Pubblicato il 18/06/2025

N. 11968/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01493/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1493 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Fochista s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Ragazzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Virgilio 18;

contro

Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Gse s.p.a. – Gestore dei Servizi Energetici, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Cesare San Mauro e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Cesare San Mauro in Roma, via Guido D'Arezzo 2;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

i) del provvedimento adottato dal GSE – Gestore dei Servizi Energetici s.p.a., con nota prot. GSE/P20190074917 del 12 dicembre 2019, ricevuta a mezzo PEC in pari data, avente il seguente oggetto: “ conclusione del procedimento, ai sensi dell’art. 42, d.lgs 28/2011 e del D.M. 31 gennaio 2014, relativo all’impianto fotovoltaico n. 58, di potenza parti a 48,96 kW, sito in via Romagnoli Luciano, 19, nel Comune di SI (RA). Soggetto Responsabile: Fochista S.r.l. Conclusione del procedimento ”;

ii) del provvedimento adottato dal GSE – Gestore dei Servizi Energetici s.p.a., con nota prot. GSE/P20190074918 del 12 dicembre 2019, ricevuta a mezzo PEC in pari data, avente il seguente oggetto: “ conclusione del procedimento, ai sensi dell’art. 42 del D.lgs. 28/2011 e del D.M. 31 gennaio 2014, relativo all’impianto fotovoltaico n. 13514, di potenza parti a 48,96 kW, sito in via Romagnoli Luciano, 19, nel Comune di SI (RA). Soggetto Responsabile: Fochista S.r.l. Conclusione del procedimento ”;

iii) del provvedimento adottato dal GSE – Gestore dei Servizi Energetici s.p.a., con nota prot. GSE/P20190074919 del 12 dicembre 2019, ricevuta a mezzo PEC in pari data, avente il seguente oggetto: “ conclusione del procedimento, ai sensi dell’art. 42 del D.lgs. 28/2011 e del D.M. 31 gennaio 2014, relativo all’impianto fotovoltaico n. 13517, di potenza parti a 48,96 kW, sito in via Romagnoli Luciano, 19, nel Comune di SI (RA). Soggetto Responsabile: Fochista s.r.l. Conclusione del procedimento ”;

iv) del provvedimento adottato dal GSE – Gestore dei Servizi Energetici s.p.a., con nota prot. GSE/P20190074914 del 12 dicembre 2019, ricevuta a mezzo PEC in pari data, avente il seguente oggetto: “ conclusione del procedimento, ai sensi dell’art. 42 del d.lgs 28/2011 e del D.M. 31 gennaio 2014, relativo all’impianto fotovoltaico n. 57, di potenza parti a 48,96 kW, sito in via Romagnoli Luciano, 19, nel Comune di SI (RA). Soggetto Responsabile: Fochista S.r.l. Conclusione del procedimento ”;

v) di ogni altro atto presupposto, successivo, connesso e conseguente, quand’anche sconosciuto, ivi incluse, in particolare, la nota prot. GSE/P20160077973 del 30 settembre 2016, la nota prot. GSE/P20160077972 del 30 settembre 2016, la nota prot. GSE/P20160086492 del 2 novembre 2016 e la nota prot. GSE/P20160086493 del 2 novembre 2016, con le quali il GSE ha chiesto alla società Fochista S.r.l. di fornire osservazioni e integrazioni documentali rispetto alle risultanze emerse dall’attività di controllo (docc. nn. 11, 17, 23 e 31);

vi) dell’art. 11, comma 1, prima parte e Allegato 1, lett. a), del d.m. 31 gennaio 2014 (l’Attuazione dell’articolo 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, sulla disciplina dei controlli e delle sanzioni in materia di incentivi nel settore elettrico di competenza del Gestore dei Servizi Energetici GSE s.p.a), del quale si eccepisce, ove di necessità, l’illegittimità costituzionale, in relazione agli artt. 3 e 24 Cost.

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Fochista s.r.l. il 2 maggio 2020 :

i) del provvedimento adottato dal GSE – Gestore dei Servizi Energetici s.p.a., con nota prot. GSE/P20200013038 del 31 marzo 2020, ricevuta a mezzo PEC in pari data, avente il seguente oggetto: “ ID Verifica 2015-11139 – procedimento di verifica ai sensi dell’art. 42 del D.lgs 28/2011 e del D.M. 31 gennaio 2014, relativo all’impianto fotovoltaico n. 57, sito nel Comune di SI (RA) – Richiesta restituzione incentivi ”;

ii) del provvedimento adottato dal GSE – Gestore dei Servizi Energetici s.p.a., con nota prot. GSE/P20200013039 del 31 marzo 2020, ricevuta a mezzo PEC in pari data, avente il seguente oggetto: “ ID Verifica 2015-11140 - procedimento di verifica ai sensi dell’art. 42 del D.lgs 28/2011 e del D.M. 31 gennaio 2014, relativo all’impianto fotovoltaico n. 58, sito nel Comune di SI (RA) – Richiesta restituzione incentivi ”;

iii) del provvedimento adottato dal GSE – Gestore dei Servizi Energetici s.p.a., con nota prot. GSEP20200013040 del 31 marzo 2020, ricevuta a mezzo PEC in pari data, avente il seguente oggetto: “ ID Verifica 2016-20848 - procedimento di verifica ai sensi dell’art. 42 del D.lgs 28/2011 e del D.M. 31 gennaio 2014, relativo all’impianto fotovoltaico n. 13514, sito nel Comune di SI (RA) – Richiesta restituzione incentivi ”;

iv) del provvedimento adottato dal GSE – Gestore dei Servizi Energetici s.p.a., con nota prot. GSE/P20200013041 del 31 marzo 2020, ricevuta a mezzo PEC in pari data, avente il seguente oggetto: “ ID Verifica 2016-20849 - procedimento di verifica ai sensi dell’art. 42 del D.lgs 28/2011 e del D.M. 31 gennaio 2014, relativo all’impianto fotovoltaico n. 13517, sito nel Comune di SI (RA) – Richiesta restituzione incentivi ”;

v) di ogni altro atto presupposto, successivo, connesso e conseguente, quand’anche sconosciuto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dello Sviluppo Economico e di Gse s.p.a. – Gestore dei Servizi Energetici;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di riduzione dell'arretrato del giorno 21 marzo 2025 il dott. Agatino Giuseppe Lanzafame e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con istanze presentate in data 19 settembre 2005 e 13 febbraio 2005 le società Silio s.r.l., Chicom s.p.a., Enneci s.r.l. e VA Italia s.r.l. (ciascuna titolare di un impianto fotovoltaico sito nel Comune di SI, in via Romagnoli Luciano n. 19) hanno presentato domanda di riconoscimento della tariffa incentivante di cui al d.m. 28 luglio 2005 in relazione all’impianto di cui erano titolari (ovvero gli impianti poi identificati con i nn. 57, 58, 13515, e 13417, tutti di potenza pari a 48,96 kw, ovverosia di una potenza poco al di sotto delle soglia oltre la quale la normativa non censente l’accesso diretto alle tariffe incentivanti) dichiarando « di non aver presentato oltre alla presente domanda ed entro la medesima scadenza di cui all’articolo 7, comma 1 del DM 28 luglio 2005, altre domande di ammissione alle ‘tariffe incentivanti’ previste dal DM 28 luglio 2005 relative ad impianti fotovoltaici da realizzare nel medesimo sito, anche tramite società controllate o collegate ».

2. Con note datate 28 novembre 2008, 17 settembre 2008, 11 dicembre 2008 e 4 dicembre 2008, il GSE ha riconosciuto a ciascuno dei superiori impianti la tariffa incentivante richiesta nella misura di 0,46 kw.

3. Con domande presentate rispettivamente in data 15 giugno 2012, 11 giugno 2012, 3 maggio 2013 e 11 giugno 2012, la Fallimento Silo s.r.l. in liquidazione, la Fallimento Chicom s.p.a. in liquidazione, la Enneci s.r.l. in liquidazione e la Fallimento VA Italia s.r.l. in liquidazione hanno presentato al GSE richiesta di trasferimento della titolarità dei predetti impianti n. 57, 658, 13514 e 13516 alla società Fochista s.r.l. che in fase di subentro ha espressamente dichiarato di « assumere i diritti e gli obblighi del contraente cedente nell’ambito del rapporto di cui in oggetto proseguendo in tutti i suoi rapporti anteriori al trasferimento di titolarità ».

4. Con note del 16 giugno 2015, il GSE ha comunicato alla società Fochista s.r.l. l’avvio di un procedimento di verifica, informando che, il successivo 19 giugno, l’I.C.I.M. s.p.a. avrebbe effettuato un sopralluogo presso gli impianti identificati con i nn. 57 e 58.

5. All’esito del sopralluogo l’I.C.I.M. ha redatto due verbali nei quali è stato notato che « sul sito sono presenti cinque impianti fotovoltaici dello stesso soggetto responsabile ».

6. Con note del 30 settembre 2016, il GSE ha quindi comunicato al Fochista s.r.l. – in relazione agli impianti n. 57 e 58 – che nell’ambito dei controlli disposti era emersa la presentazione di quattro richieste di ammissione alle tariffe incentivanti di quattro impianti installati presso lo stesso sito; che « alla data di presentazione delle istanze di incentivazione le società Silo s.r.l. e Chicom s.p.a. risultavano tra loro collegate in quanto partecipate dai medesimi soggetti che ne detenevano le quote di maggioranza (Gruppo Chichom s.p.a., AN AN »; che « in tale contesto la dichiarazione di “non aver presentato oltre alla presente domanda ed entro la medesima scadenza di cui all’art. 7, comma 1, del D.M. 27 luglio 2005 altre domande di ammissione alle tariffe incentivanti previste dal D.M. 28 luglio 2005 relative ad impianti fotovoltaici da realizzare nel medesimo sito, anche tramite società controllate o collegate” resa [dalle istanti] nella domanda di ammissione alle tariffe incentivanti [era] da intendersi non veritiera ».

7. Con note datate 2 novembre 2016, il Gestore ha quindi comunicato l’avvio del procedimento di verifica anche con riferimento agli impianti fotovoltaici identificati con i nn. 13514 e 13516 per i medesimi rilievi indicati nelle precedenti note del 30 settembre 2016, osservando in particolare che « alla data di presentazione delle istanze di incentivazione le società Enneci s.r.l. e VA Italia s.r.l. risultavano tra loro collegate in quanto la società Enneci s.r.l. deteneva il 49% delle quote societarie della VA Italia s.r.l. ; che « in tale contesto la dichiarazione di “non aver presentato oltre alla presente domanda ed entro la medesima scadenza di cui all’art. 7, comma 1, del D.M. 27 luglio 2005 altre domande di ammissione alle tariffe incentivanti previste dal D.M. 28 luglio 2005 relative ad impianti fotovoltaici da realizzare nel medesimo sito, anche tramite società controllate o collegate” resa [dalle istanti] nella domanda di ammissione alle tariffe incentivanti [era] da intendersi non veritiera » invitandola a fornire osservazioni e documenti.

8. Con note 28 ottobre 2016 e 29 novembre 2016 – la prima relativa agli impianti nn. 57 e 58, la seconda relativa agli impianti nn. 13514 e 13517 – Fochista s.r.l. ha evidenziato, in sostanza, di non essere a conoscenza né tanto meno responsabile per quanto avvenuto in data antecedente al proprio subentro nella titolarità e gestione degli impianti in oggetto.

9. All’esito del procedimento di verifica, con provvedimenti del 12 dicembre 2019 il GSE ha comunicato a Fochista s.r.l. la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti in relazione ai quattro impianti oggetto dei controlli osservando:

- che le deduzioni di Fochista s.r.l. non erano idonee a superare le difformità riscontrate nell’ambito dell’attività di controllo, anche in ragione del fatto che nelle istanze presentata al GSE ai fini del trasferimento di titolarità la società Fochista s.r.l. in qualità di cessionario « aveva dichiarato di assumere i diritti e gli obblighi del contraente cedente nell’ambito del rapporto di cui in oggetto, proseguendo in tutti i suoi rapporti anteriori al trasferimento di titolarità »;

- che la realizzazione di più impianti nel medesimo sito da parte di imprese collegate – in violazione del divieto di artato frazionamento e al fine di eludere le condizioni di ammissione alle tariffe incentivanti previste dalla delibera AEEG 188/05 – e le false dichiarazioni rese al momento della proposizione dell’istanza di ammissione ai benefici erano idonee a integrare le violazioni rilevanti ex lett. a) e j) dell’Allegato 1 del d.m. 31 gennaio 2014 (relative, rispettivamente, alla « presentazione al GSE di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi, ovvero mancata presentazione di documenti indispensabili ai fini della verifica della ammissibilità agli incentivi » e alla « insussistenza dei requisiti per la qualificazione dell’impianto, per l’accesso agli incentivi ovvero autorizzativi ») idonee a comportare la « decadenza dal diritto agli incentivi ».

Con la stessa nota il GSE ha precisato che « qualora a seguito dell’adozione del decreto di cui all’art. 42, comma 5, lett. c-bis) del d.lgs. n. 28/2011, le violazioni poste in essere dal Soggetto Responsabile dovessero essere espunte dall’elenco delle violazioni rilevanti di cui al D.M. 31 gennaio 2014, per essere inserite tra quelle soggette a decurtazione, il GSE si riserva di valutare alla luce del dettato normativo la possibilità di revocare il presente provvedimento, con contestuale adozione di un provvedimento di decurtazione dell’incentivo ».

10. Con l’atto introduttivo del giudizio Fochista s.r.l. ha impugnato i provvedimenti adottati dal GSE il 12 dicembre 2019 e ne ha chiesto l’annullamento – previa sospensione cautelare – sulla base di otto motivi in diritto.

10.1. Con il primo motivo ha lamentato l’illegittimità degli atti gravati per « violazione e falsa applicazione dell’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011 e dell’art. 11 del d.m. 31 gennaio 2014, nonché dell’Allegato 1, lett. a) al predetto d.m.; violazione e falsa applicazione della deliberazione dell’AEEG n. 188/05; eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea presupposizione in fatto e in diritto; eccesso di potere per sviamento dalla funzione tipica; [nonché infine per] eccesso di potere per contraddittorietà, irragionevolezza manifesta, violazione dei principi di buona fede, certezza del diritto e legittimo affidamento, ex artt. 3, 97 e 117, comma 1, Cost. ed ex art. 1 della l. n. 241 del 1990 », sostenendo in sintesi:

- che « gli elementi indiziari che il GSE pretende [va] di valorizzare nell’esercizio dei suoi poteri di controllo non consent [ivano] di ritenere integrata la fattispecie dell’artato frazionamento, ipotizzata dal GSE » e che quanto evidenziato dal Gestore non dimostrava vi fosse stata « un’unica iniziativa imprenditoriale configurabile rispetto a due o più degli impianti che sono stati presi in considerazione nella fattispecie »;

- che l’assenza di intento fraudolento era altresì comprovata dal fatto che per la realizzazione degli impianti era stata presentata sin dall’inizio una sola D.I.A. e non più D.I.A. intese a dissimulare un unico fraudolento disegno imprenditoriale;

- che comunque Fochista s.r.l. era del tutto estranea alle vicende che avevano riguardato le precedenti titolari degli impianti, con cui non aveva alcun tipo di collegamento societario.

10.2. Con il secondo motivo ha contestato gli atti impugnati per « violazione degli artt. 3 e 10-bis l. n. 241/90 [nonché per] eccesso di potere per difetto di istruttoria e difetto di motivazione », evidenziando che il GSE aveva « trascurato del tutto di considerare e di valutare correttamente le circostanze rappresentate dall’odierna ricorrente con le proprie osservazioni ».

10.3. Con il terzo motivo ha lamentato l’illegittimità degli atti oggetto del giudizio per « violazione per falsa applicazione dell’art. 11 del d.m. 31.1.2014 e del suo Allegato 1, sotto altro profilo; violazione per falsa applicazione dell’art. 42, comma 3, del d.l.vo n. 28 del 2011, sotto altro profilo; eccesso di potere per difetto di istruttoria e difetto di motivazione; erronea presupposizione in fatto e in diritto; eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca; eccesso di potere per sviamento dalla funzione tipica; eccesso di potere per illogicità ed irrazionalità; [nonché infine per] violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, efficacia, efficienza e buon andamento, ex artt. 3, 97 e 117, comma 1, Cost., richiamati anche, col più generale rinvio ai “principi generali dell’ordinamento comunitario”, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 241 del 1990 », notando – in sostanza – che:

- il quadro normativo applicabile non prevedeva « una sorta di automatismo tra la presentazione di dati o documenti non veritieri da parte del soggetto originariamente istante e la decadenza dalle tariffe incentivanti disposta nei confronti di quel (diverso) soggetto che, ignaro di tali circostanze, si sia semplicemente fatto carico di informare il GSE del passaggio della titolarità degli impianti nel 2012 »;

- la peculiarità della condizione della società subentrante nella titolarità degli impianti (ovverosia « l’estraneità del soggetto acquirente rispetto alla dichiarazione falsa o non veritiera ») doveva essere valorizzata dal GSE, anche mediante l’adozione di un provvedimento più proporzionato quale « la rideterminazione degli incentivi ed al recupero solo parziale delle somme erogate ».

10.4. Con il quarto motivo ha eccepito la « prescrizione degli incentivi erogati dal GSE fino al 12 dicembre 2009 », osservando che in ogni caso era «fuor di dubbio, che gli incentivi erogati sino al 12 dicembre 2009, erano ormai irripetibili » e richiamando a tal riguardo le sentenze Tar Lazio, III- ter , 24 maggio 2017, n. 6205 e Consiglio di Stato, IV, 24 ottobre 2018, n. 6060).

10.5. Con il quinto motivo ha contestato gli atti adottati dal Gestore per « violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, efficacia, efficienza e buon andamento, ex artt. 3, 97 e 117, comma 1, Cost.; violazione del principio comunitario di proporzionalità e ragionevolezza, ora richiamato, col più generale rinvio ai “principi generali dell’ordinamento comunitario”, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 241 del 1990 » e ha prospettato una questione « di illegittimità costituzionale dell’art. 42, comma 3 del d.l.vo n. 28/2011; dell’art. 11, comma 1, del Decreto Ministeriale 31 gennaio 2014 e dell’Allegato 1, lett. a), in relazione agli artt. 3 e 24 Cost. », osservando che le disposizioni legislative e regolamentari applicate dal GSE erano irragionevoli e sproporzionate, ove intese in maniera tale da consentire al GSE di considerare come “rilevanti” ai fini della decadenza dagli incentivi « anche quelle dichiarazioni non conformi al vero che non siano state effettivamente accompagnate da dolo o colpa, senza un apposito accertamento sul punto ».

10.6. Con il sesto motivo ha lamentato l’illegittimità dei provvedimenti del GSE per « violazione dei principi comunitari di legittimo affidamento, ragionevolezza e certezza del diritto, ora richiamati, col più generale rinvio ai “principi generali dell’ordinamento comunitario”, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 241 del 1990 », sostenendo:

- che il ritardo con cui il GSE aveva disposto i controlli (quattro anni dopo il subentro di Fuochista s.r.l. avvenuto nel 2012) aveva determinato il consolidamento in capo alla ricorrente di un legittimo affidamento sulla spettanza degli incentivi che non poteva essere posto nel nulla;

- che tale affidamento era stato altresì corroborato dal fatto che i provvedimenti di ammissione agli incentivi erano del 2008.

10.7. Con il settimo motivo ha contestato gli atti gravati per « assenza dei presupposti per l’esercizio dei poteri di ritiro degli atti amministrativi in autotutela; violazione dell’art. 21-nonies l. n. 241/90, per decorso del termine di 18 mesi per l’esercizio del potere di annullamento in autotutela, per assoluto difetto di motivazione in ordine all’attuale sussistenza di un interesse pubblico attuale e concreto all’esercizio dei poteri di autotutela e per totale omissione di ogni valutazione degli interessi del soggetto beneficiario degli incentivi », sostenendo che la decadenza dagli incentivi avrebbe potuto essere disposta da parte resistente solo in presenza dei presupposti richiesti all’art. 21- nonies , l. n. 241/1990.

10.8. Con l’ottavo motivo ha lamentato l’illegittimità degli atti oggetto del giudizio per « violazione dell’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011, sì come modificato dall’art. 1, comma 960, lett. a) l. n. 205/2017 (legge di bilancio 2018) », affermando che il GSE avrebbe dovuto applicare la previsione di cui all’art. 1, comma 960, lett. a), l. n. 205/2017 che – secondo la prospettazione del ricorrente – aveva « escluso il potere del Gestore di disporre la decadenza tout court dalle tariffe incentivanti, potendo soltanto applicare una decurtazione dell’incentivo in ragione dell’entità della violazione riscontrata ».

11. In data 21 febbraio 2020, il GSE si è costituito in giudizio.

12. Con memoria depositata il 28 febbraio 2020, il Gestore ha spiegato le sue difese e ha insistito per il rigetto del ricorso e della domanda cautelare, argomentando sull’infondatezza di tutte le doglianze di parte ricorrente.

13. Con memoria del 29 febbraio 2020, la ricorrente ha insistito nelle sue domande.

14. Con ordinanza Tar Lazio, III- ter , 6 marzo 2020, n. 1422, questo Tribunale ha rigettato la domanda cautelare avanzata dalla ricorrente, osservando che « secondo la giurisprudenza di questa sezione, da cui non vi è ragione di discostarsi, il divieto di artato frazionamento costituisce principio generale ed immanente dell’ordinamento di settore, non introdotto ex novo dal d.m. 23 giugno 2016 (ovvero, per il fotovoltaico, dal d.m. 5 maggio 2011), e rispondente alla finalità di impedire operazioni puramente elusive e indebiti effetti di sovraincentivazione (cfr. da ultimo, della sezione, le sentenze n. 185 e 2878 del 2019) »; che « nella specie, appaiono sussistere i presupposti per la sussistenza della fattispecie dell’artato frazionamento, in primo luogo per la contiguità degli impianti, tutti installati nel medesimo sito, e per la riconducibilità di tutti i soggetti che hanno originariamente presentato le relative istanze di ammissione al medesimo gruppo societario » e che « il G.S.E. appare aver espresso una valutazione in merito alla rilevanza delle violazioni accertate ai sensi dell’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011, al fine di colmare l’assenza, ad oggi, del d.m. attuativo della suddetta disposizione, da adottarsi ai sensi dell’art. 42, comma 5, d. lgs. cit. (cfr. Tar Lazio, III ter, 30 luglio 2019, n. 10129) ».

15. Tale decisione è stata impugnata dalla ricorrente con appello cautelare iscritto al r.g. 2976/2020.

16. Con ordinanza Consiglio di Stato, IV, 8 maggio 2020, n. 2488, il giudice d’appello ha rigettato il gravame cautelare, notando l’insussistenza di adeguato fumus boni iuris e osservando al riguardo che « il provvedimento contestato, motivato in modo analitico ed esaustivo, ha dato conto plausibilmente della violazione del principio del c.d. artato frazionamento e della ratio alla base del detto principio »; che « il provvedimento, infatti, ha fatto puntuale riferimento ai presupposti della contiguità degli impianti, ricadenti nel medesimo sito, ed agli intrecci societari tra le imprese che hanno originariamente chiesto il beneficio, riconducibili ad un medesimo centro di interessi, con conseguenti indebiti benefici »; che « l’atto emesso dal Gestore ai sensi dell’art. 42 d.lgs. n. 28 del 2011 non costituisce manifestazione del potere di autotutela, ma è esercizio di un potere immanente di verifica, accertamento e controllo ed è volto ad acclarare lo stato dell’impianto e ad accertarne la corrispondenza rispetto a quanto dichiarato dall’interessato in sede di richiesta di ammissione »; che « il provvedimento di decadenza dai benefici de quibus, in linea di massima, non ha natura sanzionatoria, non presupponendo, quindi, il dolo o la colpa del destinatario, mentre costituisce un atto vincolato di decadenza accertativa dell’accertata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l’ammissione al finanziamento pubblico »; e che « il Gestore, nell’evidenziare che le violazioni accertate, allo stato, devono ritenersi tali da comportare la decadenza del diritto agli incentivi, si è correttamente riservato, una volta che sarà adottato il decreto di cui all’art. 42, comma 5, lett. c-bis), del d.lgs. n. 28 del 2011, la possibilità di revocare l’atto con contestuale adozione di un provvedimento di decurtazione dell’incentivo ».

17. Nelle more con note datate 31 marzo 2020, il GSE ha chiesto alla ricorrente la restituzione degli incentivi indebitamente percepiti.

18. Con motivi aggiunti depositati il 2 maggio 2020, parte ricorrente ha quindi esteso l’impugnazione alle predette note, lamentandone l’illegittimità derivata per i motivi già articolati avverso i provvedimenti di decadenza dagli incentivi.

19. Con memoria depositate rispettivamente in data 16 febbraio 2025 e 17 febbraio 2025 e repliche del 27 e 28 febbraio 2025, le parti hanno ulteriormente argomentato a sostegno delle proprie ragioni

20. All’udienza straordinaria svoltasi il 21 marzo 2025, il ricorso è stato discusso e trattenuto in decisione.

21. Il ricorso è infondato e va respinto per le ragioni di seguito illustrate.

22. Va innanzitutto rilevata l’infondatezza delle doglianze – sviluppate nel primo, nel terzo, nel quinto e nell’ottavo motivo di ricorso – con cui parte ricorrente ha sostenuto, in sintesi, che:

- parte resistente avrebbe errato a ritenere che nel caso di specie vi sia stato un artato frazionamento;

- le violazioni contestate non erano idonee a giustificare la decadenza dagli incentivi ma al più una rimodulazione degli stessi, anche in applicazione della previsione di cui all’art. 1, comma 960, lett. a), l. n. 205/2017;

- il Gestore non avrebbe potuto far ricadere le conseguenze negative delle condotte illecite (l’artato frazionamento e le false dichiarazioni) tenuta dagli originari titolari degli impianti su un soggetto incolpevole quale è la ricorrente.

22.1. Al riguardo deve innanzitutto notarsi che il GSE ha fornito elementi sufficienti a dimostrare l’artato frazionamento e la falsità delle dichiarazioni rese al momento in cui è stata presentata la domanda di accesso agli incentivi.

Per un verso, infatti, è stata sufficientemente comprovata la natura unitaria degli impianti nn. 57, 58, 13514 e 13516, insistenti tutti su tutti su un’unica particella catastale ed installati tutti al medesimo numero civico della stessa strada del Comune di SI (Via Romagnoli Luciano n.19)

Per altro verso, le risultanze dell’istruttoria svolta dal Gestore – che sul punto non sono state neppure contestate da parte ricorrente – hanno comprovato l’esistenza di un collegamento societario, alla data di presentazione delle istanze di incentivazione, tra i soggetti responsabili dei suddetti impianti, ovvero, Silo s.r.l., Chicom s.p.a., Enneci s.r.l., VAm s.r.l., tutte riconducibili a uno stesso centro di interessi, così come ancora da ultimo sottolineato dal GSE nella sua memoria ex art. 73, c.p.a. (cfr. memoria del 17 febbraio 2025, pag. 12 e seguenti).

Tanto è sufficiente a dimostrare sia l’artato frazionamento (cfr. Tar Lazio, III- ter , 12 dicembre 2019, n. 14323), tanto la falsità delle dichiarazioni rese per accedere agli incentivi (avendo gli originari istanti dichiarato di « non aver presentato oltre alla presente domanda ed entro la medesima scadenza di cui all’art. 7, comma 1, del D.M. 27 luglio 2005 altre domande di ammissione alle tariffe incentivanti previste dal D.M. 28 luglio 2005 relative ad impianti fotovoltaici da realizzare nel medesimo sito, anche tramite società controllate o collegate »).

22.2. Tanto chiarito, va poi notato che la giurisprudenza amministrativa ha già avuto modo di evidenziare che l’accertamento dell’artato frazionamento e della falsità delle dichiarazioni rese al GSE in sede di accesso agli incentivi è idoneo a giustificare la decadenza dagli incentivi (v. per tutti Consiglio di Stato, II 29 dicembre 2022, n. 11552 e 18 gennaio 2023, n. 640) e che « la rimodulazione dell’incentivo presuppone che non si tratti di violazioni rilevanti ai fini dell’ottenimento » degli stessi, come quelle oggetto del presente giudizio (v. ancora Consiglio di Stato, II, 29 dicembre 2022, n. 11552 e 18 gennaio 2023, n. 640, nonché, IV, 24 gennaio 2022, n. 462).

22.3. È poi irrilevante ai fini della decadenza la circostanza che la società ricorrente sia subentrata nella titolarità degli impianti e non abbia responsabilità né per il mendacio né per l’artato frazionamento. A tal riguardo, è sufficiente richiamare la già ricordata sentenza Consiglio di Stato, II, 18 gennaio 2023, n. 640 nella parte in cui afferma che « la circostanza del subentro nella titolarità degli incentivi è del tutto irrilevante innanzitutto perché la decadenza non è una sanzione e poi perché il subentrante è soggetto a tutte gli effetti negativi imputabili dal cessionario in ordine all’assenza dei requisiti per ottenere gli incentivi, essendo la posizione giuridica trasferita nello stato di fatto e diritto esistente in capo al cedente, né il trasferimento può “sanare” i vizi inerenti al diritto all’incentivazione. Infine, il soggetto cessionario deve operare con diligenza e assicurarsi della validità e integrità della posizione acquisita e restando le eventuali questioni inerenti a “vizi” di quanto ceduto, eventuali invalidità, come anche l’assenza dei presupposti per il conseguimento di incentivi, nell’ambito dei rapporti tra cedente e cessionario. Ciò che rileva in definitiva è la concreta realizzazione di un intervento unitario espressivo di una potenza nominale superiore a kW 50 e la sua non incentivabilità secondo le regole in concreto applicate, con conseguente carenza dei requisiti di accesso ai benefici economici de quibus; ciò, a prescindere dalle cessioni intervenute nelle more della realizzazione del progetto originario . Non trattandosi nella specie di sanzioni amministrative per le quali occorre ravvisare anche il coefficiente psicologico di colpevolezza, ma di integrazione dei presupposti per la concessione di benefici economici pubblici, l’accertata assenza di tali presupposti si traduce nella mancanza della causa giustificativa dell’attribuzione patrimoniale e dunque nel carattere indebito dell’erogazione, all’uopo da ripetere ».

22.4. Quanto sopra appare sufficiente per dimostrare l’infondatezza del primo, del terzo, del quinto e dell’ottavo motivo di ricorso, oltreché la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale prospettata dalla ricorrente, e ciò anche avuto riguardo a quanto osservato dal giudice d’appello in ordine al fatto che « la natura non sanzionatoria del potere di decadenza del G.S.E. è stata chiarita dall a … sentenza dell’Adunanza Plenaria n.18/2020, che ha evidenziato come la decadenza si differenzi dalla sanzione sia sul piano dell’elemento soggettivo, non richiedendo né dolo, né colpa, sia sul piano dell’effetto ablatorio, che è limitato e coincide “al massimo” con l’utilità già concessa mediante il provvedimento ampliativo . Il discrimine fra la decadenza dal beneficio incentivante e la sanzione per la violazione delle norme che disciplinano il rapporto con la pubblica amministrazione inoltre “è segnato dallo stesso art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011, che specificatamente demanda al GSE il compito di trasmettere gli atti, a base del provvedimento di decadenza, all’Autorità indipendente di settore (ARERA) per l’eventuale irrogazione delle sanzioni” (Consiglio di Stato, Ad. Plen., 11 settembre 2020, n. 18). Ne discende che la decadenza non ha natura sanzionatoria, ma ripristinatoria di un assetto procedimentale alterato dalla erronea asseverazione della presenza di requisiti viceversa mancanti » (cfr. ancora Consiglio di Stato, II, 18 gennaio 2023, n. 640).

23. Tanto chiarito, va poi evidenziato che non è fondata la censura articolata nel secondo motivo, con cui la ricorrente ha lamentato che il GSE non avrebbe adeguatamente tenuto in considerazione le sue memorie procedimentali.

Al riguardo è sufficiente osservare che nel provvedimento gravato il GSE ha dato atto del fatto che la ricorrente aveva proposto deduzioni difensive (con cui come si è notato supra sub 8 la società ricorrente si è limitata a osservare la sua estraneità alle vicende anteriori al momento del suo subentro nella titolarità degli impianti) e ha esplicitato le ragioni per cui non riteneva utili gli argomenti ivi spiegati, rimarcando che la ricorrente al momento del subentro negli incentivi, in qualità di cessionario aveva dichiarato « di assumere i diritti e gli obblighi del contraente cedente nell’ambito del rapporto di cui in oggetto, proseguendo in tutti i suoi rapporti anteriori al trasferimento di titolarità ».

24. Sono poi infondate le censure – sviluppate nel sesto e nel settimo motivo di ricorso – con cui la ricorrente ha sostenuto che il potere esercitato dal GSE sarebbe riconducibile al paradigma dell’autotutela e che la decisione del Gestore avrebbe leso il suo legittimo affidamento.

A tal riguardo, il Collegio ritiene sufficiente evidenziare:

- che, com’è noto, secondo i principi espressi da Consiglio di Stato, AP, 11 settembre 2020, n. 18, i provvedimenti di decadenza adottati dal GSE non sono riconducibili al paradigma dell’autotutela, in quanto gli stessi sono espressione di un potere di verifica, accertamento e controllo, di natura doverosa ed esito vincolato (cfr. in tal senso, ex multis , Consiglio di Stato, II, 18 gennaio 2023, n. 640 e IV, 20 gennaio 2021, n. 594);

- che il potere esercitato dal GSE può configurarsi come autotutela solo quando si sia evidentemente in presenza di un mero ripensamento del Gestore fondato su una diversa considerazione di elementi che gli erano già noti (Consiglio di Stato, II, 17 giugno 2022, n. 4983 e 31 luglio 2023, n. 7404);

- che, nel caso di specie non v’è dubbio che l’atto gravato sia espressione del potere di verifica e controllo del GSE, tenuto conto che nella presente vicenda non si è in presenza di un ripensamento postumo rispetto a questioni già note ed espressamente vagliate, ma di un provvedimento conseguente all’esito negativo di una verifica circa la veridicità delle dichiarazioni rese n sede di accesso agli incentivi, nonché, in ultimo, circa l’effettiva sussistenza dei presupposti per l’accesso agli incentivi dichiarati in sede di domanda;

- che la già richiamata sentenza Consiglio di Stato, II, 18 gennaio 2023, n. 640 – intervenuta su una vicenda non dissimile da quella oggetto del presente giudizio – ha notato che « sia la direttiva [2009/28/CE] che la giurisprudenza della Corte di Giustizia escludono che la previsione di un potere di verifica e decadenza in capo al GSE sia, di per sé, in contrasto con il legittimo affidamento e la fiducia degli investitori la quale viene, per contro, tutelata, attraverso il corretto funzionamento dei regimi di sostegno che impongono un controllo non limitato alla mera fase iniziale di incentivazione », sottolineando che « fino allo svolgimento dell’attività di controllo e al suo positivo superamento nessun legittimo affidamento può crearsi nella parte privata in relazione alla sussistenza e alla debenza degli incentivi ».

25. Infondata è infine la censura – spiegata nel quarto motivo – con cui parte ricorrente ha sostenuto l’intervenuta prescrizione per i crediti relativi agli incentivi erogati sino al 12 dicembre 2009.

A tal riguardo, infatti, il Collegio ritiene che le false dichiarazioni rilasciate ai fini dell’accesso agli incentivi nella dolosa volontà (di eludere le specifiche regole previste per gli impianti superiori a 50kw, ovverosia) di accedere indebitamente agli incentivi previsti per gli impianti di potenza inferiore a 50kw, integrino una condotta tale da configurare la fattispecie di dolo del debitore che ai sensi dell’art. 2941, n. 8, c.c. comporta la sospensione del termine della prescrizione fino alla data in cui il GSE ha scoperto l’occultamento doloso del debito (ovverosia la falsità delle dichiarazioni rese in sede di accesso agli incentivi).

A tal riguardo, se è vero che « l'operatività della causa di sospensione della prescrizione prevista dall'art. 2941, n. 8 c. civ. presuppone che in atti risulti la prova che il debitore abbia dolosamente occultato l'esistenza del debito al creditore e cioè che il debitore abbia creato una situazione del tutto non corrispondente alla realtà, al fine di superare la normale diligenza del creditore (Cass. 17 luglio 2002 n. 10383; 11 novembre 1998, n. 11348; 1° dicembre 1995, n. 12422); è cioè necessario che il debitore ponga in essere un comportamento intenzionalmente diretto ad occultare al creditore l'esistenza dell'obbligazione, consistente in una condotta ingannatrice e fraudolenta, tale da comportare per il creditore una vera e propria impossibilità di agire, non una mera difficoltà di accertamento del credito (Cass. 24 ottobre 1998, n. 10592) » (cfr. Cassazione civile, sez. lav., 23 gennaio 2004, n. 1222), il Collegio ritiene che sia parimenti vero che nel regime di accesso agli incentivi l’aver dichiarato il falso in ordine al « non aver presentato oltre alla presente domanda … altre domande di ammissione alle tariffe incentivanti … relative ad impianti fotovoltaici da realizzare nel medesimo sito, anche tramite società controllate o collegate » costituisca una condotta fraudolenta tale da impedire al Gestore di (ri)conoscere l’esistenza di un suo credito per incentivi non dovuti (nell’esercizio dell’ordinaria diligenza che è richiesta al Gestore medesimo) e di agire per il recupero dello stesso, e ciò avuto riguardo sia al numero di istanze che il Gestore è chiamato a esitare, sia alla non immediatezza della verifica sull’esistenza di rapporti di collegamento e/o controllo tra società. Una siffatta affermazione, peraltro, è tanto più vera nel caso di specie in cui le domande di accesso agli incentivi corredate da false dichiarazioni sono state proposte da quattro diverse società e in diversi momenti: circostanza che consente ancor di più di apprezzare l’idoneità del mendacio delle originarie titolari degli impianti (non solo a rendere più difficoltosa ma) a paralizzare la possibilità per il GSE di avere contezza dell’esistenza del credito per gli incentivi indebitamente irrogati, almeno fino al momento in cui è stato svolto il sopralluogo che ha avviato l’attività di verifica.

26. Per tutte le ragioni sopra illustrate il ricorso è infondato e va rigettato.

27. Le spese processuali – tenuto conto di tutte le circostanze del caso, ivi compresa la peculiarità della vicenda e i profili di novità di alcune delle questioni trattate – possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Tomassetti, Presidente

Nicola Bardino, Primo Referendario

Agatino Giuseppe Lanzafame, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Agatino Giuseppe Lanzafame	Alessandro Tomassetti

IL SEGRETARIO