Pubblicato il 29/05/2025

N. 00478/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00607/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di IA (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 607 del 2023, proposto da
LA RA & C. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Leonardo Salvemini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Bacino Laghi di Garda e Idro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Mauro Ballerini, con domicilio eletto presso il suo studio in IA, viale della Stazione n. 37;

nei confronti

Comune di Sirmione, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- dell’avviso d’asta pubblica per la concessione di area demaniale ad uso pontile e spazio acqueo di ormeggio, nel Comune di Sirmione (BS), pubblicato dall’Autorità di Bacino Laghi di Garda e Idro in data 30.6.2023;

- di tutti gli atti precedenti, presupposti, connessi, conseguenti e successivi anche se non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità di Bacino Laghi di Garda e Idro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 aprile 2025 il dott. Alessandro Fede e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- Nel 1991 la ricorrente risultò aggiudicataria dell’appalto dei lavori di ristrutturazione dell’immobile denominato “Bar Barracuda” in Sirmione (BS), di proprietà del Comune, “ compreso il rifacimento del pontile a lago ”, dietro corrispettivo della concessione in locazione dello stesso bar per trent’anni dalla conclusione dei lavori.

Il 22.5.1991 la ricorrente sottoscrisse con il Comune il contratto di affidamento dei lavori, nel quale si prevedeva che il contratto di locazione sarebbe stato stipulato al rilascio dell’autorizzazione amministrativa per l’esercizio del bar.

2.- Il pontile sul lago era in concessione a un terzo, sin dal 1983, ma il 21.5.1991 questi rinunciò alla concessione a favore di un altro soggetto, che presentò contestualmente domanda di subentro all’Intendenza di NA di IA (all’epoca, infatti, i beni del demanio lacuale erano gestiti dallo Stato), impegnandosi a provvedere al ripristino e al consolidamento del pontile. Sennonché il 28.5.1991 anche il Comune presentò domanda di concessione, con analogo impegno, al fine di poter utilizzare il pontile a servizio dell’antistante Bar Barracuda, e la Regione Lombardia ne informò l’Intendenza di NA di IA affinché potesse decidere in merito.

Circa un anno dopo, avendo ottenuto il Comune la relativa concessione (di durata non nota), il 26.5.1992 la ricorrente e il Comune stipularono la convenzione per l’utilizzazione del pontile, che venne consentita alla ricorrente « quale pertinenza dell’esercizio denominato “Bar Barracuda” », con autorizzazione a collocarvi strutture del proprio esercizio commerciale (sedie, tavolini, ecc.) senza precludere l’accesso a terzi, “ per la medesima durata della convenzione tra il Comune di Sirmione e la soc. LA RA & C. s.n.c. e sue proroghe comunque fino a fine rapporto ”, con obbligo della ricorrente di provvedere alla ristrutturazione del pontile stesso.

3.- Ultimate le opere di ristrutturazione in data 25.5.1993, il 30.7.1993 il Comune e la ricorrente stipularono il contratto di locazione del bar, per trent’anni decorrenti dal 26.5.1993, a un canone annuo di lire 10 milioni più IVA, soggetto a rivalutazione ISTAT al 100%.

4.- Il 29.7.1998 il Comune e la ricorrente stipularono un altro contratto che prorogò la durata della locazione di 23 anni, fino al 24.5.2046.

5.- Nel 1998, con gli artt. 86 e 89 del d.lgs. n. 112, le funzioni di gestione dei beni del demanio idrico e di rilascio delle concessioni dei beni del demanio marittimo e del demanio della navigazione interna furono trasferite alle regioni e agli enti locali, e da allora sono state svolte dal Consorzio dei comuni della sponda bresciana del lago di Garda e del lago d’Idro, poi sostituito – ai sensi dell’art. 48 l.r. 6/2012 – dall’Autorità di Bacino Laghi di Garda e Idro.

6.- Il 14.12.2010 il Consorzio rilasciò alla ricorrente la concessione demaniale, ad uso pontile e spazio acqueo, della superficie lacuale di 115,50 mq, con scadenza al 31.12.2013 (dal che si desume che fosse cessata la precedente concessione rilasciata dallo Stato al Comune agli inizi degli anni ’90). Da allora la ricorrente utilizzò il pontile quale concessionaria, e non, come prima, in forza della convenzione del 26.5.1992 stipulata con il Comune, precedente concessionario.

7.- Il 26.6.2013 la ricorrente chiese il rinnovo della concessione, e il 28.11.2013 chiese che le fossero concessi ulteriori 22,50 mq (arrivando così a 138 mq) ad uso ampliamento in profondità del pontile esistente; le due istanze furono accolte con un’unica concessione, rilasciata dall’Autorità di Bacino con provvedimento del 10.3.2014, avente ad oggetto una superficie di 78 mq ad uso pontile e di 60 mq ad uso spazio acqueo « al servizio del bar “Barracuda” », con durata fino al 31.12.2022.

La ricorrente poi realizzò effettivamente l’ampliamento del pontile (in forza di permesso di costruire n. 16 del 31.3.2014 rilasciato dal Comune).

8.- Passando ai fatti più recenti, la durata delle concessioni marittime e lacuali per attività turistiche e ricreative è stata prorogata per legge, ma le proroghe sono state ritenute in contrasto col diritto europeo da Cons. Stato, ad. pl., nn. 17-18/2021, le quali hanno fissato termine fino al 31.12.2023 per consentire agli enti locali competenti di indire le gare per le nuove concessioni.

9.- Il 15.2.2021, a causa della pandemia in corso da Sars-Cov2, la giunta comunale di Sirmione, con un atto di indirizzo, ha deciso di prorogare di due anni le locazioni in corso degli immobili del suo patrimonio disponibile (oltre una ventina), previa presentazione della relativa domanda da parte del conduttore. Non è dimostrato però che la ricorrente abbia presentato tale domanda per la locazione del Bar Barracuda.

10.- L’Autorità di Bacino Laghi di Garda e Idro, il 30.6.2023, ha indetto la gara per la concessione di una superficie di 78 mq ad uso pontile e di 390 mq (6 volte e mezzo la superficie di cui alla concessione in essere) ad uso spazio acqueo, dall’1.1.2024 al 31.12.2033.

11.- La ricorrente ha impugnato l’avviso di asta pubblica con ricorso notificato il 28.7.2023 e depositato il 3.8.2023.

12.- Lo stesso giorno del deposito del ricorso, la gara si è conclusa con l’aggiudicazione in favore della ricorrente, che è risultata l’unica partecipante, e che ha offerto un canone annuo di euro 105.000,00, con un rialzo di oltre sette volte rispetto alla base d’asta, che era di euro 14.382,00; il canone che la ricorrente pagava per la concessione cessata nel 2023, invece, era di circa euro 20.000,00.

13.- L’Amministrazione si è costituita in giudizio resistendo al ricorso, e ha depositato la memoria ex art. 73 c.p.a., alla quale la ricorrente ha replicato.

All’udienza pubblica del 9.4.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.- In via pregiudiziale di rito, l’Autorità di Bacino ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse della ricorrente all’annullamento della gara, perché quest’ultima le è stata aggiudicata.

1.1.- L’eccezione è fondata limitatamente alla censura, formulata alla fine del secondo motivo di ricorso, con la quale la ricorrente ha contestato la congruità dell’indennizzo previsto dall’avviso d’asta per il concessionario uscente: infatti, stante l’aggiudicazione della nuova concessione alla ricorrente, quest’ultima è al tempo stesso debitrice e creditrice dell’indennizzo, e pertanto il quantum del medesimo è per essa del tutto indifferente.

1.2.- L’eccezione è invece infondata, o quantomeno di dubbio fondamento, per le altre censure della ricorrente, per i motivi che saranno illustrati esaminando singolarmente queste ultime.

2.- Occorre iniziare dal secondo motivo, che, tralasciando l’ultima parte contenente la censura di cui s’è appena detto, è articolato in due censure, con le quali la ricorrente sostiene, in sintesi, che la gara non poteva essere indetta perché la concessione di cui era titolare era destinata a durare fino al 24.5.2046.

2.1.- Con la prima censura del motivo in esame, la ricorrente lamenta un difetto di istruttoria, per non avere l’Autorità di Bacino considerato che, dal 1991, il pontile è sempre stato configurato dal Comune quale pertinenza a servizio del Bar Barracuda, la cui locazione scadrà il 24.5.2046. Questo disallineamento tra la concessione del pontile e la locazione del bar fa sì che, al termine della concessione, in caso di aggiudicazione della stessa a un altro operatore economico, la ricorrente verrà privata dell’uso del pontile, che utilizza da circa trent’anni e che è indispensabile per l’esercizio della sua attività commerciale, in quanto gran parte della clientela è costituita da clienti che si intrattengono sul pontile, provenendo dal lago con i propri natanti, oppure da terra attraverso i percorsi pedonali.

La destinazione del pontile a pertinenza del bar è stata compiuta espressamente dal Comune – che ad avviso della ricorrente sarebbe proprietario del pontile – con la convezione del 26.5.1992 sull’uso del pontile stesso.

La ricorrente sostiene che, pertanto, l’Autorità di Bacino avrebbe dovuto prorogare la durata della concessione del pontile sino al 2046, anno in cui scadrà la concessione del bar, di cui il pontile costituisce pertinenza.

2.2.- Con la seconda censura del motivo in esame, la ricorrente lamenta la violazione del proprio legittimo affidamento, poiché era concessionaria del pontile e dello spazio acqueo in questione, e faceva affidamento sulla possibilità di usufruirne fino al 24.5.2046; per contro, l’Autorità di Bacino non avrebbe esplicitato quale sia l’interesse pubblico che intende perseguire con l’asta in questione, né tantomeno avrebbe indicato la superiorità di tale interesse pubblico nel bilanciamento con l’interesse privato della ricorrente a mantenere la concessione in essere.

3.- Entrambe le censure sono incentrate, come s’è visto, sulla tesi secondo la quale, siccome il pontile costituiva pertinenza del bar, l’originaria concessione del pontile dovrebbe durare quanto la locazione del bar, cioè fino al 24.5.2046.

È evidente che la ricorrente ha interesse all’accoglimento di queste censure perché, se fossero accolte, essa si vedrebbe riconosciuta la concessione fino a quella data, anziché fino al 31.12.2033 come previsto dalla nuova concessione. Per tale ragione, l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse è infondata rispetto a queste censure.

4.- Tuttavia la tesi della ricorrente, secondo la quale l’originaria concessione del pontile dovrebbe durare fino al 24.5.2046 come la locazione del bar, è manifestamente infondata.

4.1.- L’allineamento della durata dei due rapporti era effettivamente previsto dalla convenzione del 26.5.1992 tra la ricorrente e il Comune – allora concessionario del pontile – sull’utilizzazione del pontile stesso, la quale era appunto fissata “ per la medesima durata della convenzione tra il Comune di Sirmione e la soc. LA RA & C. s.n.c. e sue proroghe comunque fino a fine rapporto ”, dove per convenzione ci si riferiva a quella, all’epoca ancora da stipulare, sulla locazione del bar.

Tuttavia quell’originaria convenzione sull’utilizzazione del pontile è stata superata, perché il Comune non è più concessionario del pontile, e lo è divenuta la ricorrente, dapprima in forza della concessione del 14.12.2010, rilasciatale dal Consorzio dei comuni della sponda bresciana del lago di Garda e del lago d’Idro, che prevedeva una durata fino al 31.12.2013, e poi in forza della successiva concessione (di rinnovo e ampliamento spaziale della precedente) del 10.3.2014, rilasciata dall’Autorità di Bacino Laghi di Garda e Idro, che prevedeva una durata fino al 31.12.2022.

La ricorrente dunque non poteva fare affidamento sulla durata della concessione fino al 24.5.2046, come essa asserisce, poiché la concessione di cui era titolare scadeva il 31.12.2022.

4.2.- Non è vero che la destinazione del pontile a pertinenza del Bar Barracuda, impressa dal Comune, fosse vincolante per l’Autorità di Bacino, di talché quest’ultima non potesse indire una gara per la concessione d’uso del pontile, fintantoché durasse la conduzione in locazione del bar da parte della ricorrente.

4.2.1.- Innanzi tutto questo rilievo è inammissibile, perché avrebbe dovuto essere svolto dalla ricorrente in sede di impugnazione delle due concessioni rilasciate la prima dal Consorzio e la seconda dall’Autorità di Bacino, la cui durata era disancorata dalla durata della locazione del bar: impugnazione che, invece, la ricorrente non ha proposto.

4.2.2.- Il rilievo è comunque privo di fondamento, come si diceva, perché il Comune non è proprietario del pontile, in quanto i beni del demanio lacuale appartengono allo Stato ex art. 822, 1° comma, c.c. (ad eccezione dei porti lacuali, che appartengono alle Regioni ai sensi dell’art. 11, comma 3, legge 281/1970), che – con gli artt. 86 e 89 del d.lgs. 112/1998 – ha trasferito alle regioni le funzioni di gestione, le quali, in Lombardia, prima erano svolte da consorzi, e ora sono svolte dalle autorità di bacino lacuale istituite dall’art. 48 l.r. 6/2012.

Il Comune aveva destinato il pontile a pertinenza del bar di sua proprietà perché aveva ricevuto a sua volta in concessione il pontile stesso dall’Intendenza di NA, cioè dallo Stato; quella destinazione pertinenziale, dunque, poteva durare solo fintantoché il Comune avesse la disponibilità del pontile, e non era opponibile all’ente dotato di competenza sulla gestione del bene, cioè il Consorzio prima e l’Autorità di Bacino poi.

Diversamente opinando, l’ente al quale per legge è affidata la funzione di gestione del bene (l’Autorità di Bacino) si vedrebbe privato del potere di disporre di quest’ultimo per effetto di una convenzione, alla quale è estraneo, e la cui durata non potrebbe controllare, essendo rimessa alle pattuizioni tra il Comune e la ricorrente: ed è del tutto evidente che un ente pubblico non può vedersi sottratta, per mezzo di una convenzione tra soggetti terzi, una funzione conferitagli dalla legge.

4.3.- Non è vero, infine, che l’Autorità di Bacino dovesse esplicitare l’interesse pubblico da perseguire con la messa a gara della concessione, e bilanciarlo con l’interesse privato della ricorrente a mantenere la concessione in essere.

Siccome l’obbligo di mettere a gara le concessioni demaniali marittime, fluviali e lacuali per l’esercizio di attività turistico-ricreative e sportive discende dal diritto dell’unione europea (come affermato da Cons. Stato, ad. pl., n. 17/2021, e dalla copiosa giurisprudenza successiva), non v’è alcun obbligo di motivare la scelta di indire una gara per l’affidamento di una tale concessione, trattandosi appunto di una scelta obbligata (in questo senso v. Cons. Stato, sez. VII, 4.4.2025, n. 2907, nel paragrafo 9.6.5 della motivazione).

5.- Terminato l’esame del secondo motivo, si può passare al primo motivo, con il quale la ricorrente lamenta la violazione dell’art. 3, comma 1, lett. a, l. 118/2022 (come modificato dall’art. 12, comma 6 sexies , d.l. 198/2022, convertito con modificazioni dalla legge 14/2023), che ha prorogato fino al 31.12.2024 le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali ancora in essere per l’esercizio di attività turistico-ricreative e sportive.

La ricorrente sostiene che, in forza di quella disposizione, la sua concessione avrebbe dovuto restare in vigore fino al 31.12.2024, termine che è scaduto nel corso del giudizio.

6.- Si può dubitare che la ricorrente abbia un interesse all’accoglimento di questo motivo.

Certamente non lo ha sotto il profilo della durata della concessione, che, con l’accoglimento del motivo, risulterebbe scaduta il 31.12.2024, come detto, mentre la nuova concessione le assicura il godimento del bene fino al 31.12.2033.

La ricorrente sostiene di avere un interesse sotto il profilo del canone concessorio, perché paga oggi un canone molto maggiore rispetto a quello che pagava con la vecchia concessione (euro 105.000,00 all’anno, anziché circa euro 20.000,00), ma questa considerazione può valere solo fino al 31.12.2024, perché a tale data la vecchia concessione sarebbe comunque scaduta, si sarebbe dovuta indire ugualmente una gara, e la ricorrente avrebbe dovuto formulare la sua offerta economica, che è logico ritenere sarebbe stata uguale a quella per la quale ha ottenuto l’aggiudicazione della concessione attualmente in essere.

7.- Ad ogni modo, si può prescindere dalla questione della possibile inammissibilità del motivo per carenza di interesse, perché esso è comunque infondato nel merito.

7.1.- Infatti le proroghe ex lege della durata delle concessioni demaniali marittime e lacuali per attività turistico-ricreative contrastano con il diritto europeo (e segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, c.d. direttiva “servizi”), e quindi le relative disposizioni di legge vanno disapplicate, come affermato da Cons. Stato, ad. pl., n. 17/2021, cui si è uniformata la giurisprudenza successiva: v., per copiosi riferimenti, Cons. Stato, sez. VII, 20.5.2024, n. 4479, che ha definito il giudizio riassunto dopo che Cass., sez. un., 23.11.2023, n. 32559 aveva cassato Cons. Stato, ad. pl., n. 18/2021, e che ha ritenuto non necessario un ulteriore deferimento della questione all’Adunanza plenaria, in considerazione sia della permanente efficacia della sentenza n. 17/2021 della medesima Adunanza plenaria, sia del fatto che la giurisprudenza del Consiglio di Stato successiva a quella sentenza è pacifica nell’affermare il principio della disapplicazione delle proroghe ex lege , anche sopravvenute, delle concessioni in essere.

7.2.- Non ha rilievo la circostanza – valorizzata dalla ricorrente – che la legge 118/2022 da essa invocata sia successiva alla suddetta pronuncia dell’Adunanza plenaria, perché quest’ultima aveva precisato che “ eventuali proroghe legislative del termine così individuato [del 31.12.2023] (al pari di ogni altra disciplina comunque diretta ad eludere gli obblighi comunitari) dovranno naturalmente considerarsi in contrasto con il diritto dell’Unione e, pertanto, immediatamente non applicabili ad opera non solo del giudice, ma di qualsiasi organo amministrativo, doverosamente legittimato a considerare, da quel momento, tamquam non esset le concessioni in essere ”.

E difatti, successivamente all’introduzione della nuova proroga ex lege fino al 31.12.2024, invocata dalla ricorrente, Cons. Stato, sez. VII, 20.5.2024, n. 4479 cit. (al paragrafo 13 della motivazione) e 31.7.2024, n. 6883, hanno dichiarato anche tale proroga contrastante con il diritto europeo e quindi da disapplicare.

7.3.- L’ulteriore proroga fino al 30.9.2027 (disposta modificando ancora l’art. 3, comma 1, lett. a, legge 118/2022, ad opera dell’art. 1, comma 1, lett. a, n. 1.1, d.l. 131/2024, convertito con modificazioni dalla legge 166/2024) non si applica al caso di specie, perché la procedura selettiva si è conclusa il 3.8.2024, anteriormente al d.l. 131/2024, che è stato emanato il 16.9.2024.

Peraltro anche la suddetta proroga fino al 30.9.2027 va disapplicata per contrasto con il diritto dell’unione europea, alla luce della giurisprudenza sopra ricordata (ma v. anche, espressamente in questo senso, TAR Liguria, sez. I, 19.2.2025, n. 183).

7.4.- La ricorrente sostiene che nella specie non si applicherebbero né l’art. 49 TFUE, perché non sussisterebbe un interesse transfrontaliero certo, in quanto il pontile è di dimensioni modeste, è antistante al bar ed è da sempre utilizzato dai gestori del bar; né l’art. 12 direttiva 2006/123/CE, perché non si tratterebbe di una risorsa naturale scarsa, giacché il bene demaniale in questione non è un tratto costiero, ma un pontile in legno.

Queste obiezioni però non sono condivisibili: quanto all’art. 49 TFUE, la stessa ricorrente, a pag. 8 del ricorso, afferma che il pontile è “ latore di una vis attrattiva di carattere ambientale-paesaggistico di indubbia portata per il turismo di caratura internazionale che annualmente si riversa sulla costa lacustre di Sirmione ”, sicché essa stessa ha implicitamente riconosciuto l’interesse transfrontaliero allo sfruttamento economico del pontile; quanto all’art. 12 della direttiva “servizi”, il pontile per sua natura insiste sopra una porzione del lago ed è collegato alla riva, sicché la concessione del pontile ha od oggetto proprio la possibilità di sfruttare in via esclusiva un tratto di costa.

8.- In conclusione, il ricorso è in parte infondato e in parte inammissibile, come sopra precisato.

9.- Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di IA (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo rigetta e in parte lo dichiara inammissibile per carenza di interesse, come precisato in motivazione.

Condanna la ricorrente a rifondere all’Amministrazione resistente le spese di lite, che liquida in euro 4.000,00 oltre rimborso spese forfettario del 15%, CPA e IVA se dovuta.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in IA nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Angelo Gabbricci, Presidente

Alessandro Fede, Referendario, Estensore

Beatrice Rizzo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Fede	Angelo Gabbricci

IL SEGRETARIO