Pubblicato il 05/06/2025

N. 10949/2025 REG.PROV.COLL.

N. 08477/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8477 del 2019, proposto da
DA IN, RT ID, DR ES, LA PO, rappresentati e difesi dagli avvocati Gregoria Maria Failla, Nicola Nanni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Gregoria Maria Failla in Roma, corso Trieste 87;

contro

Agenzia del Demanio, Direzione Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’annullamento

delle ordinanze, prot. N. 2019/2970/DRC- ST1, (ID) 2019/2817/DRC-ST1(IN) 2019/_2974_/ DRC- ST1_(ES) 2019/2981/DRC-ST1 (PO) per il rilascio in via amministrativa degli immobili demaniali siti in Roma Via Del Quirinale 28, utilizzati dai ricorrenti, atti tutti notificati in data 10 aprile 2019 dall’Agenzia del Demanio rispettivamente ai Sig.ri RT ID DR ES, DA IN e LA PO

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia del Demanio - Direzione Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 9 maggio 2025 il dott. Gabriele La Malfa Ribolla e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Premesso che:

-con ricorso notificato il 6 giugno e depositato il 2 luglio 2019, i ricorrenti in epigrafe, tutti conduttori di appartamenti dell’Agenzia del Demanio siti in Roma, via del Quirinale 28, facenti parte del complesso di “Sant’Andrea al Quirinale”, impugnano le ordinanze dell’Agenzia aventi a oggetto il rilascio in via amministrativa dei suddetti immobili;

-espongono i ricorrenti che, nell’ambito di una complessa vicenda amministrativa e giudiziaria risalente nel tempo, il Comune di Roma ha accordato all’Agenzia del Demanio in via transattiva, con delibera 176 del 25 luglio 2005, un cambio di destinazione d’uso per una porzione del complesso immobiliare, subordinandolo ad alcuna condizioni fra cui quella di mantenere la residenzialità storica nel complesso, per l’ala di Via del Quirinale n. 28 – Scala A, B, C e quindi rinnovare, per 11 anni, (9+2) il contratto agli inquilini residenti alle stesse condizioni economiche;

-ha fatto seguito un atto pubblico d’obbligo n. 68 del 15 aprile 2008 con cui l’Agenzia ha assunto l’impegno di proseguire il rapporto di locazione con gli abitanti del complesso di Sant’Andrea al Quirinale, con contratti di locazione a canone sociale della durata di nove anni più ulteriori due;

-hanno fatto seguito ulteriori contenziosi inerenti in vario modo il mancato rinnovo dei contratti da parte dell’Agenzia e le richieste di quest’ultima del pagamento di canoni d’affitto e maggiorati e non concordati;

-le cause civili promosse dai ricorrenti ES ID e ON nonché PO, in separato giudizio, aventi a oggetto l’accertamento dell’obbligo dell’Agenzia del Demanio di stipulare le nuove locazioni al canone previgente si sono concluse con esito negativo, ritenendosi da parte del Tribunale civile di Roma che era onere del Comune chiedere il rispetto dell’obbligo assunto dall’Agenzia del Demanio a stipulare le locazioni alle condizioni di cui alla richiamata delibera, in assenza della legittimazione attiva dei singoli conduttori;

-sulla base di queste premesse in fatto, i ricorrenti ravvisano l’illegittimità delle ordinanze di rilascio immediato, notificate il 10 aprile 2010, per i seguenti motivi di diritto:

(i) “ Violazione del dpr 367/1998 e seg. e degli art. 822-823 cc, della legge 292/78 art.56. Travisamento dei fatti. Carenza assoluta di potere ”;

L’Agenzia del Demanio avrebbe aggirato la normativa privatistica, implicante maggiori tutele per i conduttori in sede di convalida di sfratto, con sviamento dell’azione amministrativa e assenza dei caratteri necessari per l’esercizio del potere amministrativo di autotutela esecutiva, compreso il perseguimento dell’interesse pubblico.

(ii) “ violazione della legge 241/90, eccesso di potere per sviamento, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria ”;

Per i ricorrenti, l’assenza di un contratto di locazione è imputabile esclusivamente all’Agenzia.

Pur essendo decorsi, dall’accordo transattivo con il Comune di Roma, dodici anni, ossia più dei nove anni più due ulteriori ivi considerati, l’accordo prevedeva pur sempre la stipula di un contratto alle medesime condizioni o comunque a canone sociale.

Non essendo stato concluso il contratto, nessun termine può quindi dirsi decorso.

La scadenza dei nove anni più due anni si colloca al più al termine del mese di aprile 2019, con conseguente illegittimità dell’atto predisposto e notificato prima di tale scadenza, con un termine per il rilascio di meri 120 giorni.

(iii) “ violazione della legge 241/90, eccesso di potere per sviamento, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria ”;

Il procedimento amministrativo concluso con le ordinanze di rilascio è stato oggetto di un contraddittorio senza che le contestazioni siano state espressamente avversate nel provvedimento finale.

Il notevole ritardo tra l’audizione dell’agosto 2018 e il provvedimento dell’aprile 2018 avrebbe ingenerato l’affidamento sull’accoglimento delle contestazioni avanzate;

-si è costituita l’Agenzia del Demanio, dapprima con atto di stile poi con articolata memoria, per chiedere il rigetto del ricorso;

-l’andamento del processo è stato il seguente: dopo una prima ordinanza istruttoria avente a oggetto la produzione di documentazione in merito alla appartenenza o meno dell’unità immobiliare in questione al demanio o al patrimonio indisponibile dell’Agenzia del Demanio, la domanda cautelare di sospensione degli atti è stata rigettata in primo grado (sul rilievo per cui “ le parti hanno omesso l’impugnazione del d.m. 29 luglio 2005, pubblicato nella G.U. del 10 gennaio 2006, a mente del quale “il trasferimento non modifica il regime giuridico previsto dall’art. 823 del codice civile relativamente ai beni demaniali trasferiti ai sensi del presente articolo” (all.2) ovvero dei beni oggetto del compendio immobiliare in esame ”) e in grado d’appello;

-segnatamente, con ordinanza reiettiva dell’appello cautelare 2193/2020, il Consiglio di Stato ha statuito, pur all’esame della fase cautelare, che:

“ - i beni immobili non hanno perduto la qualità demaniale;

- gli occupanti sono tali sine titulo almeno sin dal 2005 e, da allora, non risultano avere versato né canoni né indennità di occupazione;

- l’Agenzia del Demanio, con atto dell’aprile 2008, si è obbligata nei soli confronti del Comune di Roma;

- oltretutto, tale obbligo consisteva nel lasciare in loco gli occupanti per undici anni decorrenti dal 2005 (data in cui il Consiglio comunale di Roma assentì alla trasformazione di alcuni appartamenti nell’edificio de quo in uffici, alla condizione del “mantenimento della destinazione residenziale per tredici appartamenti presenti nello stabile (tra cui quelli in argomento) e alla prosecuzione del rapporto contrattuale di locazione a canone sociale con gli inquilini ivi presenti per almeno una durata di 9 anni +2”), termine oramai integralmente trascorso;

- all’esito di giudizio avanti il G.O. è stata negata la sussistenza del diritto degli occupanti alla stipula di un contratto di locazione a canone sociale ”;

-all’udienza di merito del 9 maggio 2025, presente il difensore di parte ricorrente, la causa è stata trattenuta per la decisione sulla base degli scritti difensivi depositati;

Ritenuto che:

-la questione della natura del complesso immobiliare di Sant’Andrea al Quirinale in Roma, quanto specificamente agli appartamenti di via del Quirinale, scala C, risulta compiutamente affrontata da un precedente giurisprudenziale del Consiglio di Stato (Sez. IV, 418 del 12 gennaio 2023) le cui argomentazioni sono qui condivise e che pertanto si riportano integralmente, ai sensi dell’art. 74 c.p.a.:

“ il Collegio osserva che l’Agenzia del Demanio, ai sensi del d.lgs. n. 300 del 1999:

-ha personalità giuridica di diritto pubblico, al pari delle altre Agenzie fiscali (art. 61, comma 1);

-è, a differenza delle altre Agenzie fiscali, ente pubblico economico (art. 61, comma 1);

-al pari delle altre Agenzie fiscali, “opera nell’esercizio delle funzioni pubbliche ad essa affidate in base ai principi di legalita', imparzialita' e trasparenza, con criteri di efficienza, economicita' ed efficacia nel perseguimento della rispettiva missione” (art. 61, comma 3);

-cura “l'amministrazione dei beni immobili dello Stato, con il compito di razionalizzarne e valorizzarne l'impiego” (art. 65, comma 1);

-“e' dotata di un proprio patrimonio, costituito da un fondo di dotazione e dai beni mobili ed immobili strumentali alla sua attivita'” (art. 65, comma 2-bis);

-“con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze sono individuati i beni che costituiscono il patrimonio iniziale” (art. 65, comma 2-bis);

-“e' regolata, salvo che non sia diversamente disposto dal presente decreto legislativo, dal codice civile e dalle altre leggi relative alle persone giuridiche private” (art. 66, comma 1).

9. A sua volta, il D.M. 29.07.2005, che ha dato attuazione all’art. 65, comma 2-bis, d.lgs. n. 300 del 1999, ha stabilito, tra l’altro, che:

-“costituiscono patrimonio dell'Agenzia del demanio i beni immobili strumentali all'attivita' dell'ente individuati nell'elenco allegato sub A … nonché quelli destinati a sede degli uffici periferici della stessa agenzia di cui all’allegato C, individuati con successivo decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze” (art. 2);

-sono inoltre “attribuiti all’Agenzia, in concessione d’uso a titolo gratuito, ai fini dello svolgimento delle proprie attività istituzionali, gli immobili di proprietà dello Stato individuati negli elenchi allegati sub B1 e B2 … rispettivamente sub B1 per la durata di anni dodici e B2 per la durata di anni due” (art. 3);

-il “fondo di dotazione”, contestualmente quantificato, consta, tra l’altro, degli “immobili non strumentali attribuiti all’Agenzia del Demanio, individuati nell’elenco allegato sotto la lettera D” (art. 6).

10. Orbene, dalla diversa classificazione operata dal D.M. si ha che gli immobili di cui agli allegati A e C, in quanto dichiaratamente “strumentali all’attivita' dell’ente”, sono giuridicamente qualificabili come appartenenti al patrimonio indisponibile dell’Agenzia.

10.1. Questa, infatti, è un ente pubblico che, a prescindere dal fatto che è di regola chiamato ad operare secondo il diritto comune e che ha natura economica, è comunque ex lege attributario di specifiche finalità istituzionali (curare l'amministrazione dei beni immobili dello Stato, razionalizzandone e valorizzandone l'impiego), da perseguire secondo puntuali stilemi operativi (“principi di legalita', imparzialita' e trasparenza” e “criteri di efficienza, economicita' ed efficacia”) e tramite, tra l’altro, gli immobili strumentali, che, proprio in quanto tali, sono funzionalmente avvinti alle finalità istituzionali dell’Ente, da cui dunque non possono essere distolti.

10.2. Tali immobili, pertanto, sono qualificabili come patrimonio indisponibile ai sensi e per gli effetti dell’art. 830, comma 2, c.c., con conseguente ascrizione all’Agenzia della facoltà di procedere autonomamente in autotutela esecutiva (è consolidato, infatti, l’orientamento giurisprudenziale che ritiene attingibile tale facoltà anche per i beni del patrimonio indisponibile dello Stato e degli enti pubblici, giacché pure il relativo regime giuridico deroga all’ordinario assetto del diritto di proprietà).

10.3. Orbene, nel cennato allegato A (non impugnato in parte qua dall’odierno appellato, benché il D.M. stabilisca espressamente che “l’allegato … forma parte integrante del presente decreto”) è incluso anche (tutto) l’immobile ubicato in Roma, in via del Quirinale 28, indicato quale “Sede Direzione Generale AdD”.

10.4. Pertanto, la legittimità del ricorso, da parte dell’Agenzia, alla facoltà di cui all’art. 823 c.c. consegue alla natura del bene, appartenente al patrimonio indisponibile dell’Agenzia quale “immobile strumentale” alla relativa attività istituzionale, come tale non sottraibile alla sua destinazione e tutelabile anche in via amministrativa.

10.5. Si osserva, sul punto, che il bene è pervenuto nel patrimonio dell’Agenzia già con il cennato vincolo di strumentalità: tale vincolo non si perde con l’eventuale temporaneo non uso, essendo a tale fine necessari univoci e concludenti atti dell’Agenzia palesemente incompatibili con la volontà di conservare prospetticamente detta strumentalità.

11. Le censure svolte in sede di appello incidentale avverso l’art. 2 del D.M. sono, dunque, strutturalmente incapaci di determinare l’annullamento in via derivata del provvedimento di rilascio (in ciò risiedendo l’interesse alla relativa proposizione), posto che, almeno per gli immobili di cui agli allegati A e C, la facoltà di tutela in via amministrativa consegue non al gravato art. 2 del D.M., bensì ai principi generali che regolano la materia dei beni pubblici: tali beni, infatti, appartengono al patrimonio indisponibile di un ente, quale l’Agenzia del Demanio, pienamente ascritto all’ambito pubblico (l’Agenzia ha personalità giuridica di diritto pubblico) ed ex lege volto al perseguimento di specifici interessi pubblici con il rispetto di altrettanto specifici stilemi operativi.

11.1. A tutto concedere, l’appello incidentale è comunque infondato, posto che il periodo dell’art. 2 impugnato (“il trasferimento [dei beni all’Agenzia] non modifica il regime giuridico previsto dall'art. 823 del codice civile relativamente ai beni demaniali trasferiti ai sensi del presente articolo”) è dettato nel corpo di un articolo (appunto, l’art. 2) che si riferisce espressamente agli immobili di cui agli allegati A e C, che, come visto, sono trasferiti all’Agenzia con il vincolo della strumentalità alla relativa attività: è, quindi, del tutto logico stabilire che il trasferimento di beni demaniali al patrimonio indisponibile di un ente pubblico non elida la facoltà di procedere ex art. 823 c.c. ” (Cons. Stato, IV, 418 del 12 gennaio 2023);

-con riferimento al primo motivo di ricorso, le argomentazioni appena citate ne dimostrano l’infondatezza;

-deriva dalla ricomprensione dell’immobile nel patrimonio indisponibile dell’Agenzia del Demanio, la legittima possibile di fare ricorso all’autotutela esecutiva ai sensi dell’art. 823 c.c.;

-difatti, i poteri di cui all’art. 823, comma 2, c.c. possono essere esercitati non soltanto in relazione ai beni del demanio (necessario ed eventuale), avendo la giurisprudenza costantemente affermato che l’autotutela contemplata dalla disposizione indicata riguarda anche i beni del patrimonio indisponibile (Cass. civ., Sez. un., 20 luglio 2015, n. 15155; Cons. Stato, Sez. III, n. 6386/2020; Cons. Stato, Sez. VI, n. 5934/2019; C.G.A.R.S., 16 luglio 2019, n. 674; C.G.A.R.S., 3 aprile 2018, n. 178; TAR Lazio, V, 6770/2025) al fine di impedire più efficacemente l’illecita sottrazione degli stessi alla loro destinazione, posto che ai sensi dell’art. 828, comma 2, c.c. i beni che fanno parte del patrimonio indisponibile non possono essere sottratti alla loro destinazione “ se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano ”;

-il secondo motivo è infondato;

-le decisioni giudiziali più recenti depongono per la qualificazione di occupazione senza titolo dei beni, già inizialmente assegnati a parenti dei ricorrenti per ragioni lavorative, stante anche la mancanza del riconoscimento di un loro diritto di stipulare la locazione alle condizioni richieste;

-in ogni caso, l’ampio decorso dei termini finali delle programmate locazioni già oggetto di riconoscimento nell’accordo transattivo tra il Comune e l’Agenzia, alla data della presente decisione, rende la relativa doglianza infondata;

-neanche può fondatamente invocarsi una fictio di mancata decorrenza del termine finale di dette locazioni, come detto oggi ampiamente spirato, posto che una simile fictio è prevista dal codice civile per la condizione, definita come l’evento futuro e incerto cui le parti subordinano l’efficacia o l’inefficacia del contratto, e che ai sensi dell’art. 1359 c.c. questa “ si considera avverata qualora sia mancata per causa imputabile alla parte che aveva interesse contrario all’avveramento di essa ”;

-analogo meccanismo non è applicabile nel caso del termine, che è invece l’evento futuro e certo cui le parti subordinano l’efficacia o l’inefficacia del contratto: in altri termini, la circostanza che il decorso dell’ambita locazione di nove più due anni sia oggi decorso implica che non possa accedersi alla domanda che presuppone il considerare un evento a suo tempo futuro ma comunque certo – la scadenza di una determinata data – come non avvenuto ( factum infectum fieri nequit );

-quanto al terzo motivo, esso è infondato poiché parte ricorrente ha dedotto in modo generico la presunta lesione del contraddittorio procedimentale, nel senso che le proprie ragioni non sarebbero state adeguatamente tenute in considerazioni ed esternate, non avendo comunque dedotto quali conseguenze provvedimentali diverse e legittime si sarebbero potute ottenere dall’Agenzia del Demanio, salvo un’ulteriore proroga di fatto dell’occupazione senza titolo degli appartamenti;

-parimenti non fondata è la dichiarata lesione dell’affidamento, per effetto di un presunto ritardo nell’adozione del provvedimento finale, posto che, al di là dell’ordinaria assenza di rilevanza, sotto il profilo della legittimità del provvedimento, dell’eventuale decorso del termine per la sua adozione, in ogni caso il ritardo nell’esercizio di un diritto non fonda in generale pretese tutelabili, anche quanto alla richiesta di dichiarare l’illegittimità di atti di recupero a favore dell’ente pubblico proprietario della disponibilità di beni immobili;

-in conclusione il ricorso è respinto;

-tuttavia, tenuto conto della complessità della controversia anche quanto ai suoi profili ricostruttivi e degli alterni esiti giurisdizionali maturati nel tempo, anche in altre sedi giudiziarie, le spese di questo giudizio sono eccezionalmente compensate;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Aurora Lento, Presidente

Alessandra Vallefuoco, Referendario

Gabriele La Malfa Ribolla, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gabriele La Malfa Ribolla	Aurora Lento

IL SEGRETARIO