Pubblicato il 22/11/2021

N. 01396/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00097/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il EN

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 97 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
GO Vip Private Handling s.r.l., rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Giordano e Fabrizio Giordano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in Roma, corso Vittorio Emanuele II 187;

contro

Ente Nazionale per l'Aviazione Civile, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marco di Giugno e Patrizia Moretti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la Direzione Analisi Giuridiche e Contenzioso della dell’E.N.A.C, in Roma, viale del Castro Pretorio, n. 118;

nei confronti

VE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Vittorio Domenichelli e Lucia De Salvia, con domicilio eletto presso il loro studio in Padova, via Berchet,4;

per ottenere

A) quanto al ricorso introduttivo:

- l'accertamento e la dichiarazione dell'illegittimità del silenzio - inadempimento di NA sulla richiesta di vigilanza ex art. 4 e 10 del D.lgs. n. 18 del 1999, presentata dalla ricorrente in data 21 luglio 2020 e successive integrazioni e, per l'effetto, l'ordine all'Amministrazione di provvedere sulla detta istanza entro il termine massimo di trenta giorni, o nel minor tempo ritenuto di giustizia;

- l'ordine all'Amministrazione intimata di provvedere ai sensi dell'art. 117, comma 2, cod. proc. amm.;

- la nomina di un commissario ad acta ai sensi dell'art. 117, comma 3, cod. proc. amm., affinché provveda sull'istanza di GO.

B) per quanto riguarda i motivi aggiunti:

- l’annullamento del provvedimento del Direttore Generale di ENAC - prot. ENAC-DG16/11/2020-0112930-P, avente ad oggetto: Provvedimenti di limitazione del numero dei prestatori dei servizi di assistenza a terra negli scali aeroportuali – Riesame provvedimenti di limitazione;

e, per quanto occorrer possa:

- l’annullamento del provvedimento di limitazione all’accesso dei prestatori di servizi di assistenza a terra prot. n. ENAC-DG-19/10/2017-0106058-P, emesso dal Direttore Generale di ENAC, per l’aeroporto di Venezia Tessera, con relativa relazione istruttoria elaborata dalle strutture ENAC – Direzione Operazioni Centro, Direzione Operatività Aeroporti e Direzione Sviluppo Gestioni Aeroporti;

- di ogni altro atto presupposto, coevo e consequenziale di cui il ricorrente non è venuto a conoscenza.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di VE s.p.a. e dell’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 ottobre 2021 il dott. Stefano Mielli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente GO Vip Private Handling s.r.l. (d’ora in poi GO) svolge l’attività di prestatore di servizi aeroportuali di assistenza a terra per l’aviazione generale in diversi scali (tra cui Ciampino, Linate, Cagliari, Napoli, Pisa, Olbia) ed espone di essere certificata nello scalo di Venezia, sin dal 2010, in cui tuttavia può esercitare solo i servizi non soggetti a limitazione, con una notevole riduzione delle proprie capacità operative.

L’aviazione generale consiste nel trasporto aereo svolto da aero taxi, o da imprese o persone fisiche, per conto proprio, con aerei propri o noleggiati, con o senza equipaggio, e costituisce una tipologia di aviazione per uso privato distinta dall’aviazione commerciale.

I servizi aeroportuali di assistenza a terra sono liberalizzati in base alla normativa comunitaria e nazionale la quale prevede tuttavia che NA possa limitare il numero dei prestatori abilitati ad operare su uno scalo per motivate ragioni inerenti alla sicurezza, alla capacità o allo spazio disponibile nell'aeroporto.

Lo scalo di Venezia è stato limitato con provvedimento ENAC prot. n. 0045528/ENAC/ESA del 14 maggio 2010, per la durata di 7 anni e, allo scadere di tale periodo, con il provvedimento ENAC-DG-19/10/2017-0106058-P, emesso dal Direttore Generale di ENAC, è stato stabilito un nuovo periodo di limitazione di 7 anni.

La limitazione riguarda i servizi di assistenza in pista, di assistenza bagagli, di assistenza merci e posta, di assistenza operazioni in pista, sia per l’aviazione commerciale, sia per l’aviazione generale.

Per l’aviazione generale il provvedimento stabilisce inoltre che il numero di prestatori, per i servizi sopra indicati, è limitato a 2, i quali avrebbero dovuto essere individuati tramite gara, che però non è stata esperita, per cui i servizi sono svolti dalle imprese che erano già presenti, all’epoca in cui fu introdotta la prima limitazione, ossia, nel 2010.

Il provvedimento ENAC-DG-19/10/2017-0106058-P da ultimo menzionato è stato motivato con riferimento a diverse criticità operative ed infrastrutturali dell’aeroporto legate anche all’eccessivo numero di mezzi e soggetti che operano sull’area di stazionamento (apron) e all’elevato traffico sullo scalo.

Tale nuovo provvedimento di limitazione è stato impugnato dall’odierna ricorrente con ricorso definito in rito con sentenza di questa Sezione 16 settembre 2019, n. 968, che lo ha dichiarato irricevibile per tardività. Avverso tale pronuncia è stato proposto l’appello di cui al r.g. n. 3088 del 2020 tutt’ora pendente.

In data 21 luglio 2020 la ricorrente ha chiesto all’NA di aprire un’istruttoria al fine di verificare se sussistono i presupposti per una revisione della disposizione di limitazione o in via gradata se sussistono le condizioni per sospenderla o quantomeno per rivedere e rivalutare il numero degli handlers che possono operare sullo scalo.

La richiesta è stata giustificata rilevando che il provvedimento di limitazione è motivato prevalentemente con riferimento a circostanze, quali l’eccessivo numero di mezzi e soggetti che operano sull’apron e l’elevato traffico sullo scalo, che gli eventi sopravvenuti alla pandemia da Covid 19 hanno fatto venir meno, dato che si è assistito ad una contrazione delle attività aeroportuali determinate dalla drastica riduzione del traffico aereo, in un contesto in cui gli studi di settore sono concordi nel ritenere che la ripresa del traffico sarà molto lenta e che occorreranno diversi anni per ritornare ai livelli prepandemia.

A fronte dell’inerzia serbata da NA a tale richiesta, GO con il ricorso introduttivo chiede l’accertamento dell’illegittimità del silenzio-inadempimento dell’Amministrazione, lamentando l’omissione dei doveri di vigilanza previsti dalla normativa vigente, la violazione dei principi di imparzialità e trasparenza, nonché il difetto di istruttoria per la mancata considerazione dei rilevanti fatti sopravvenuti che hanno significativamente mutato il contesto precedente che aveva giustificato l’adozione del provvedimento di limitazione.

Si sono costituiti in giudizio la Società VE s.p.a. (d’ora in poi VE), che gestisce l’aeroporto di Venezia, ed NA, le quali hanno eccepito in rito l’inammissibilità del ricorso introduttivo perché in capo all’Amministrazione non è configurabile l’obbligo di riesaminare in autotutela l’atto di limitazione già vigente e concludendo comunque per la sua reiezione nel merito perché il provvedimento di limitazione è attualmente valido ed efficace (anche se sub iudice perché è stata impugnata in appello la sentenza di questa Sezione 16 settembre 2019, n. 968 che ha dichiarato l’irricevibilità del ricorso), e lo scenario che si è aperto per effetto della pandemia non consente di fare delle previsioni attendibili circa l’evoluzione dei volumi del traffico aereo.

Nel costituirsi in giudizio NA ha anche riferito di aver aperto un’istruttoria al fine di accertare, alla luce della sopravvenuta emergenza sanitaria, la permanenza o meno dei presupposti che avevano resa necessaria la limitazione dell’accesso ai servizi di handling anche sullo scalo di Venezia. Acquisite le osservazioni di VE, con nota prot. n. 0112930-P del 16 novembre 2020, NA ha confermato il provvedimento di limitazione.

A fronte dell’emergere di tale elemento, prima non conosciuto dalla parte ricorrente e dal Collegio, con ordinanza istruttoria n. 502 del 16 aprile 2021, è stata disposta l’acquisizione:

- della nota di NA del 17 agosto 2020, con la quale l’Ente ha chiesto ai gestori aeroportuali di confermare o meno, tenuto conto della mutata situazione del traffico aereo, la necessità di limitare gli aeroporti interessati, fornendo adeguata evidenza della permanenza delle condizioni che hanno condotto al rilascio del provvedimento di limitazione;

- della risposta di VE a tale sollecitazione;

- dei dati prodotti nel corso dell’istruttoria procedimentale e delle eventuali richieste di chiarimenti formulate da NA;

- degli eventuali verbali ispettivi di NA, precedenti o successivi la risposta di VE, volti a verificare la fondatezza delle motivazioni addotte dal gestore.

NA e VE hanno adempiuto all’ordinanza istruttoria depositando la documentazione richiesta in data 4 maggio 2021.

GO con motivi aggiunti ha impugnato il provvedimento di limitazione prot. n. 0112930-P del 16 novembre 2020 e, in via subordinata il provvedimento di limitazione del 2017, con sei motivi.

Con il primo motivo lamenta la violazione dell’art. 4, comma 2, e dell’art. 10 del D.lgs. 13 gennaio 1999, n. 18, l’omissione dei doveri di vigilanza, il difetto di istruttoria e la carenza di motivazione, nonché il mancato esame di fatti rilevanti ai fini del decidere, l’illogicità e la contraddittorietà intrinseca, nonché la violazione del principio di imparzialità e trasparenza, perché il provvedimento non indica comprovate ragioni attinenti alla capacità dello scalo, allo spazio disponibile e alla sicurezza che giustifichino il mantenimento del provvedimento di limitazione, con la conseguenza che NA, a cui compete il compito di vigilare che sia garantito l'accesso agli impianti aeroportuali da parte dei prestatori di servizi, in tal modo viene meno ai suoi compiti istituzionali.

Inoltre, prosegue la ricorrente, il provvedimento finale contraddice le premesse dalle quali era partita la nota di NA del 17 agosto 2020, rivolta ai gestori aeroportuali, in cui si dava atto che gli effetti negativi della pandemia non saranno di breve periodo.

GO sottolinea inoltre che l’affermazione contenuta nella nota impugnata secondo cui la situazione del traffico aereo sarebbe in rapida evoluzione non trova affatto riscontri nelle analisi formulate dall’industria del trasporto aereo che prevede una ripresa del traffico non prima del 2024, se non addirittura nel 2026, in un arco quindi di 4 o 5 anni.

Con il secondo motivo, rubricato come il primo, la ricorrente lamenta il difetto di istruttoria perché NA, dopo aver formulato una richiesta puntuale ed argomentata tramite il proprio ufficio tecnico ai gestori aeroportuali di rivedere quali siano le attuali condizioni degli scali, con il provvedimento impugnato del Direttore generale, si accontenta delle motivazioni superficiali addotte da VE per affermare la perdurante esistenza dei presupposti per mantenere la limitazione, senza lo svolgimento di alcuna attività istruttoria volta a verificare e valutare direttamente i fatti riferiti e la reale situazione operativa.

Con il terzo motivo la ricorrente lamenta la violazione dell’art. 4, comma 2, e dell’art. 10 del D.lgs. n. 18 del 1999, il difetto di istruttoria e di motivazione, il mancato esame di fatti rilevanti ai fini del decidere, nonché la violazione del principio di imparzialità e trasparenza. Con questo motivo GO deduce l’illegittimità del provvedimento impugnato perché l’unica misura presa in considerazione dal Direttore di NA, per escluderne l’applicazione, è quella più drastica della revoca della limitazione, ed ha omesso di valutare altre misure più miti, quali la mera sospensione temporanea della stessa.

Con il quarto motivo la ricorrente lamenta la violazione degli articoli 4 e 8 del D.lgs. n. 18 del 1999, degli articoli 7, 8, 9, 10 della legge n. 241 del 1990, l’omessa consultazione e valutazione delle ragioni del Comitato Utenti e degli handlers , l’omessa consultazione degli operatori aeroportuali, il difetto di istruttoria, la carenza di motivazione, la violazione dei precetti costituzionali di efficienza ed imparzialità dell’azione amministrativa, in quanto NA non ha acquisito dai soggetti che operano nell’aeroporto delle stime circa i tempi e le modalità di recupero del traffico aereo in termini di movimenti, passeggeri e merci, e neppure informazioni dai vettori circa la volontà di abbandonare Venezia per razionalizzare le rotte, e non ha consultato neppure la ricorrente che aveva presentato apposita istanza precisando che le proprie modalità operative escludono la necessità di spazi per i propri mezzi, in quanto utilizza un trattorino ed un pulmino targati che entrano nello scalo per il tempo strettamente necessario alle operazioni di assistenza agli aero taxi, o alle imprese o persone fisiche, che per conto proprio, utilizzano aerei propri o noleggiati.

Con il quinto motivo la ricorrente lamenta la violazione degli articoli 4 e 8 del D.lgs. n. 18 del 1999, il travisamento, l’errore manifesto, la carenza di istruttoria, nonché la violazione dei principi di trasparenza, correttezza ed efficienza dell’azione amministrativa, perché gli specifici elementi che hanno giustificato la limitazione dell’aeroporto sono tutti direttamente incisi dalla drastica riduzione del traffico alla quale si assiste attualmente.

La ricorrente osserva che per l’aviazione generale, che utilizza aerei di piccole dimensioni, aerei privati o aerotaxi, lo scalo dispone complessivamente di 9.000 metri quadri di piazzale, ed attualmente tale settore interessa solamente lo 0,3% del totale passeggeri, ovvero poco più di 8.000 unità l’anno con una media di 23 passeggeri al giorno. Quindi, prosegue la ricorrente, a fronte degli ampi spazi disponibili, lo scarso traffico dell’aviazione generale non può avere alcun impatto significativo e non sono rilevabili criticità, posto che le aree di sosta disponibili sono del tutto sottoutilizzate per l’attuale scarsità del traffico e la ridotta dimensione dei mezzi utilizzati, con conseguente inconfigurabilità di problemi per la sicurezza.

Con il sesto motivo la ricorrente lamenta la violazione degli articoli 4 e 8 del D.lgs. n. 18 del 1999, il travisamento, l’errore manifesto, la carenza di istruttoria, nonché la violazione dei principi di trasparenza, correttezza ed efficienza dell’azione amministrativa perché, stante il carattere eccezionale della limitazione, l’aviazione generale in concreto nello scalo potrebbe ora essere liberalizzata.

NA e VE hanno eccepito l’inammissibilità di quanto dedotto dalla ricorrente in ordine all’illegittimità dell’originario provvedimento di limitazione per violazione del principio del ne bis in idem , concludendo per la reiezione dei motivi aggiunti.

Con ordinanza n. 328 del 16 luglio 2021, è stata accolta la domanda cautelare ai sensi dell’art. 55, comma 10, cod. proc. amm., ai soli fini di una sollecita fissazione dell’udienza di merito.

Alla pubblica udienza del 20 ottobre 2021, in prossimità della quale le parti hanno depositato memorie a sostegno delle proprie difese, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente deve essere dichiarata l’inammissibilità, per carenza di interesse, del ricorso introduttivo proposto da GO avverso il silenzio serbato da NA in ordine alla sua istanza del 21 luglio 2020 di revisione del provvedimento ENAC-DG-19/10/2017-0106058-P di limitazione del numero di operatori abilitati all’assistenza a terra relativamente all’aviazione generale.

Infatti, come precisato nella parte narrativa in fatto, successivamente alla proposizione del ricorso è emerso che NA con provvedimento prot. n. 0112930-P del 16 novembre 2020, non portato a conoscenza di GO, aveva già confermato la limitazione anche nel nuovo contesto operativo conseguente alla diminuzione del traffico determinata dalla pandemia da Covid 19.

Come è noto l’adozione da parte dell'Amministrazione di un qualsivoglia provvedimento esplicito che costituisca una risposta all'istanza dell'interessato, anche non satisfattivo dell'interesse pretensivo fatto valere, interrompe l'inerzia rendendo il ricorso avverso il silenzio inammissibile per carenza originaria di interesse ad agire ove, come è avvenuto nel caso di specie, il provvedimento intervenga prima della proposizione del ricorso (cfr. ex pluribus T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 21 luglio 2021, n. 5061; Consiglio di Stato, Sez. III, 4 maggio 2018, n. 2660).

1.1 L’eccezione di inammissibilità dell’impugnazione del provvedimento di limitazione ENAC-DG-19/10/2017-0106058-P sollevata da NA non è suscettibile di positivo riscontro, in quanto, benché tale atto sia indicato tra quelli impugnati con i motivi aggiunti in via subordinata ed eventuale (con la formula “per quanto occorrere possa”), avverso lo stesso non viene in realtà formulata alcuna censura e, come è noto, l’individuazione del provvedimento impugnato non va effettuata con riferimento alla sola epigrafe del ricorso, ma con riguardo all'effettiva volontà del ricorrente desumibile dal tenore complessivo del gravame e dal contenuto delle censure dedotte (cfr. Consiglio di Stato, Sez, IV, 12 maggio 2014, n. 2417).

2. Nel merito il ricorso deve essere accolto per le censure di difetto di istruttoria e di motivazione proposte con il primo, il secondo, il terzo, e quinto motivo, che possono essere esaminate congiuntamente.

2.1 E’ opportuno premettere che la normativa comunitaria e, segnatamente, la direttiva 96/67/CE del Consiglio del 15 ottobre 1996, ha disciplinato le modalità di liberalizzazione dell’accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti dell’Unione Europea.

Tale direttiva:

- al quinto considerando prevede che “ l'apertura dell'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra è un provvedimento che deve contribuire alla riduzione dei costi di gestione delle compagnie aeree e al miglioramento della qualità offerta agli utenti ”;

- all’undicesimo considerando prevede che “ per alcune categorie di servizi, l'accesso al mercato e l'effettuazione dell'autoassistenza possono essere ostacolati da vincoli di sicurezza, di capacità e di spazio disponibile; è pertanto necessario poter limitare il numero dei prestatori autorizzati a fornire queste categorie di servizi; parimenti, il ricorso all'autoassistenza deve poter essere limitato e, in tal caso, i criteri per la limitazione devono essere pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori ”;

- al quattordicesimo considerando prevede che “ in alcuni casi, i vincoli citati possono essere di entità tale da giustificare determinate limitazioni all'accesso al mercato o all'effettuazione dell'autoassistenza, a condizione che tali limitazioni abbiano un carattere pertinente, obiettivo, trasparente e non discriminatorio ”.

- all’art. 6, paragrafi 1 e 2, prevede che “ gli Stati membri adottano le misure necessarie secondo i criteri di cui all’articolo 1, per garantire ai prestatori di servizi il libero accesso al mercato della prestazione di servizi di assistenza a terra a terzi ” e che “ gli Stati membri possono limitare il numero dei prestatori autorizzati (…) ” a fornire i servizi di assistenza a terra;

- all’art. 16, paragrafi 1 e 2, per quanto riguarda l’accesso agli impianti, prevede che “ qualora l'ente di gestione o, all'occorrenza, l'autorità pubblica o un altro ente che lo controlla imponga condizioni all'accesso, queste devono essere pertinenti, obiettive, trasparenti e non discriminatorie ” e che “ gli spazi disponibili per l'assistenza a terra nell'aeroporto sono ripartiti tra i diversi prestatori di servizi e tra i diversi utenti che praticano l'autoassistenza, compresi i nuovi operatori, nella misura necessaria all'esercizio dei loro diritti e per consentire una concorrenza effettiva e leale in base a norme e criteri pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori ”.

L’ordinamento nazionale ha recepito la direttiva con il D.lgs. n. 18 del 1999, il quale:

- all’art. 4, comma 1, con norma di carattere generale, prevede che per i maggiori aeroporti “ è riconosciuto il libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra ai prestatori di servizi ”;

- all’art. 4, comma 2, ammette che l’NA possa limitare il numero dei prestatori per ciascuna delle categorie di servizi “ per motivate ragioni inerenti alla sicurezza, alla capacità o allo spazio disponibile nell'aeroporto ”.

3. Per quanto riguarda la vicenda in esame va osservato che, sulla base di tale normativa, l’NA ha imposto la limitazione per lo scalo di Venezia con provvedimento ENAC prot. n. 0045528/ENAC/ESA del 14 maggio 2010, per la durata di 7 anni e, allo scadere di tale periodo, con il provvedimento ENAC-DG-19/10/2017-0106058-P, emesso dal Direttore Generale di ENAC, è stato stabilito un nuovo periodo di limitazione di 7 anni.

Il provvedimento da ultimo menzionato è stato motivato con riferimento a diverse criticità operative ed infrastrutturali dell’aeroporto legate anche all’eccessivo numero di mezzi e soggetti che operano sull’apron e all’elevato traffico sullo scalo.

Nelle motivazioni si afferma infatti “ che le conclusioni dell’istruttoria dimostrano la fondatezza della richiesta di SAVE s.p.a. a causa delle condizioni di saturazione degli spazi a disposizione per i prestatori di servizi di handling , sia per il particolare impianto del layout air-side dell’aeroporto di Venezia, che incide ulteriormente sulle condizioni di saturazione, sia per il rilevante numero di mezzi autorizzati ed utilizzati nelle diverse attività aeroportuali ” (cfr. l’allegato 2 depositato in giudizio dalla parte ricorrente il 28 maggio 2021).

Tale affermazione poggia sulla relazione del 25 agosto 2017 elaborata da VE in cui erano emerse criticità relative a tratti della viabilità caratterizzati da traffico significativo di mezzi di rampa, alla congestione dell’area fronte terminal , alla limitata disponibilità di aree per la sosta dei mezzi di rampa, alla disuniforme ubicazione delle aree di sosta sul piazzale aeromobili, alla congestione dell’area BHS ed alla significatività del numero di eventi accaduti nell’ultimo biennio sul piazzale (cfr. l’allegato 2 bis depositato in giudizio dalla parte ricorrente il 28 maggio 2021).

Alla luce dell’evolversi della situazione del traffico aereo conseguente all’emergenza sanitaria determinata dalla pandemia, l’NA si è rivolta alle Società di gestione aeroportuale evidenziando chiaramente l’opportunità di un esame approfondito circa la permanenza o meno dei presupposti che avevano giustificato la limitazione, con la nota del 17 agosto 2020, del seguente tenore:

“ Come noto, gli effetti negativi derivanti dalla diffusione della pandemia da Covid 19 continuano a pesare nel settore del trasporto aereo che, nel contesto attuale, riporta percentuali notevolissime di contrazione dei volumi di traffico di passeggeri e merci.

Gli scenari che si profilano, sulla base dei relativi studi, sono caratterizzati da complessità e incertezza e la ripresa dei movimenti ai livelli ante pandemia è stimata in un orizzonte, allo stato, che parrebbe non di breve periodo.

Ciò posto, prima della predetta emergenza sanitaria, in esito alle valutazioni sulle analisi funzionali presentate al tempo da Codeste società aeroportuali, questo Ente ha emanato i relativi provvedimenti di limitazione la cui definitiva implementazione è attualmente ancora in corso.

Tenuto conto, tuttavia, della mutata situazione del traffico aereo come sopra accennata si ritiene opportuno oggi verificare la sussistenza o meno delle condizioni e dei presupposti che hanno determinato il rilascio dei provvedimenti in parola.

Pertanto, le società in indirizzo sono invitate a confermare la necessità di limitare gli aeroporti in questione, fornendo adeguata evidenza della permanenza delle condizioni che hanno condotto al rilascio del provvedimento di limitazione ” (cfr. l’allegato 3 depositato in giudizio dalla parte ricorrente il 28 maggio 2021).

Per quanto riguarda l’aeroporto di Venezia, VE con nota del 21 settembre 2020 ha dato riscontro a tale richiesta affermando che “ in ragione dell’organizzazione implementata e dei confortanti risultati ottenuti, in termini di safety , a seguito dell'emanazione del provvedimento sopraccitato, nonché delle persistenti peculiarità dell'aeroporto e dell'attuale situazione sanitaria, avente peraltro carattere comunque contingente, si conferma l'assoluta necessità di mantenere le limitazioni in essere ” (cfr. l’allegato 4 depositato in giudizio dalla parte ricorrente il 28 maggio 2021).

Acquisite le osservazioni di VE, NA con il provvedimento impugnato con i motivi aggiunti ha confermato il provvedimento di limitazione, affermando che “ tenuto anche conto di quanto rappresentato da codeste società, l’intervenuta implementazione dei citati provvedimenti di limitazione adottati dall’ENAC, pur in presenza dell’attuale situazione congiunturale, appare escludere la sussistenza di sufficienti ragioni per una rivalutazione complessiva della situazione che ne aveva determinato l’adozione, ai fini di una loro eventuale modificazione o revoca. Questo tanto più se si considera che la crisi determinatasi nel settore del trasporto aereo a causa della pandemia da Covid 19, per la quale purtroppo si prevedono ancora effetti nel breve/medio periodo, è comunque destinata ad una progressiva soluzione, con conseguente tendenziale ricostituzione delle medesime condizioni che avevano determinato l’adozione del provvedimento di limitazione.

Sicché, ragioni di adeguatezza ed economicità dell’azione amministrativa inducono a ritenere che non sussistano i presupposti per un riesame dei provvedimenti di limitazione già adottati, sulla base della sola contingente crisi pandemica, considerato che le nuove valutazioni dovrebbero comunque basarsi su una situazione di fatto anomala e comunque in evoluzione verso il ritorno al trend di normalità ” (cfr. l’allegato 1 depositato in giudizio dalla parte ricorrente il 28 maggio 2021).

4. In tale contesto, tenuto conto della motivazione del provvedimento, della documentazione versata in atti e delle difese di NA e di VE dispiegate in giudizio, emerge che non sono state svolte attività di verifica ed approfondimento sulla gestione dell’aeroporto, sul permanere degli elementi di criticità evidenziatisi con i volumi di traffico antecedenti alla pandemia, ovvero analisi degli spazi oggi a disposizione degli handlers o analisi di carattere funzionale – operativo al fine di definire l’odierno scenario di riferimento delle attività di assistenza a terra, e si rivelano pertanto fondate le censure di difetto di istruttoria e di motivazione.

Sul punto va infatti evidenziato che, come sopra illustrato, nel vigente ordinamento nazionale e comunitario, i servizi di assistenza a terra sono liberalizzati, e possono essere eccezionalmente limitati solamente in base a misure di carattere pertinente, obiettivo, trasparente e non discriminatorio “ per motivate ragioni inerenti alla sicurezza, alla capacità o allo spazio disponibile nell'aeroporto ” che né il provvedimento impugnato, né gli atti endoprocedimentali, hanno indicato, con motivazione congrua ed argomentata, come attualmente sussistenti in concreto.

In materia di libera prestazione di servizi trovano peraltro applicazione i principi desumibili dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia (cfr. ad es. Corte di giustizia, 22 dicembre 2010, resa in causa C-338/09, Yellow Cab Verkehrsbetrieb, punto 45 e seguenti), secondo cui è necessario adottare un approccio rigoroso in ordine alla legittimità di ogni limitazione all’esplicarsi di dinamiche concorrenziali di mercato, con la conseguenza che l’interpretazione di una disposizione interna limitativa dell’accesso ad un’attività economica liberalizzata deve essere riduttiva della sua portata applicativa, e le amministrazioni chiamate ad applicare disposizioni di questo tipo devono ritenersi tenute ad interpretarle restrittivamente, nel rispetto dei principi di proporzionalità e di stretta necessità della limitazione della concorrenza, che può ritenersi giustificata solo laddove risulti idonea al conseguimento dell’obiettivo di interesse generale perseguito e non ecceda rispetto a quanto necessario per il suo raggiungimento.

Il provvedimento impugnato, oltre ad essere sorretto da una motivazione insufficiente, laddove mantiene la limitazione adombrando una temporaneità contingente di non lungo periodo della diminuzione del traffico aereo conseguente all’emergenza sanitaria determinata dalla pandemia da Covid 19, si pone in contraddizione con le stime correnti sulle prospettive di ripresa dei volumi del traffico aereo ai livelli precedenti alla pandemia.

Come dedotto dalla parte ricorrente le valutazioni più recenti di Eurocontrol e Assaeroporti indicano che lo scenario maggiormente realistico colloca nel 2026 il pieno recupero dei volumi di traffico registrati nel 2019 (cfr. il comunicato stampa di Assaeroporti di cui all’allegato 8 depositato in giudizio dalla parte ricorrente il 28 maggio 2021), e con specifico riguardo allo scalo di Venezia il traffico passeggeri commerciali – come specificato dalla parte ricorrente nella memoria di replica – è stato, nei mesi di luglio ed agosto 2021, di 1.020.203, contro 2.562.916, degli stessi mesi nel 2019, ossia di oltre 1.500.000 passeggeri in meno, proprio nei mesi in cui vi è il picco della stagione estiva, mentre i dati da gennaio a maggio 2021 registrano il 90% in meno rispetto al 2019. Rispetto al traffico passeggeri del settore commerciale, quello dell’aviazione generale di interesse della parte ricorrente, evidenzia inoltre un’incidenza limitata, dato che rappresenta appena lo 0,3% del totale passeggeri.

Le motivazioni addotte invece da VE nella nota di risposta ad NA, che fanno generico riferimento all’esigenza di mantenere le attuali limitazioni per le condizioni operative determinate dall’emergenza sanitaria, a loro volta appaiono inidonee a supportare la legittimità del provvedimento impugnato, perché non sono circostanziate e non si basano su elementi rapportabili in modo specifico alle caratteristiche degli spazi oggi a disposizione degli handler nello scalo di Venezia o ad analisi di carattere funzionale della loro attività, né evidenziano come il rispetto delle misure di distanziamento e dei protocolli di sicurezza sanitari esistenti osti in concreto ad una revisione o ad una sospensione temporanea nel tempo della limitazione esistente con riguardo all’assistenza a terra del settore dell’aviazione generale.

Va precisato che le controparti nella memoria depositata in prossimità dell’udienza pubblica hanno dedotto, depositando la relativa documentazione, che NA con provvedimento GENDISP-DG-05/07/2021-0000058-P, rettificato nel termine di vigenza dal provvedimento GENDISP-DG-16/08/2021-0000072-P, ha disposto “ la limitazione all’accesso dei prestatori di servizi di assistenza a terra per le categorie di cui all’art. 4 del D.Lgs 18/99, negli aeroporti nazionali ” per la durata di 12 mesi, rettificata con il secondo provvedimento fino al 31 dicembre 2021, in ragione delle “ criticità sulla capacità aeroportuale, sulla saturazione degli spazi e sulle condizioni di lavoro degli operatori, determinate dalle procedure operative e organizzative previste dai protocolli sanitari per la salvaguardia dei passeggeri e dei lavoratori dalla diffusione del Covid 19 ”.

Tali provvedimenti risultano ininfluenti ai fini della controversia in esame perché hanno carattere generale e non riguardano lo scalo di Venezia, disciplinato specificatamente dal provvedimento impugnato con i motivi aggiunti, ed hanno ad oggetto solamente gli scali nei quali non sia già vigente alcuno specifico provvedimento di limitazione.

Parimenti non possono essere considerati rilevanti i riferimenti, contenuti nelle difese delle controparti, alle criticità all’operatività dello scalo derivanti dall’applicazione dei protocolli sanitari, in quanto si sostanziano in un’inammissibile integrazione postuma della motivazione (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 gennaio 2020, n. 28) in violazione delle garanzie partecipative e del contraddittorio con gli interessati, nonché in violazione dell'incomprimibile esigenza di delimitazione del controllo giudiziario e del diritto di difesa della parte privata lesa dall'atto impugnato (cfr. T.A.R. EN, Sez. II, 10 ottobre 2019, n. 1070).

In definitiva il ricorso introduttivo deve essere dichiarato inammissibile in quanto, prima della proposizione del gravame sul silenzio, l’NA aveva già adottato un provvedimento espresso sulle questioni oggetto dell’istanza presentata da GO in data 21 luglio 2020, mentre il ricorso per motivi aggiunti deve essere accolto per le censure di difetto di istruttoria e di motivazione di cui al primo, secondo, terzo, e quinto motivo, con assorbimento dei motivi non espressamente esaminati.

Conseguentemente l’Amministrazione resistente dovrà rideterminarsi in ordine all’istanza formulata da GO tenendo conto delle specifiche ed attuali condizioni degli spazi a disposizione degli handlers nello scalo e delle caratteristiche funzionali della loro attività.

Le peculiarità e novità delle questioni oggetto della controversia giustificano l’integrale compensazione delle spese tra le parti del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il EN, prima Sezione, definitivamente pronunciando, dichiara l’inammissibilità del ricorso introduttivo, ed accoglie i motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla il provvedimento di NA prot. n. 0112930-P del 16 novembre 2020, nel senso precisato in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 20 ottobre 2021 con l'intervento dei magistrati:

Stefano Mielli, Presidente FF, Estensore

Nicola Bardino, Referendario

Filippo Dallari, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Stefano Mielli

IL SEGRETARIO