Pubblicato il 05/06/2023

N. 01383/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01458/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1458 del 2022, proposto da Optimia S.r.l.S., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Valeria Catalano e Ugo Milazzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio ‘fisico’ presso lo studio dell’avvocato Valeria Catalano in Milano, Via Fatebenefratelli, 15;

contro

Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonella Forloni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio ‘fisico’ presso gli uffici dell’Avvocatura regionale in Milano, Piazza Città di Lombardia,1;

per l'annullamento

a) del decreto n. 8321 del 13 giugno 2022 – notificato all'indirizzo pec della ricorrente il 15 giugno 2022 – con il quale la Regione Lombardia – Direzione Generale Sviluppo economico ha disposto la decadenza della ricorrente dal contributo concesso per € 41.195,00 nell'ambito del « Bando Archè 2000 – Misura di sostegno alle start up lombarde »;

b) ove occorra, della nota del prot. O1.2022.0009713 del 7 aprile 2022 della Regione Lombardia, a firma della Dirigente della Direzione Generale Sviluppo economico, recante il preavviso di decadenza ai sensi dell'art. 10- bis l. 241/1990 dal contributo concesso alla società ricorrente;

c) del punto D.2 lett. h) e del punto C.4.b del bando, nei termini in cui viene interpretato e applicato dall'Ente regionale, ovvero laddove la Regione considera il termine di 15 (quindici) giorni ivi previsto termine essenziale, avente natura perentoria e comportante – in caso di mancato rispetto – la decadenza dal beneficio; nonché del punto 4.2 delle Linee Guida per la rendicontazione recante la medesima previsione contenuta nel bando relativamente al termine per la richiesta di integrazione;

d) nonché di ogni atto o provvedimento preordinato, presupposto, connesso e/o consequenziale ai precedenti;

e per la condanna dell'Ente resistente alla riapertura del procedimento amministrativo e all'esame della documentazione trasmessa in fase di rendicontazione e per la conseguente concessione del contributo illegittimamente revocato; ovvero al risarcimento del danno cagionato alla ricorrente in conseguenza della illegittima revoca del contributo, da quantificarsi in corso di causa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 aprile 2023 la dott.ssa Katiuscia Papi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Regione Lombardia, con D.G.R. 5 agosto 2020 n. XI/3494, approvava il Bando Archè 2020, contenente la Misura « Archè 2020 Misura di sostegno alle start up lombarde (MPMI e professionisti) in risposta all’emergenza Covid-19 », diretta a finanziare, in favore di start-up già costituite e attive da almeno un anno, progetti di rafforzamento per dotarsi delle necessarie risorse materiali e immateriali, utili a rinforzare e consolidare la propria posizione operativa di mercato, mediante un contributo pari al 50% delle spese ammissibili, fino all’importo massimo di €. 75.000,00.

Il bando, per quanto qui rileva, prevedeva al punto D.2 che: « Il contributo concesso in attuazione del presente Bando è oggetto di decadenza o revoca qualora: […] h) il Soggetto beneficiario non rispetti i termini previsti ai punti C.3.d e C.4.b per l’inoltro delle integrazioni richieste; […] », mentre il punto C.4.b, penultimo capoverso, stabiliva che: « Finlombarda S.p.A., nella fase di verifica di rendicontazione delle spese, può chiedere i chiarimenti e le integrazioni che si rendessero necessari. La mancata risposta da parte del Soggetto beneficiario entro 15 (quindici) giorni di calendario dal ricevimento della richiesta sarà motivo di decadenza ».

2. La società Optimia S.r.l.s., specializzata nello sviluppo di software gestionali per la pubblica amministrazione, in virtù del decreto n. 2535 del 25 febbraio 2021 era ammessa a beneficiare di un contributo pari a €. 41.195,00, per il progetto di realizzazione di una piattaforma basata su intelligenza artificiale e machine learning per automatizzare le interazioni tra Comune e cittadino in merito al servizio di mensa scolastica.

A seguito del completamento del progetto, la società trasmetteva alla Regione la documentazione utile alla rendicontazione.

Con pec del 18 febbraio 2022 la Regione chiedeva alla società alcune integrazioni documentali, che la Optimia S.r.l.s. produceva il 25 marzo 2022, e dunque oltre il termine previsto dalle succitate disposizioni della lex specialis .

La Regione, con propria nota del 7 aprile 2022 rilevava l’avvenuto superamento del termine per la produzione delle integrazioni richieste e, esaminate le difese endoprocedimentali della società, con decreto n. 8321 del 13 giugno 2022 disponeva la decadenza di Optimia S.r.l.s. dal contributo dapprima concesso, in virtù della previsione dell’art. C.4.b ultimo capoverso del bando.

3. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio Optimia S.r.l.s. impugnava il decreto di decadenza, chiedendone l’annullamento sulla base di plurime censure, articolate da parte attrice dopo aver sostenuto la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, stante la contestazione delle norme del bando volte a disciplinare la rendicontazione dei progetti finanziati (e in particolare la fissazione del termine perentorio di 15 giorni per integrare la documentazione inizialmente presentata).

La domanda di annullamento era basata sui seguenti motivi di gravame:

I) « Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost.. Violazione e falsa applicazione delle norme sul procedimento amministrativo di cui alla l. 241/1990, e in particolare dell’art. 10 bis della Legge 241/1990. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di istruttoria, carente ed errata motivazione, illogicità e sproporzionalità, ingiustizia manifesta, disparità di trattamento; violazione dei principi di correttezza e buona fede, di buon andamento dell’azione amministrativa, di imparzialità, di leale collaborazione, di uguaglianza, di tutela dell’affidamento degli interessati », per la dedotta omessa motivazione da parte della PA sulle osservazioni presentate dalla società ai sensi dell’art. 10 bis L. 241/1990;

II) « Violazione e falsa applicazione delle previsioni contenute nel punto D.2 lettera h), punto C.4.b. del bando e del punto 4.2. delle Linee Guida per la rendicontazione laddove prevedono la decadenza e/o la revoca del contributo 9 se il beneficiario non risponde alla richiesta di integrazione entro 15 (quindici giorni di calendario dal ricevimento della richiesta in combinato disposto con l’art. 152 del Codice di procedura civile. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost.. Violazione e falsa applicazione delle norme sul procedimento amministrativo di cui alla l. 241/1990. Violazione e falsa applicazione. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di istruttoria, carente ed errata motivazione, illogicità e sproporzionalità, ingiustizia manifesta; violazione dei principi di correttezza e buona fede, di buon andamento dell’azione amministrativa, di imparzialità, di leale collaborazione » con cui si affermava l’illegittimità della previsione del termine come perentorio, in quanto tale carattere potrebbe essere attribuito solo da una norma di legge.

4. Si costituiva in giudizio la Regione Lombardia, instando per la reiezione del ricorso e nulla deducendo in ordine alla giurisdizione del giudice amministrativo sulla presente controversia.

5. All’udienza pubblica del 27 aprile 2023, previo avviso circa la ravvisata sussistenza di un possibile profilo di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sentiti i difensori delle parti anche sul punto in questione, la causa veniva trattenuta in decisione.

6. Si prende in esame, in primis , la questione preliminare afferente alla giurisdizione del giudice amministrativo, che il Collegio ritiene difettante nel caso di specie.

6.1. La problematica relativa alla giurisdizione sulle controversie afferenti alla revoca di un contributo pubblico è stata reiteratamente affrontata in giurisprudenza, laddove si è chiarito che, non ricorrendo alcuna fattispecie di giurisdizione esclusiva, il riparto tra cognizione del giudice ordinario e quella del giudice amministrativo è affidato all’ordinario criterio individuato dall’art. 103 comma 1 della Costituzione, fondato sulla causa petendi , in base al quale il giudice amministrativo conosce degli interessi legittimi, e il giudice ordinario dei diritti soggettivi. Nei suddetti termini: « Il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato sulla base del generale criterio di riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata » (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 29 gennaio 2014 n. 6, che ha altresì espressamente escluso la configurabilità, nella fattispecie, di un’ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo).

L’indirizzo giurisprudenziale nettamente maggioritario ha avuto modo di precisare che colui che abbia richiesto un contributo pubblico è portatore di un interesse legittimo alla relativa concessione nella fase antecedente all’assegnazione del beneficio, ed è dunque rimessa al giudice amministrativo la controversia avente ad oggetto l’atto con cui l’Amministrazione accerta, in capo all’operatore economico, la sussistenza (o l’insussistenza) dei requisiti prestabiliti per l’ammissione al contributo, ovvero il provvedimento con cui l’atto di iniziale ammissione viene successivamente annullato, per la ritenuta carenza di un requisito dapprima accertato, o revocato, per la riscontrata insussistenza dell’interesse pubblico. In seguito all’avvenuta ammissione al contributo, il beneficiario è invece titolare di un diritto soggettivo all’erogazione; con la conseguenza che le controversie riguardanti atti di diniego dell’attribuzione finale del beneficio, basati non già sull’illegittimità del provvedimento iniziale di ammissione, bensì sull’inosservanza degli obblighi di esecuzione dell’intervento, e/o di rendicontazione delle attività poste in essere, assunti con la partecipazione al bando, sono demandate alla cognizione del giudice civile ordinario. In tal senso si è inequivocabilmente pronunciata la stessa Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato: « In tema di contributi pubblici […] nel caso di revoca del contributo, se essa sia stata disposta per un inadempimento del beneficiario o per lo sviamento dei fondi acquisiti, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, mentre è configurabile una situazione d'interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, se il provvedimento discrezionale attributivo del beneficio sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse » (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 29 gennaio 2014 n. 6), e più di recente: « La situazione giuridica soggettiva individuabile in capo a colui che aspiri a finanziamenti o sovvenzioni da parte della pubblica amministrazione possono sintetizzarsi secondo il seguente paradigma: a) tutte le volte in cui la norma di previsione affidi all'amministrazione il discrezionale apprezzamento circa l'erogazione del contributo, l'aspirante è titolare di un interesse legittimo, che conserva identica natura durante tutta la fase procedimentale che prevede il provvedimento di attribuzione del beneficio ed è tutelabile davanti al giudice amministrativo; b) l'emanazione di siffatto provvedimento determina, poi, l'insorgenza di un diritto soggettivo alla concreta erogazione, tutelabile davanti al giudice ordinario, qualora al provvedimento stesso non sia stata data concreta attuazione, per mero comportamento omissivo o perché l'amministrazione intenda far valere la decadenza del beneficiario del contributo, in relazione alla mancata osservanza, da parte del medesimo, di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l'erogazione suddetta o la sua permanenza; c) la situazione giuridica soggettiva del destinatario della sovvenzione torna, invece, ad essere di interesse legittimo allorché la mancata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, dipenda dall'esercizio di poteri di autotutela dell'amministrazione, la quale intenda annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità da cui sia affetto o revocarlo per contrasto originario con l'interesse pubblico » (Consiglio di Stato, V, 9 giugno 2022 n. 4716). Sulla stessa posizione si attesta la Corte di Cassazione a Sezioni unite: « La controversia promossa per ottenere l'annullamento del provvedimento di revoca di un finanziamento pubblico concerne una posizione di diritto soggettivo (ed è pertanto devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario) tutte le volte in cui l'amministrazione abbia inteso far valere la decadenza del beneficiario dal contributo in ragione della mancata osservanza, da parte sua, di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l'erogazione, mentre riguarda una posizione di interesse legittimo (con conseguente devoluzione al giudice amministrativo) allorché la mancata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, sia dipesa dall'esercizio di poteri di autotutela dell'amministrazione, la quale abbia inteso annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità o revocarlo per contrasto originario con l'interesse pubblico. (Nella specie, la S.C. ha dichiarato la giurisdizione del g.a. trattandosi di revoca dell'agevolazione disposta per un vizio originario relativo all'ammissibilità del progetto e, peraltro, in quanto l'originaria erogazione non discendeva direttamente dalla legge ma presupponeva il potere della pubblica amministrazione, attribuito dalla legge, di riconoscere l'agevolazione all'esito di una valutazione comparativa tra gli interessati e sulla base della formulazione di un'apposita graduatoria tra possibili beneficiari, con la conseguenza che, rispetto all'erogazione dell'agevolazione, il soggetto finanziato vantava una posizione di interesse legittimo persistente anche in caso di revoca per vizio originario afferente al provvedimento di erogazione) » (Cassazione Civile, SS.UU., 30 luglio 2020 n. 16457).

6.2. Nel caso di specie, la decadenza dalla sovvenzione era disposta dalla Regione per l’inadempimento, da parte di Optima S.r.l.s., di obblighi relativi alla rendicontazione, che l’Amministrazione riteneva essere stati assunti dal beneficiario con la domanda di ammissione al contributo, e successivamente disattesi dalla ricorrente. Si verte pertanto su una questione afferente, secondo l’orientamento esposto al punto precedente, a un diritto soggettivo, come tale sottoposta alla cognizione del giudice ordinario.

Non può seguirsi la diversa prospettazione di parte ricorrente, secondo cui la giurisdizione spetterebbe al Giudice Amministrativo in relazione alla contestuale impugnazione, oltre che del provvedimento di decadenza dal contributo, del bando e delle disposizioni che regolamentavano la rendicontazione degli interventi ammessi. Invero, la questione sottoposta al giudicante è comunque attinente alla sussistenza, al contenuto e all’estensione dell’obbligo di rendicontazione che la PA assume essere stato violato; non muta pertanto la situazione giuridica fatta valere in giudizio da Optimia S.r.l.s., che è comunque riconducibile al diritto soggettivo all’erogazione del contributo.

In tal senso si è del resto attestata la posizione della sezione: TAR Lombardia, Milano, IV, 1° marzo 2023 n. 901.

7. Il ricorso, in virtù delle considerazioni che precedono, è dunque inammissibile per difetto di giurisdizione, essendo la causa ricompresa nella sfera di cognizione del giudice civile ordinario.

Si applica, per la prosecuzione del giudizio dinanzi al giudice munito di potestas iudicandi , l’art. 11 c.p.a.

8. Le spese del giudizio vengono compensate tra le parti, in ragione della definizione in rito della causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e individua quale giudice munito di giurisdizione quello ordinario, avanti al quale il processo potrà proseguire.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 27 aprile 2023 con l'intervento dei magistrati:

Gabriele Nunziata, Presidente

Antonio De Vita, Consigliere

Katiuscia Papi, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Katiuscia Papi	Gabriele Nunziata

IL SEGRETARIO