Pubblicato il 26/06/2025

N. 01111/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00643/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 643 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS- Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Gaballo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali - Ispettorato Interregionale del Lavoro di Napoli per le Regioni Campania, Calabria, Puglia e Basilicata e Ispettorato Territoriale del Lavoro di Lecce, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, Via F. Rubichi n. 39;

per l'annullamento,

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del decreto prot. n. -OMISSIS- dell’11 febbraio 2021, notificato in data 27 febbraio 2021, con cui il Direttore dell’Ispettorato Interregionale del Lavoro di Campania, Calabria, Puglia e Basilicata ha respinto il ricorso amministrativo, ex art. 14 comma 9 D. Lgs. n. 81/2008, interposto l’1 febbraio 2021 avverso il provvedimento del 15 gennaio 2021, con cui l’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Lecce, ai sensi dell’art. 14 comma 1 D. Lgs. n. 81/2008, ha sospeso l’attività imprenditoriale della Società Cooperativa ricorrente, infliggendole le sanzioni di legge e comunicando detta sospensione all’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture ai fini dell’adozione di un provvedimento interdittivo alla contrattazione con le pubbliche amministrazioni ed alla partecipazione a gare pubbliche;

- del sopracitato provvedimento dell’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Lecce del 15 gennaio 2021;

- del verbale di primo accesso ispettivo n. -OMISSIS- del 15 gennaio 2021;

- di tutte le sanzioni e/o interdizioni derivanti dai suddetti provvedimenti;

- di ogni altro atto, connesso presupposto e consequenziale. nonché per l’accertamento e la declaratoria della non debenza delle sanzioni irrogate alla ricorrente e per la restituzione in suo favore delle somme che ha a tal fine versato.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti proposti dalla -OMISSIS- Società Cooperativa in data 13 settembre 2022:

per l’annullamento:

- di tutti i provvedimenti già impugnati con il ricorso introduttivo;

nonché per l’annullamento:

- del verbale unico di accertamento e notificazione n. -OMISSIS- del 30 maggio 2022, prot. n. -OMISSIS- del 28 giugno 2022, ricevuto a mezzo raccomandata a.r. in data 13 luglio 2022, recante la consequenziale diffida nei confronti della Società ricorrente alla regolarizzazione ex art. 13 del Decreto Legislativo n. 124/2004 e notifica di illecito amministrativo ex art. 14 della Legge n. 689/1981;

- ove occorra, della nota di comunicazione del suddetto verbale prot. n. -OMISSIS- del 28 giugno 2022;

e per l’accertamento e la declaratoria

della non debenza delle somme e sanzioni richieste alla ricorrente e per la restituzione in suo favore delle somme e sanzioni che ha versato.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali - Ispettorato Interregionale del Lavoro di Napoli per le Regioni Campania, Calabria, Puglia e Basilicata, e dell’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Lecce;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 giugno 2025 il dott. Carlo Iacobellis e uditi per le parti i difensori Avv. G. Portaluri, in sostituzione dell'Avv. P. Gaballo, per la parte ricorrente, Avvocato dello Stato A. Caprioli per le Amministrazioni statali resistenti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato in data 22 aprile 2021 e depositato in data 23 aprile 2021, la Società Cooperativa ricorrente ha chiesto l’annullamento: del decreto prot. n. -OMISSIS- dell’11 febbraio 2021, notificato in data 27 febbraio 2021, con cui il Direttore dell’Ispettorato Interregionale del Lavoro di Campania, Calabria, Puglia e Basilicata ha respinto il ricorso amministrativo, ex art. 14 comma 9 D. Lgs. n. 81/2008, interposto l’1 febbraio 2021 avverso il provvedimento del 15 gennaio 2021, con cui l’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Lecce ha sospeso, ai sensi dell’art. 14 comma 1 D, Lgs. n. 81/2008, l’attività imprenditoriale della Società Cooperativa ricorrente, infliggendole le sanzioni di legge e comunicando detta sospensione all’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture ai fini dell’adozione di un provvedimento interdittivo alla contrattazione con le pubbliche amministrazioni ed alla partecipazione a gare pubbliche; del provvedimento dell’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Lecce del 15 gennaio 2021; del verbale di primo accesso ispettivo n. -OMISSIS- del 15 gennaio 2021; di tutte le sanzioni e/o interdizioni derivanti dai suddetti provvedimenti; nonché di ogni altro atto, connesso presupposto e consequenziale. Chiede, altresì, l’accertamento e la declaratoria della non debenza delle sanzioni irrogate alla ricorrente e la restituzione in suo favore delle somme che ha a tal fine versato.

1.1 A sostegno del ricorso ha dedotto le seguenti censure:

I - Violazione e falsa applicazione del Decreto Legislativo n. 81 del 15 giugno 2015, del Decreto Legislativo n. 368 del 6 settembre 2001 e del Decreto Legge n. 76 del 28 giugno 2013, convertito con modificazioni dalla Legge n. 99/2013. Eccesso e sviamento di potere. Travisamento dei fatti. Erroneità dei presupposti. Difetto assoluto di istruttoria e di motivazione.

II - Violazione e falsa applicazione del Decreto Legge n. n. 81 del 9 aprile 2008. Eccesso e sviamento di potere per altra ragione. Erroneità dei presupposti e travisamento dei fatti per altra ragione. Difetto di istruttoria e motivazione per altra ragione.

III - Violazione della Legge n. 241/1990. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria e motivazione per altra ragione. Violazione del D.P.R. n. 81/2008 e articoli 24, 41 e 97 della Costituzione.

IV - Violazione e falsa applicazione della Legge n. 241/1990, del Decreto Legislativo n. 81/2008 e della Legge n. 689/1981. Violazione articoli 24, 41, 97 e 113 della Costituzione per altro profilo. Eccesso di potere. Erroneità dei presupposti. Carenza di istruttoria. Difetto di motivazione.

2. Il 30 aprile 2021, con atto formale dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato, il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali - Ispettorato Interregionale del Lavoro di Napoli per le Regioni Campania, Calabria, Puglia e Basilicata, e l’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Lecce; si sono costituiti in giudizio.

3. Con ricorso per motivi aggiunti notificato in data 13 settembre 2022 e depositato in pari data, la Società Cooperativa ricorrente ha chiesto l’annullamento di tutti i provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo, nonché, asserendo un rapporto di consequenzialità con questi ultimi, del verbale unico di accertamento e notificazione n. -OMISSIS- del 30 maggio 2022 prot. n. -OMISSIS- del 28 giugno 2022, ricevuto a mezzo raccomandata a.r. in data 13 luglio 2022 recante la consequenziale diffida alla regolarizzazione ex art. 13 del Decreto Legislativo n. 124/2004 e notifica di illecito amministrativo ex art. 14 della Legge n. 689/1981 e, ove occorra, della nota di comunicazione del suddetto verbale prot. n. -OMISSIS- del 28 giugno 2022. Ha chiesto, altresì, l’accertamento e la declaratoria della non debenza delle somme e sanzioni irrogate alla ricorrente e la restituzione in suo favore delle somme e sanzioni che ha versato.

A sostegno dei motivi aggiunti ha dedotto censure identiche a quelle sollevate con il ricorso introduttivo del presente giudizio.

4. Nella pubblica udienza del 18 giugno 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Il ricorso, integrato da motivi aggiunti interposti in corso di causa, è sicuramente infondato nel merito e deve, quindi, essere rigettato.

6. Giova anzitutto ricordare che l’art. 14 del Decreto Legislativo del 9 aprile 2008, n. 81, vigente all’epoca dei fatti e rubricato “ Disposizioni per il contrasto del lavoro irregolare e per la tutela della salute e sicurezza dei lavoratori ”, prevede al comma 1 che “ Al fine di far cessare il pericolo per la tutela della salute e la sicurezza dei lavoratori, nonché di contrastare il fenomeno del lavoro sommerso e irregolare, ferme restando le attribuzioni del coordinatore per l’esecuzione dei lavori di cui all’articolo 92, comma 1, lettera e), gli organi di vigilanza del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, anche su segnalazione delle amministrazioni pubbliche secondo le rispettive competenze, possono adottare provvedimenti di sospensione in relazione alla parte dell’attività imprenditoriale interessata dalle violazioni quando riscontrano l’impiego di personale non risultante dalla documentazione obbligatoria in misura pari o superiore al 20 per cento del totale dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro … ”.

Secondo condivisibile giurisprudenza, la sopracitata disposizione normativa ha un’evidente finalità cautelare e sanzionatoria, in quanto mira a contrastare il lavoro irregolare, favorendone l’emersione, e a reprimere le situazioni di effettivo rischio e pericolo per i lavoratori, attraverso l’attribuzione di un potere repressivo e sanzionatorio all’organo di vigilanza (ex multis T.A.R. Campania - Salerno, sez. II, sentenza n. 3474/2022), di modo che, la stessa, deve intendersi diretta “ alla tutela non solo della sicurezza dei luoghi di lavoro bensì del contrasto al lavoro irregolare in senso ampio, intendendosi per lavoratore irregolare qualsiasi lavoratore "sconosciuto alla p.a." (si veda anche circolare del Ministero del lavoro n.33 del 10 novembre 2009) ” (T.A.R. Campania - Napoli, sez. I, sentenza n. 1699/2024).

Il lavoratore c.d. "in nero" è, dunque, quel lavoratore impiegato senza preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro al Centro per l'impiego ovvero previa comunicazione ad altri Enti come richiesto dalla specifica tipologia contrattuale (Consiglio di Stato, Sezione III, sentenza n. 7383/2023).

Tanto premesso in termini generali, ritiene il Collegio che, nel caso all’esame, le circostanze di fatto appurate in data 15 gennaio 2021 dai funzionari dell’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Lecce, durante un accesso ispettivo presso la struttura del bar -OMISSIS-, in Porto Cesareo - nei pressi del quale, al fine di accertare il rispetto delle suddette norme, hanno riscontrato la presenza di due dipendenti della Società Cooperativa odierna ricorrente mentre ultimavano il montaggio di infissi di una struttura a servizio del bar stesso - hanno determinato legittimamente l’adozione del provvedimento, ex art. 14 comma 1 Decreto Legislativo n. 81/2008, di sospensione dell’attività imprenditoriale, nei riguardi del datore di lavoro, per avere impiegato personale dipendente non risultante dalla documentazione obbligatoria in misura pari al 20% del personale ivi occupato, nonché delle sanzioni ex art. 14 comma 5 bis del medesimo Decreto Lgs. n. 81/2008, non ravvisandosi, quindi, nel caso di specie, i profili di illegittimità dedotti dalla Società ricorrente.

Invero, risulta smentita “per tabulas” la tesi sostenuta dalla Società Cooperativa ricorrente, ed esposta con il primo motivo di ricorso, secondo la quale, riguardo al dipendente -OMISSIS- - che gli ispettori del lavoro (nell’accesso ispettivo del 15 gennaio 2021) hanno ritenuto lavorasse “in nero” perchè la Società ricorrente non aveva preventivamente inviato il modello UNILAV necessario alla proroga del rapporto di lavoro a termine cessato il 31 dicembre 2020 - non sarebbe stato in realtà necessario l’invio di alcuna comunicazione preventiva agli Enti competenti, atteso che, in tale data, il contratto di lavoro a termine del predetto dipendente, scaduto il 31 dicembre 2020, sarebbe proseguito di fatto, ai sensi dell’art. 22 del Decreto Legislativo n. 81 del 15 giugno 2015.

In proposito, questo Tribunale osserva: - da un lato - che la proroga del contratto di lavoro a termine (sino al 31 marzo 2021) è stata comunicata al portale “Sintesi” solo in data 15 gennaio 2021, alle ore 11:11 e, quindi, dopo l’accesso ispettivo iniziato alle ore 9:40, sicché, nel caso di specie e contrariamente a quanto sostenuto dalla Società ricorrente, non si è realizzata alcuna prosecuzione di fatto del rapporto di lavoro de quo, (interrotto/cessato il 31 dicembre 2020 e ripreso - irregolarmente, in nero - il 15 gennaio 2021), e non assumendo, al riguardo, rilevanza la comunicazione email del 4 gennaio 2021, con cui la Società Cooperativa riferiva al lavoratore una generica decisione di collocarlo in Cassa Integrazione; e - dall’altro lato - che l’art. 22 del Decreto Legislativo n. 81 del 15 giugno 2015, richiamato dalla Società ricorrente, è invocabile solo se vi è prosecuzione del rapporto di lavoro a tempo determinato, senza interruzioni.

Nella fattispecie concreta oggetto della presente controversia, invece, il rapporto di lavoro a tempo determinato del dipendente -OMISSIS-, come visto, si è interrotto nel periodo intercorrente tra il 31 dicembre 2020 ed il 15 gennaio 2021: circostanza, questa, che trova (ulteriore) evidenza fattuale anche nelle dichiarazioni rilasciate agli ispettori dai due lavoratori nel corso dell’accesso ispettivo del 15 gennaio 2021 presso il bar -OMISSIS-.

Il dipendente -OMISSIS-, infatti, ha riferito di non aver ricevuto alcuna comunicazione di rinnovo o di nuova assunzione dopo la scadenza del 31 dicembre 2020 e che, nell'anno 2021, quello fosse il suo primo giorno d lavoro.

Tali dichiarazioni, inoltre, sono state confermate anche dall’altro lavoratore -OMISSIS-, anch’esso trovato intento, nel corso del medesimo accesso ispettivo, ad effettuare lavori di montaggio/manutenzione di infissi presso i locali della suindicata attività commerciale, in qualità di dipendente della Società ricorrente, che agli ispettori del lavoro ha riferito “"oggi sto lavorando con -OMISSIS- che lavora con me da circa 3 mesi però oggi è il primo giorno di lavoro che sta facendo nel 2021, cioè è rientrato oggi dopo il periodo natalizio".

A tal riguardo, osserva il Tribunale che la sussistenza di sufficienti elementi per avvalorare le conclusioni degli ispettori si individua, oltre che nelle circostanze fattuali sopra esaminate, anche nel maggior rilievo da assegnare alle dichiarazioni rese dai lavoratori nell'immediatezza dei fatti per la particolare attendibilità delle dichiarazioni rese sul posto all'organo accertatore, in quanto rilasciate senza preavviso e perciò tendenzialmente più genuine e sincere, specie se rafforzate da precisazioni e puntualizzazioni in ordine ai tempi e alle modalità con le quali l'attività lavorativa risultava in concreto svolta. (cfr. Consiglio di Stato, Sez. I, parere n. 1075/2021).

L’assenza, dunque, di alcuna prosecuzione di fatto (senza soluzione di continuità) del rapporto di lavoro a tempo determinato del dipendente -OMISSIS-, in uno con le citate dichiarazioni dei lavoratori dipendenti rese nel corso dell’accesso ispettivo e delle verifiche effettuate dall’Amministrazione intimata consultando i sistemi informatici, fanno emergere, con ogni evidenza, l’assenza dei profili di illegittimità lamentati dalla Società ricorrente, con la conseguenza che devono essere respinte, perché infondate nel merito, le censure sollevate con il primo motivo di ricorso.

Invero, questo Tribunale osserva che le medesime considerazioni valgono anche con riguardo alle censure formulate con il secondo motivo di ricorso, che fanno leva sull’asserita non applicabilità della maxi-sanzione prevista dall’art. 14, comma 5 bis, del D. Lgs. n. 81/2008 nelle ipotesi di prosecuzione di fatto del rapporto di lavoro oltre la scadenza del termine inizialmente pattuito o successivamente prorogato, posto che, per le ragioni sopraindicate, stante l’interruzione intervenuta tra il 31 dicembre 2020 ed il 15 gennaio 2021 del rapporto di lavoro a tempo determinato di che trattasi, non si è configurata, nel caso de quo, alcuna prosecuzione di fatto del rapporto di lavoro subordinato, con la conseguenza che, l’infondatezza nel merito del secondo motivo di gravame, determina anche il respingimento delle domande di accertamento della non debenza delle somme e sanzioni irrogate alla Società ricorrente e di restituzione in suo favore delle somme e sanzioni che ha versato.

Parimenti infondate sono le censure sollevate con il terzo motivo di ricorso, con il quale la Società ricorrente lamenta l’illegittimità degli atti impugnati in ragione degli effetti dagli stessi prodotti, consistenti, a suo dire, in una illegittima sospensione sine die della propria attività commerciale, in allegata violazione dell’art. 21-quater della Legge n. 241/1990 e ss.mm. nonché della libertà di iniziativa economica costituzionalmente tutelata dall’art. 41 della Costituzione.

Osserva questo Tribunale, al riguardo, che contrariamente a quanto affermato dalla Società ricorrente, l’assenza di un termine finale alla durata della sospensione dell’attività imprenditoriale trova, in realtà, una valida giustificazione - tanto nel fatto che - la misura della sospensione mira ad impedire nuove e più gravi conseguenze per la salute e la sicurezza dei lavoratori fino alla compiuta verifica della completa regolarizzazione della loro situazione lavorativa, - quanto nel fatto che - proprio per tali ragioni, lo stesso art. 14 del Decreto Legislativo n. 81/2008, pur non fissando limiti temporali alla sospensione, non produce (comunque) una sospensione dell’attività imprenditoriale “sine die”, in quanto, al comma 3, stabilisce che il provvedimento " può essere revocato da parte dell'organo di vigilanza che lo ha adottato " e, al successivo comma 4, indica le condizioni per la revoca dello stesso, che è onere del destinatario dell'atto porre in essere. (cfr. Consiglio di Stato, Sez. II, sent. N. 4991/2023).

Inoltre, è mal calibrato il riferimento operato dalla parte ricorrente alla dedotta violazione dell’art. 21 quater della Legge n. 241/1990 e ss.mm., sia perché, nella specie, non si tratta della sospensione cautelare di un provvedimento amministrativo, bensì di una sospensione dell’attività imprenditoriale prevista quale sanzione dall’art. 14 comma 1 del Decreto Legislativo n. 81/2018, sia anche perché, la sospensione de qua, è comminata sino alla regolarizzazione del rapporto di lavoro contra legem.

Parimenti e correlativamente, non si ravvisa neppure la dedotta illegittimità costituzionale del citato articolo 14 del Decreto Legislativo n. 81/2018, nel punto in cui prevede la revoca della sospensione dell’attività imprenditoriale solo in caso di regolarizzazione del lavoratore in nero, la stessa apparendo manifestamente infondata alla luce del fatto che, il provvedimento di sospensione de quo, ben può essere impugnato immediatamente con istanza cautelare dinanzi al Giudice Amministrativo e che - ad ogni modo - l’iniziativa economica privata può essere limitata dal legislatore, ex art. 41 della Costituzione, quando è in contrasto con l'utilità sociale o svolta in modo da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.

Di conseguenza, anche le censure sollevate con il terzo motivo di ricorso vanno disattese.

Passando, infine, all’esame del quarto (e ultimo) motivo di ricorso, con il quale la Società ricorrente lamenta l’illegittimità degli atti impugnati per difetto di istruttoria e di motivazione, questo Tribunale rileva che l’istruttoria svolta dall’Amministrazione odierna resistente e le ragioni dalla stessa addotte a sostegno degli atti impugnati – di cui l’Amministrazione intimata ha fornito puntuale e sufficiente motivazione tanto nel verbale di primo accesso, quanto nel provvedimento di sospensione nonché nel verbale unico di accertamento e notificazione ai fini della regolarizzazione – si rivelano, a ben vedere, complete, esaustive ed adeguate, con l’Amministrazione resistente che ha proceduto correttamente ad effettuare i riscontri previsti dalla legge, ad acquisire le dichiarazioni dei lavoratori e a verificare le giustificazioni addotte dal datore di lavoro (anche attraverso il riscontro fornito dal portale “Sintesi”) e non vedendosi motivo, pertanto, in ragione della natura anche cautelare del provvedimento di sospensione di che trattasi e del fatto che requisito necessario per l'adozione del provvedimento di sospensione è solamente il riscontro della percentuale minima prevista dalla legge di lavoratori irregolari sul luogo di lavoro (almeno il 20% dei lavoratori presenti), per il quale gli ispettori avrebbero dovuto effettuare altre ispezioni o sopralluoghi per rinvenire ulteriori elementi a supporto dell'esistenza di un rapporto di lavoro subordinato irregolare.

7. Conclusivamente, per le ragioni sin qui esposte da ritenersi assorbenti di ogni altra questione, il ricorso, così come integrato dai motivi aggiunti proposti in corso di causa (basati sulle medesime doglianze formulate nel ricorso), deve essere respinto.

8. Sussistono, nondimeno, i presupposti di legge, stante la peculiarità fattuale della controversia, per disporre la compensazione integrale tra le parti delle spese processuali del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e integrato dai motivi aggiunti interposti in corso di causa, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Enrico d'Arpe, Presidente

Mariachiara Basurto, Referendario

Carlo Iacobellis, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Carlo Iacobellis	Enrico d'Arpe

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.