REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE D'APPELLO DI ROMA IV SEZIONE LAVORO
in persona dei signori magistrati:
dott.ssa Maria Antonia GARZIA Presidente dott.ssa Alessandra LUCARINO Consigliere dott.ssa Sara FODERARO Consigliere rel.
ha pronunciato all'udienza del 30 settembre 2025, mediante lettura in aula di dispositivo e motivazione ai sensi dell'art. 437 c.p.c., la seguente
SENTENZA nella causa iscritta al n. 1854 Registro Generale Lavoro dell'anno 2022
TRA
, rappresentato e difeso dagli avv.ti Emanuele Vocino e Livia Palmieri, Parte_1
APPELLANTE
E
in persona del legale rapp.te p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Controparte_1
Gabriella Mazzoli e Cristina Tandoi,
APPELLATO
OGGETTO: appello avverso sentenza del Tribunale di Roma n. 239/2022 del 13.1.2022
CONCLUSIONI: come in atti
MOTIVI IN FATTO E DIRITTO

1. Con ricorso depositato il 17.6.2020, ha chiesto condannarsi la Parte_1 CP_2
(già ) al pagamento in suo favore della somma di € 18.982,50 a titolo di differenze CP_3 retributive e gettone di presenza ex art. 140, l. reg. Lazio n. 4/2006 asseritamente maturate per l'attività professionale svolta negli anni 2017 e 2018, oltre IVA, interessi legali e rivalutazione, nonché di un'ulteriore somma di € 6.936,21, oltre interessi legali, in ragione dell'erronea emissione delle buste-paga di dicembre 2019 e marzo 2020; in subordine, condannarsi la a CP_2 corrispondergli i medesimi importi a titolo di indebito arricchimento ex art. 2041 c.c. 1 A tal fine ha dedotto: di aver prestato sin dal 2014 la propria attività lavorativa professionale Cont presso l' resistente come componente esterno della Commissione medica per l'accertamento dell'invalidità civile e dell'handicap di cui alle leggi n. 104/9192 e n. 68/1999, in qualità di rappresentante medico NM (Associazione Nazionale Mutilati ed Invalidi Civili), come previsto dall'art. 1, l. n. 295/1990; di aver svolto contestualmente la stessa attività anche in seno alla Pt_2
(già ); di aver sempre percepito da entrambe le Aziende Sanitarie, previa emissione
[...] Pt_3 di apposita fattura, il gettone di € 15,00 per ogni caso definito, come previsto dall'art. 140, l. reg.
Lazio n. 4/2006 e riconosciuto da ultimo con delibera n. 2071 del 16.11.2017 dalla stessa CP_2 che tuttavia, a seguito della riorganizzazione e dell'accorpamento delle , la Controparte_4 aveva adottato con delibera del Direttore Generale n. 190 dell'8.2.2017 – mai CP_2 comunicatagli – un nuovo Regolamento che rivedeva i compensi dei componenti delle commissioni, prevedendo in particolare un abbattimento del 50% del gettone dovuto ai medici NM alla stregua dell'art. 140 cit.; di essere venuto a conoscenza di detta delibera solo attraverso la successiva delibera n. 2411 del 21.11.2019, con cui gli erano stati liquidati in ragione del 50% i compensi dovuti per Cont l'attività svolta nel 2017; di aver pertanto diffidato la con pec del 7.2.2020 a corrispondergli la differenza dovuta pari ad € 14.700,00 e, ciononostante, di essersi visto nuovamente liquidare con l'ulteriore delibera n. 473/2020 nella sola misura del 50% i compensi dovuti per l'attività svolta nel
2018, con una decurtazione di € 4.282,50 sul dovuto;
inoltre, di aver subito un ulteriore danno pari a complessivi € 6.936,21 (in ragione di € 4.936,21 sulle competenze 2017 ed € 1.402,59 sulle competenze 2018), per essersi visto corrispondere i compensi mediante emissione di busta-paga ad opera dell'azienda (rispettivamente a dicembre 2019 e marzo 2020) anziché previa emissione di propria fattura, con conseguente indebita applicazione di trattenute e ritenute previdenziali e fiscali, nonché di indebita omissione di IVA al 22% ed omessa detrazione della ritenuta d'acconto pari al
20% dell'imponibile. Cont Ha lamentato pertanto: l'illegittimità della delibera n. 190/2017, in quanto adottata dall' resistente con un mero atto amministrativo in violazione dell'art. 140, l. reg. n. 4/2006 e, pertanto, con inosservanza del principio di gerarchia delle fonti, vieppiù evidenziato dalla circostanza che la aveva invece continuato ad erogargli i compensi in misura invariata, continuando ad Pt_2 applicare l'art. 140 cit.; la violazione dei suoi diritti quesiti e del suo legittimo affidamento, stante la mancata comunicazione della delibera medesima, modificativa in pejus delle condizioni economiche Cont e peraltro adottata dalla unilateralmente e senza copertura normativa;
l'indebita emissione di buste-paga in luogo del pagamento previa emissione di fattura;
in subordine, l'indebito arricchimento dell'ente.
L si è costituita e ha chiesto il rigetto del ricorso, con vittoria di spese. CP_2
2 A tal fine ha dedotto che: l'art. 140, l. n. 4/2006 era applicabile ai soli componenti delle
Commissioni mediche che fossero dipendenti dell'azienda o con essa convenzionati;
pertanto,
l'azienda era libera di rideterminare i compensi dei componenti esterni, senza che ne risultasse violato alcun principio di gerarchia delle fonti;
peraltro la delibera n. 190/2017, adottata a seguito della riorganizzazione delle aziende sanitarie al fine di razionalizzare le risorse economiche, era CP_4 stata pubblicata sul sito dell'azienda e portata tempestivamente a conoscenza dell'NM, senza che questa sollevasse tempestivamente decise contestazioni, sicché quale atto amministrativo essa ormai non era più impugnabile;
alcun indebito arricchimento poteva ritenersi integrato, stante la legittimità della delibera suddetta.
Con la sentenza impugnata, il Tribunale di Roma, condividendo la prospettazione della parte resistente, ha accolto solo parzialmente la domanda attorea, dichiarando il diritto del ricorrente a percepire la somma di € 6.338,80, oltre interessi, previa emissione di fattura, in ragione dell'erronea emissione delle buste-paga in favore del non avvinto alla resistente da alcun rapporto di lavoro Pt_1 subordinato, e condannando pertanto la al conseguente pagamento nonché alla refusione CP_2 di 1/3 delle spese di lite.
Avverso tale sentenza ha proposto appello il ribadendo le argomentazioni già articolate Pt_1 in primo grado, e chiedendo pertanto la condanna di controparte al pagamento altresì della somma di
€ 18.982,50 a titolo di quota residua sui gettoni maturati negli anni 2017 e 2018. Cont La ha resistito, chiedendo la conferma della sentenza impugnata.
All'udienza del 30.9.2025 la causa, matura per la decisione, è stata definita mediante lettura contestuale di dispositivo e motivazione.
2. Ebbene, al fine di dirimere la controversia, ritiene il Collegio che sia opportuna una ricostruzione delle norme che pro tempore hanno disciplinato le Commissioni mediche per l'accertamento delle invalidità e minorazioni.
2.1. All'uopo, occorre allora ricordare che la disciplina nazionale di rango legislativo che ratione temporis disciplina la materia va individuata nell'art. 1, l. n. 295/1990 (“Modifiche ed integrazioni all'articolo 3 del d.l. 30 maggio 1988, n. 173, conv., con modificazioni, dalla l. 26 luglio
1988, n. 291, e successive modificazioni, in materia di revisione delle categorie delle minorazioni e malattie invalidanti”, abrogata con effetti a decorrere dal 1.1.2007 dall'art. 39, co. 1, lett. a), d. lgs.
n.62/2024 e ss. mm.), che dispone:
“

1. Gli accertamenti sanitari relativi alle domande per ottenere la pensione, l'assegno o le indennità d'invalidità civile, … nonché gli accertamenti sanitari relativi alle domande per usufruire di benefici diversi da quelli innanzi indicati sono effettuati dalle unità sanitarie locali …
3

2. Nell'ambito di ciascuna unità sanitaria locale operano una o più commissioni mediche incaricate di effettuare gli accertamenti. Esse sono composte da un medico specialista in medicina legale che assume le funzioni di presidente e da due medici di cui uno scelto prioritariamente tra gli specialisti in medicina del lavoro. I medici di cui al presente comma sono scelti tra i medici dipendenti
o convenzionati della unità sanitaria locale territorialmente competente.


3. Le commissioni di cui al comma 2 sono di volta in volta integrate con un sanitario in rappresentanza … dell'Associazione nazionale dei mutilati ed invalidi civili … ogni qualvolta devono pronunciarsi su invalidi appartenenti alle rispettive categorie”.
Quanto alla disciplina regionale, v'è invece da rammentare che il qui controverso art. 140, l. reg. Lazio n. 4/2006 (“Legge finanziaria regionale per l'esercizio 2006”) ha modificato l'art. 44, l. reg. Lazio n. 11/2004 (“Assestamento del bilancio di previsione della Regione Lazio per l'anno
2004”), il quale a sua volta ha abrogato l'art. 7, l. reg. Lazio n. 2/1986 (“Norme per il funzionamento delle commissioni in materia di accertamento dell'invalidità civile, delle minorazioni visive, del sordomutismo, nonché del collegio medico per l'accertamento della compatibilità dello Stato psico- fisico dell'invalido rispetto alle mansioni lavorative”).
Per comprendere la portata dell'art. 140 cit., norma introdotta da una legge finanziaria mediante modifica di una legge di bilancio, pare allora opportuno ricordare che la l. reg. n. 2/1986 contempla diverse commissioni (commissioni sanitarie di prima istanza e regionali per l'accertamento “dell'invalidità civile”, delle “minorazioni visive”, del “sordomutismo”, nonché il
“collegio medico per l'accertamento della compatibilità dello stato psico-fisico dell'invalido rispetto alle mansioni lavorative affidate” di cui all'abrogato art. 7), prevedendo per ciascuna di esse – analogamente a quanto previsto dalla normativa nazionale – una composizione mista formata, da un lato, da medici dipendenti delle aziende sanitarie locali o della Regione e, dall'altro, da medici esterni quali docenti universitari, specialisti, medici indicati dalle associazioni o unioni nazionali degli invalidi interessati (si vedano, ad es., l'art. 1, co. 1, lett. c), l'art. 2, co. 1, lett. c), d) ed e), e così via).
Alle norme che contemplano le diverse commissioni (artt. 1-7), seguono poi gli artt. 8 e 9 che dettano rispettivamente norme di funzionamento e norme comuni a tutte le commissioni, ed infine l'art. 10, il cui primo comma dispone che “Il compenso da corrispondere ai componenti ed ai segretari delle commissioni di cui alla presente legge è stabilito nella misura individuale di L. 15.000 per ogni giornata di sedute oltre ad un compenso aggiuntivo, per i componenti medici, di L.

3.000 per ogni accertamento diagnostico eseguito”.
Tale ultima disposizione deve pertanto intendersi applicabile a tutte le commissioni previste dalla l. n. 2/1986, ed a tutti i componenti delle commissioni, sia dipendenti di e Regione sia Cont
4 esterni, atteso che nessun distinguo risulta operato tra i diversi “componenti … delle commissioni di cui alla presente legge”.
Parimenti, è da intendersi applicabile a tutti i componenti delle commissioni l'originario art. 44, l. reg. n. 11/2004 (rubricato, per quanto qui interessa, “Compensi per i componenti delle commissioni mediche per la valutazione delle invalidità”) il quale, nel testo pubblicato nel BUR Lazio
n. 26/2004 (S.O. 9), prevedeva che: “

1. Ai componenti delle commissioni mediche, comunque denominate, costituite presso le aziende sanitarie ai sensi della normativa vigente, ai fini dell'accertamento e della valutazione delle invalidità, spetta: a) un compenso per ogni giornata di partecipazione alle relative sedute pari a: 1) euro 75,00 per il presidente;
2) euro 60,00 per gli altri componenti;
b) un compenso aggiuntivo pari a euro 10,00 per ogni accertamento eseguito, relativamente ai soli componenti medici.

2. Al segretario delle commissioni … spetta … 3. Le misure dei compensi di cui ai commi 1 e 2 sono rideterminate, con decreto del Presidente della Giunta regionale, in rapporto agli indici dell'Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT) d variazione del costo della vita”.
Ebbene, è in questo contesto che si inserisce dunque l'art. 140, l. reg. n. 4/2006, andando a sostituire il comma 1 dell'art. 44, l. reg. n. 11/2004, il quale, rubricato ora “Compensi per i componenti delle commissioni mediche costituite ai fini dell'accertamento delle minorazioni civili e dell'handicap nonché del collocamento al lavoro dei disabili”, stabilisce che “

1. Ai componenti delle commissioni mediche, comunque denominate, costituite presso le aziende sanitarie ai sensi della normativa vigente, ai fini dell'accertamento delle minorazioni civili e dell'handicap, nonché ai fini del collocamento al lavoro dei disabili, spetta, per ogni caso definito nel corso delle sedute che si svolgano al di fuori dell'orario di servizio ovvero nelle visite domiciliari, un compenso pari a: a) 15 euro per ogni componente;
b) 20 euro per il presidente”.
2.2. Ora, alla luce di tale ricostruzione normativa, pare al Collegio che anche l'art. 140 cit., ove si riferisce genericamente ai “componenti delle commissioni mediche, comunque denominate, costituite presso le aziende sanitarie ai sensi della normativa vigente”, senza operare – neppure nella rubrica – alcun distinguo, non possa che riferirsi a tutti tali componenti, in modo analogo a quanto già operato dall'art. 10, l. reg. n. 2/1986 e poi dall'originario art. 44, l. reg. n. 11/2004, dovendo altrimenti ritenersi che ai componenti esterni – in totale difformità dalla disciplina fino ad allora vigente – detto art. 140 nulla riconosca, con una conseguente lacuna normativa, oltre che disparità di trattamento rispetto ai componenti dipendenti di sino ad allora accomunati da una Parte_4 disciplina unitaria.
5 Tale ultima lettura della norma si scontrerebbe, peraltro, oltre che con la sua rubrica
(“Compensi per i componenti delle commissioni …”), anche con la lettera stessa della disposizione, che contempla il compenso di € 15,00 “per ogni componente”.
Al contrario, ciò che appare evidente dal tenore dell'art. 140 cit. è la volontà legislativa di ridurre i costi derivanti dall'attività svolta dai medici dipendenti in seno alle commissioni, limitando la corresponsione del gettone in loro favore ai soli casi definiti al di fuori dell'orario di servizio ed alle visite domiciliari.
L'art. 140 cit., allora, pare dover essere piuttosto interpretato nel senso che il compenso previsto “per ogni caso definito”, vada corrisposto a tutti i componenti della commissione, sia Cont dipendenti di e Regione sia esterni, ma ai primi soltanto per i casi definiti “nel corso delle sedute che si svolgano al di fuori dell'orario di servizio ovvero nelle visite domiciliari”, mentre ai secondi Cont senza tale limitazione, non avendo questi ultimi un orario di servizio alle dipendenze della o della Regione, e svolgendo pertanto l'attività di componenti della commissione sempre al di fuori di un tale orario. Cont 2.3. Del resto, la riprova che anche la resistente avesse sempre interpretato in tal senso l'art. 140 cit., si ricava dalla circostanza non contestata che sino all'adozione della delibera n. Cont 190/2017 la stessa abbia remunerato l'attività svolta dai medici esterni nella stessa misura dei medici dipendenti (€ 15,00 per ogni caso definito), così come comprovato in via esemplificativa dalla delibera n. 2071 del 16.11.2017 relativa ai compensi per le prestazioni rese dai componenti delle commissioni nell'anno 2015 (in atti), nella quale si legge che, preso atto di quanto previsto dall'art. 140, l. reg. n. 4/2006 e considerati “i casi definiti dal personale dipendente, dai medici specialisti e dai medici NM durante le sedute di commissione”, nonché “preso atto che il pagamento viene effettuato limitatamente ai casi svolti al di fuori dell'orario di servizio, previa l'avvenuta verifica che gli orari indicati nei verbali trovino corrispondenza nelle ore effettuate dal personale … in eccedenza rispetto all'orario ordinario, mentre, per il personale medico convenzionato … nelle ore effettuate al di fuori dell'articolazione oraria assegnata;
… delibera di liquidare ai membri delle commissioni
… i compensi dovuti come evidenziato nei prospetti allegati”.
Seguono quindi tali prospetti dai quali si evince che all'odierno appellante, per i 56 casi definiti, sono stati corrisposti € 840,00, e dunque esattamente € 15,00 per ciascun caso, allo stesso modo che ai dirigenti medici dipendenti (ad es., al dirigente medico per i 33 Parte_5 casi definiti liquidabili – perché effettuati fuori dall'orario di servizio – e per i 15 accessi domiciliari,
è stato riconosciuto un importo di € 720,00, pari a 48 casi x € 15,00).
2.4. D'altro canto, l'ipotesi interpretativa secondo cui l'art. 140 in esame riguarderebbe solo i Cont medici dipendenti, di tal ché solo per essi la sarebbe vincolata al rispetto dei compensi ivi previsti
6 laddove invece essa sarebbe libera di determinare autonomamente i compensi per i medici esterni, risulta smentita dalla stessa delibera n. 190/2017, la quale in realtà non si occupa di determinare solo i compensi dei medici esterni riducendoli del 50%, ma riduce i compensi di tutti i componenti delle commissioni, anche dei medici dipendenti (con un abbattimento del 40%) e dei medici convenzionati
(con un abbattimento del 65%, 55% o 40% a seconda dell'impegno orario settimanale). Cont Sintomo ulteriore – questo – del fatto che la stessa resistente abbia sempre interpretato l'art. 140 cit. come recante una disciplina unitaria dei compensi da corrispondersi ai componenti delle Cont commissioni, compensi che in un primo momento la ha infatti applicato in egual misura a tutti i componenti (medici dipendenti e medici esterni) uniformandosi alle tariffe dettate dalla norma, e che tuttavia, in un secondo momento, con la delibera del Direttore Generale n. 190/2017, in realtà per motivi di “razionalizzazione delle risorse economiche”, ha invece deciso di disattendere per tutte le categorie di tali componenti, applicando – sul compenso base per tutti previsto dall'art. 140 – percentuali di riduzione diversa, senza averne i poteri.
Ed invero, come previsto dal comma 3 dell'art. 44, l. reg. n. 11/2004 (non modificato dall'art. 140 cit.), i compensi dei componenti possono essere rideterminati esclusivamente “con decreto del
Presidente della Giunta regionale, in rapporto agli indici dell'Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT) di variazione del costo della vita”, non anche abbattuti con delibera del Direttore Generale.
2.5. Da ultimo, a suffragio della correttezza dell'interpretazione qui proposta si rileva ancora che in applicazione dell'art. 140 cit., anche per gli anni 2017 e 2018 ha continuato a Pt_2 corrispondere al € 15,00 per ciascun caso definito (v. delibere di cui ai docc. 10, 12, 13 e 14 Pt_1 del fascicolo di parte ricorrente in primo grado).
2.6. In conclusione, interpretato correttamente l'art. 140, l. reg. n. 4/2006 come recante compensi da applicarsi a tutti i componenti delle commissioni di invalidità e minorazione civile, la delibera n. 190/2017 risulta illegittima, in quanto atto amministrativo adottato in violazione della norma legislativa regionale di riferimento.
Tale delibera va pertanto in questa sede disapplicata in parte qua, nei limiti dei poteri riconosciuti al giudice ordinario, esercitabili a prescindere dall'inutile decorso dei termini di impugnativa innanzi al giudice amministrativo.
3. Ne discende che, in accoglimento del primo motivo d'appello e in parziale riforma della Cont sentenza impugnata, ferma nel resto, la appellata va condannata alla corresponsione in favore dell'appellante della somma di € 18.982,50, oltre IVA ed interessi legali, a titolo di compensi ex art. 140, l. reg. Lazio n. 4/2006, maturati per l'attività professionale svolta in seno alle commissioni di invalidità negli anni 2017 e 2018.
Resta assorbito ogni ulteriore motivo di doglianza.
7 Cont 4. Le spese di lite del doppio grado vanno poste integralmente a carico della appellata, risultata integralmente soccombente, e liquidate come in dispositivo, tenuto conto del valore della causa.



P.Q.M.



La Corte, in accoglimento dell'appello e in parziale riforma della sentenza impugnata, ferma nel resto, così provvede:

1. condanna la al pagamento in favore dell'appellante della somma di € 18.982,50, CP_2 oltre IVA ed interessi legali dalle singole scadenze al soddisfo;

2. condanna la alla refusione in favore dell'appellante delle spese del doppio CP_2 grado, che liquida in € 2.810,00 per il primo grado ed in € 2.775,00 per il secondo a titolo di compensi, oltre oneri accessori come per legge e rimborso del contributo unificato, ove versato, da distrarsi in favore dei procuratori costituiti, dichiaratisi antistatari.
Così deciso in Roma, lì 30.9.2025
IL CONSIGLIERE ESTENSORE dott.ssa Sara Foderaro LA PRESIDENTE
dott.ssa Maria Antonia Garzia
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