio interpretativo sulla procedura seguita dalla Regione e dai Comuni. Dubbi che hanno successivamente ha portato alla modificazione della legge regionale, dato con l’art. 1 L.R: 3/2016 è stato sostituito l’art. 8 bis della L.R. n. 10/1995, introdotto dall’art. 1 della L.R: n. 25/2015. In precedenza, con L.R: 32/2015 è stato abrogato l’articolo 4 della L.R. 10/1995, introdotto dall’art. 1 della L.R: n. 25/2015, il quale disponeva transitoriamente l’applicazione dell’art. 10 della legge regionale 10/1995 ai procedimenti già avviati (che prevedeva appunto, contrariamente all’art. 1 comma 130 della legge n. 56/2014, il referendum come fase finale e non iniziale del procedimento di incorporazione).

2.4 Inoltre, la richiesta di un termine esplicito nell’art. 21 quater citato non impedisce di ricollegare detto termine a una specifica circostanza, dato che la stessa prevede che il termine “di sospensione è esplicitamente indicato nell'atto che la dispone. La sospensione non può comunque essere disposta o perdurare oltre i termini per l'esercizio del potere di annullamento di cui all'articolo 21-nonies…”. I dubbi procedurali e interpretativi sul decreto sospeso erano ragionevoli, come sottolineato da questo Tribunale con riguardo al ricorso r.g. 546/2014, e la Regione MA ha correttamente sospeso il decreto di indizione del referendum, La Regione ha poi ritenuto, invece di attendere la decisione del Tar, di revocare in tempi brevi la procedura e di tenere il referendum con la nuova normativa.

2.5 Nota inoltre il Collegio che il periodo di sospensione non ha superato, in ogni caso, i 18 mesi previsti all’epoca dall’articolo 21 nonies comma 1 della legge 241/1990. Difatti, il provvedimento di revoca è stato adottato il 10 febbraio 2016, mentre la decisione definitiva del Tar MA sul ricorso 684/2015 (comune di IO), citata come termine della sospensione del provvedimento impugnato, è stata pubblicata il 5 maggio 2016. Gli sviluppi successivi al ricorso costituiscono quindi ulteriore conferma della correttezza dell’operato regionale.

2 Con riguardo all’assenza del contraddittorio con i comuni interessati e della valutazione degli interessi in conflitto, in tutta evidenza la comunicazione ex art. 7 legge n. 241/1990 è del tutto incompatibile con l’urgenza del provvedimento di sospensione, che è stato adottato il giorno stesso della pubblicazione dell’ordinanza n. 426/2025 del Tar MA e due giorni prima della consultazione referendaria. La valutazione dell’interesse pubblico alla sospensione è stata correttamente individuata dalla Regione MA nel rischio di un procedimento in violazione di legge.

3 Per quanto, il Tribunale dichiara il ricorso in epigrafe improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse e respinge la domanda di dichiarazione di illegittimità del provvedimento impugnato ai fini risarcitorie ex art. 35 comma 4 c.p.a.

3.1 Le particolarità della procedura e la delicatezza degli interessi coinvolti giustificano la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le MA (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto lo dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse e respinge la domanda di dichiarazione dell’illegittimità del provvedimento impugnato ex art. 35 comma 4 cpa.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Renata Emma Ianigro, Presidente

Giovanni Ruiu, Consigliere, Estensore

Simona De Mattia, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Ruiu	Renata Emma Ianigro

IL SEGRETARIO