Pubblicato il 13/06/2025

N. 11594/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04665/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4665 del 2022, proposto da
OL IO AF, rappresentato e difeso dagli Avvocati Michele Bonetti e Santi Delia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Michele Bonetti in Roma, via S. Tommaso D’Aquino n. 47;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

nei confronti

Matteo Campus, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento prot. 333/SAA/I/212°/A.A.0 del 09.03.2022 adottato dalla Direzione Centrale per gli Affari Generali e per le Politiche del Personale della Polizia di Stato, notificato a parte ricorrente, con cui veniva nominato “agente della Polizia di Stato a decorrere, a tutti gli effetti, dal 27.11.2021”;

nonché per la condanna, ex art. 30 c.p.a., del Ministero resistente al risarcimento dei danni patiti e patendi da parte ricorrente relativi alla tardiva assunzione nel ruolo degli Agenti della Polizia di Stato, nonché al risarcimento dei danni in forma specifica con il riconoscimento del diritto di parte ricorrente alla ricostruzione della carriera ai fini giuridici ed economici.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4 bis, c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 16 maggio 2025 la Dottoressa Rita Tricarico e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe sono stati chiesti l’annullamento del provvedimento prot. 333/SAA/I/212°/A.A.0 del 9 marzo 2022 adottato dalla Direzione Centrale per gli Affari Generali e per le Politiche del Personale della Polizia di Stato, con cui il ricorrente è stato nominato “agente della Polizia di Stato a decorrere, a tutti gli effetti, dal 27.11.2021” , nonché la condanna, ex art. 30 c.p.a., del Ministero resistente al risarcimento dei danni dallo stesso patiti e patendi relativi alla sua tardiva assunzione nel ruolo degli Agenti della Polizia di Stato e al risarcimento dei danni in forma specifica, con il riconoscimento del suo diritto alla ricostruzione della carriera ai fini giuridici ed economici.

2. Si premette che la l. n. 12 del 2019, nel convertire, con modificazioni, il d.l. n. 135 del 2018, ha introdotto il comma 2 bis nell'articolo 11, con il quale è stata “autorizzata l’assunzione di allievi agenti della Polizia di Stato, nei limiti delle facoltà assunzionali non soggette alle riserve di posti di cui al citato articolo 703, comma l, lettera c), e nel limite massimo di 1.851 posti, mediante scorrimento della graduatoria della prova scritta di esame del concorso pubblico per l'assunzione di 893 allievi agenti della Polizia di Stato (provenienti dalla vita civile), bandito con decreto del 18 maggio 2017.” . Pertanto, con decreto del Capo della Polizia - Direttore generale della pubblica sicurezza n. 333-B/12D.3.19/5429 del 13 marzo 2019, è stata avviata la procedura per l'assunzione di n. 1.851 allievi agenti, ai sensi del sopra citato articolo 11, comma 2 bis.

Sulla base di quanto prescritto dalla citata normativa, l’Amministrazione ha selezionato i candidati in possesso, al 1° gennaio 2019, dei nuovi requisiti introdotti con d.lgs n. 95 del 2017 (che ha modificato l’art. 6 del d.P.R. n. 335 del 1982), consistenti nel possesso del diploma di istruzione secondaria e nell’età anagrafica non superiore ai 26 anni, salva l’elevazione fino ad un massimo di tre anni per il servizio militare prestato di cui all'art. 2049 del codice dell'ordinamento militare di cui al d.lgs n. 66 del 2010.

2.1. Il Sig. AF, benchè in possesso di un punteggio ricompreso nella fascia di voto 8,750 – 8,250, non è rientrato nella predetta procedura assunzionale, a causa del superamento del limite d’età previsto.

2.2. Con ricorso collettivo n. 5656/2019 proposto dinanzi a questo T.a.r. anche dall’odierno ricorrente è stato impugnato il citato decreto di avvio della predetta procedura di reclutamento.

Con decreto presidenziale n. 2912 del 21 maggio 2019, è stata accolta l’istanza di misure cautelari monocratiche e, per l’effetto, è stata disposta l’ammissione con riserva dei ricorrenti all’espletamento delle prove. Con ordinanza n. 4103 del 19 giugno 2019 è stata confermata in sede collegiale l’ammissione con riserva alle prove di accertamento dei requisiti di cui all’art. 6, comma 1, lett. c), del d.P.R. n. 335 del 1982, “in ragione del già avviato svolgimento delle stesse, calendarizzate tra l’8 maggio e l’11 luglio 2019” .

2.3. Con decreto del Capo della Polizia - Direttore generale della pubblica sicurezza n. 333B/12D.3.19/23922 del 12 agosto 2019, pubblicato sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana - 4^ Serie speciale “Concorsi ed esami” del 13 agosto 2019, sono stati avviati al 208° corso di formazione per allievo agente della Polizia di Stato i 1851 aspiranti alla citata assunzione, ai sensi dell’articolo 9, comma 1, del suddetto decreto del 13 marzo 2019, tra i quali, però, non era presente il ricorrente.

2.4. Proposti due ricorsi per motivi aggiunti, con decreto presidenziale n. 5536 del 26 agosto 2019 è stata accolta l’istanza di misure monocratiche proposta con i secondi motivi aggiunti per consentire di partecipare al corso di formazione. Con ordinanza n. 6239 del 26 settembre 2019, pur confermandosi l’ammissione con riserva già disposta col citato decreto cautelare, si è precisato: “ferme restando le ragioni di natura organizzativa, didattica ed economica, tali da consigliare alla P.A. di inserire i ricorrenti in un corso ordinario successivo o di attivare un nuovo corso ad hoc” .

L’appello avverso quest’ultima ordinanza è stato respinto dal Consiglio di Stato – sezione IV, con ordinanza n. 6243 del 6 dicembre 2019, sulla base della comparazione degli interessi in gioco.

3. In altri giudizi concernenti la medesima procedura questo Tribunale ha adottato 5 ordinanze, con cui ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 2 bis, lettera b), del d.l. n. 135 del 2018, nella parte in cui dispone: “purché in possesso, alla data del 1° gennaio 2019, dei requisiti di cui all’articolo 6 del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 335” , per contrasto con gli articoli 97 e 3 della Costituzione. Con ulteriori 2 ordinanze, successivamente, ha rilevato un ulteriore profilo di illegittimità, per violazione dell’art. 77 della Costituzione.

3.1. Quindi, all’esito dell’udienza pubblica del 22 giugno 2020, alla quale era stata aggiornata la trattazione del merito, il giudizio introdotto dal ricorso 5656/2019 è stato sospeso con l’ordinanza n. 7673/2020 sino alla definizione innanzi alla Corte costituzionale delle questioni in argomento.

4. Pendenti i giudizi dinanzi alla Corte costituzionale, il legislatore ha introdotto, nel d.l. n. 34/2020, l’art. 260 bis, che ha autorizzato l’assunzione: dei candidati con ricorsi pendenti, ma limitatamente ai soggetti che avevano ottenuto alla prova scritta d’esame del concorso a 893 posti da allievo agente una votazione pari o superiore al voto di 8,250 (voto minimo per accedere alla procedura assunzionale di 1851 allievi agenti) e fossero risultati idonei all’esito degli accertamenti dell’efficienza fisica, psico-fisica e attitudinale, ove non già espletati; dei candidati idonei non vincitori della procedura assunzionale dei 1.851 agenti.

4.1. In attuazione di tale normativa, il ricorrente, accertato il possesso dei requisiti, è stato quindi convocato a pieno titolo alla frequenza del 212° corso di formazione per allievi agenti della Polizia di Stato. Lo stesso risulta in servizio.

4.2. Successivamente, con ordinanza n. 243/2021 depositata in data 17 dicembre 2021, adottata l’11 novembre 2021, la Corte Costituzionale, ritenuto che la norma sopravvenuta fosse atta a superare i dubbi di legittimità costituzionale denunciati, ha rilevato, tuttavia, che l’incidenza delle normative sopravvenute sulla rilevanza delle questioni sollevate spettasse al Giudice rimettente, al quale ha restituito gli atti.

4.3. Il ricorso è ancora pendente.

5. Il ricorrente, che – si ribadisce – è in servizio, essendo stato assunto all’esito della frequentazione del 212° corso a valle della procedura di reclutamento a seguito dell’introduzione della richiamata norma di cui all’art. 260 bis del d.l. n. 34/2020, con il ricorso in esame impugna il provvedimento con cui è stato nominato “agente della Polizia di Stato a decorrere, a tutti gli effetti, dal 27.11.2021” , chiedendo il risarcimento per equivalente dei danni derivanti dalla sua tardiva immissione in ruolo e in forma specifica mediante ricostruzione della carriera ai fini giuridici ed economici.

6. Questi i motivi di diritto dedotti:

“Illiceità del comportamento della Pubblica Amministrazione ex artt. 30 c.p.a. e 2043 c.c. per la tardiva assunzione di parte ricorrente. Violazione ed elusione del g[i]udicato. Mancato esercizio da parte della P.A. dell’attività amministrativa obbligatoria. Violazione del principio di buona ed imparziale amministrazione. Disparità di trattamento. Eccesso di potere. Ingiustizia manifesta.” .

L’Amministrazione avrebbe leso la posizione del ricorrente già nel momento dell’adozione del decreto del marzo 2019, attraverso cui dava attuazione ad una novella legislativa inapplicabile al concorso in parola, ed altresì nel periodo temporale successivo, caratterizzato dal suo comportamento inerte ed omissivo, essendosi la stessa limitata a convocarlo alle prove, sebbene tale provvedimento fosse stato immediatamente sospeso in sede cautelare dal T.a.r. ed il ricorrente l’avesse tempestivamente diffidata a riammetterlo alla procedura concorsuale.

Il ricorrente avrebbe potuto iniziare la carriera di allievo agente della Polizia di Stato nell’agosto 2019, ma ciò gli è stato impedito per ben 17 mesi: infatti ha terminato il corso di formazione solamente in data 27.11.2021 e, pertanto, non è stato inquadrato, ai fini economici e giuridici, a decorrere dall’agosto 2020 come altri colleghi, nonostante avesse partecipato alla medesima procedura concorsuale.

6.1. Quindi il ricorrente chiede la ricostruzione dell’anzianità lavorativa e della carriera, assumendo che sussisterebbero tutti gli elementi della responsabilità da fatto illecito ex art. 2043 c.c.: la condotta reticente dell’Amministrazione costituente il fatto illecito; la colpa della stessa, aggravata anche dalle plurime diffide inoltrate; il nesso di causalità tra la condotta e l’evento dannoso verificatosi in capo allo stesso ricorrente, ossia il mancato percepimento degli stipendi spettanti.

6.2. Chiede poi in via principale la corresponsione del quantum degli stipendi non percepiti, pari ad euro 33.557,18, somma alla quale aggiungere gli oneri contribuitivi e previdenziali, in subordine la liquidazione di una somma in misura corrispondente alle retribuzioni spettanti per il periodo di mancato svolgimento dell’attività lavorativa, detratto l’ aliunde perceptum , assumendo che graverebbe sulla P.A. l’onere della prova sul punto, in via ulteriormente subordinata la liquidazione del danno in via equitativa.

6.3. Chiede ancora che l’Amministrazione sia condannata in via equitativa al risarcimento del danno da perdita di chance e di tutti i danni non patrimoniali patiti per aver lo stesso visto diminuire le proprie possibilità di carriera.

6.4. In subordine, chiede una nuova rimessione della vicenda alla Corte Costituzionale della norma di cui all’art. 11, comma 2 bis, lettera b), del d.l. n. 135 del 2018, per violazione del principio di uguaglianza sancito dall’art. 3 della Costituzione, lamentando di essere stato riammesso alla procedura concorsuale in palese ritardo e con decorrenza economica e giuridica illegittima, “riservandosi un trattamento ingiustamente diverso ad alcuni dei candidati, rispetto ad altri inseriti nella stessa graduatoria che avrebbero dovuto poter concorrere a parità di condizioni, essendo tutti in possesso degli stessi requisiti stabiliti dal bando di concorso” , ed altresì dell’art. 260 bis del d.l. n. 34 del 2020, per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, “poiché, riammettendo i ricorrenti alla procedura concorsuale, ne ha determinato in ogni caso un nocumento dal punto di vista economico e giuridico” , ciò ove non sia possibile una interpretazione costituzionalmente orientata.

7. Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno, producendo un’articolata memoria difensiva.

7.1. Fissata l’udienza straordinaria del 16 maggio 2025 per la definizione del ricorso, parte ricorrente ha depositato memoria ex art. 73 c.p.a. corredata di atti e l’Amministrazione ha depositato precedenti giurisprudenziali.

8. Infine nell’udienza di smaltimento suindicata, tenutasi in modalità da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4 bis, c.p.a., il ricorso è stato trattenuto in decisione.

8.1. Il ricorso è infondato e va conseguentemente respinto per le ragioni di seguito esplicitate.

9. Occorre in primo luogo rammentare che l’art. 11, comma 2 bis, lettera b), del d.l. n. 135 del 2018, che autorizzava “l’assunzione di allievi agenti della Polizia di Stato, nei limiti delle facoltà assunzionali non soggette alle riserve di posti di cui al citato articolo 703, comma l, lettera c), e nel limite massimo di 1.851 posti, mediante scorrimento della graduatoria della prova scritta di esame del concorso pubblico per l'assunzione di 893 allievi agenti della Polizia di Stato (provenienti dalla vita civile), bandito con decreto del 18 maggio 2017” , evidentemente non lasciava all’Amministrazione alcuna possibilità di includere nell’assunzione predetta quanti, come l’odierno ricorrente, avessero superato il limite d’età prescritto.

In altre parole l’Amministrazione ha dato pedissequa e corretta applicazione alla suindicata norma.

10. Le preclusioni stabilite da quest’ultima sono state superate dall’art. 260 bis del d.l. n. 34 del 2020, che in tal modo ha determinato il venir meno delle ragioni per le quali era stata sollevata la questione di legittimità costituzionale in relazione alla prima.

In proposito si osserva che lo stesso legislatore del ciato art. 260 bis ha compiuto una valutazione positiva dell’integrale soddisfazione degli interessi di quanti, come il ricorrente, erano stati inizialmente esclusi dalla procedura assunzionale e avevano proposto ricorso dinanzi al T.ar., avendo emanato tale disposizione con la dichiarata finalità di “definire i contenziosi insorti con riguardo al possesso dei requisiti di partecipazione e semplificare le procedure per la copertura dei posti non riservati ai sensi dell'articolo 703, comma 1, lettera c), del codice dell'ordinamento militare, di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66” .

10.1. Occorre precisare che la sopravvenuta norma “speciale” si è limitata ad autorizzare l’assunzione, consentendo l'ulteriore reclutamento, per ampliamento dello scorrimento della graduatoria, per il concorso ad allievi agenti bandito con decreto del 18 maggio 2017, ma non ha introdotto deroghe all’ordinario assetto ordinamentale applicato al personale della Polizia di Stato, che prevede per i neo agenti in prova, con l'art. 6 bis, comma 5, del d.P.R. n. 335 del 1982, una decorrenza giuridica della qualifica di agente a far data dalla conclusione del corso di addestramento effettivamente frequentato. L’art. 260 bis è chiaro e non ha previsto alcuna espressa retrodatazione della nomina dei candidati utilmente selezionati.

10.2. D’altronde la decorrenza della nomina costituisce un effetto giuridico ed economico conseguente al positivo superamento della procedura di assunzione, ivi compresi la frequentazione ed il superamento del corso.

11. La pretesa retrodatazione non è ammissibile anche riguardo alla decorrenza economica dal 208° corso, in considerazione della copertura finanziaria posta a fondamento della norma di cui al citato art. 260 bis, che non può essere fatta retroagire, dovendo tener conto dei limiti di spesa richiamati espressamente al comma 2 e fissati entro i limiti delle facoltà assunzionali, rilevando altresì nella specie il principio della corrispondenza della retribuzione dei lavoratori alla qualità e alla quantità del lavoro prestato, con la conseguenza che la decorrenza economica è naturalmente correlata all’effettiva e sinallagmatica prestazione del servizio.

12. D’altronde non può ritenersi che il legislatore, nell’ammettere quanti si trovassero nella posizione del ricorrente alla procedura concorsuale di cui all’art. 260 bis, avesse il dovere di riconoscere necessariamente la retrodatazione giuridica della nomina, essendo tale decisione riservata al suo prudente apprezzamento, se non addirittura (tenuto conto anche dell’esigenza di tutela dell’affidamento dei terzi) sottoposta al generale limite dei “motivi imperativi di interesse generale” che devono giustificare ogni intervento propriamente retroattivo del legislatore (nel caso di specie insussistenti). Al riguardo non può non evidenziarsi che la previsione legislativa della retrodatazione della nomina avrebbe costituito un intervento retroattivo in senso proprio, idoneo a recare pregiudizi a tutti quei terzi che hanno assunto servizio prima del ricorrente, che – in caso di retrodatazione – sarebbero stati superati in anzianità da soggetti che hanno completato il corso di formazione (e sono entrati effettivamente in servizio) dopo di loro. Per quanto sopra, la decisione dal legislatore che viene in rilievo nel presente giudizio non appare irragionevole né lesiva dei principi costituzionali summenzionati.

13. La retrodatazione della nomina richiesta in questa sede non può essere disposta neppure a titolo risarcitorio.

13.1. Al riguardo si osserva che l’Amministrazione ha legittimamente applicato dapprima, come sopra visto, l’art. 11, comma 2 bis, lettera b), del d.l. n. 135 del 2018 e poi il sopravvenuto citato art. 260 bis del d.l. n. 34 del 2020, il quale, come già rilevato, non disponeva alcuna retrodatazione dell’immissione in ruolo.

13.2. Per quanto concerne il comportamento tenuto dalla stessa in relazione ai provvedimenti cautelari adottati nel giudizio introdotto dal ricorso n. 5656/2019, deve rilevarsi che con un primo decreto ed una prima ordinanza si ammettevano i ricorrenti, tra cui il Sig. AF, alle sole prove di accertamento dei requisiti e, se è vero che con successivo decreto cautelare datato 26 agosto 2019 si disponeva l’ammissione con riserva al corso di formazione, bisogna considerare che detto decreto veniva emesso alla vigilia dell’inizio del corso, con evidenti difficoltà organizzative, tenuto conto anche del numero elevato dei ricorrenti. Evidentemente di ciò si sono resi conto nella decisione collegiale gli stessi giudici, che, nell’ordinanza n. 6239 del 26 settembre 2019, pur confermando l’ammissione con riserva al corso, hanno precisato: “ferme restando le ragioni di natura organizzativa, didattica ed economica, tali da consigliare alla P.A. di inserire i ricorrenti in un corso ordinario successivo o nuovo corso ad hoc” . Neppure sposta i termini della questione il rigetto dell’appello proposto avverso quest’ultima ordinanza fondato unicamente sulla comparazione degli interessi in gioco.

13.3. Quindi manca certamente alla formazione della fattispecie aquiliana, quanto meno, il necessario elemento soggettivo della colpa in capo all’Amministrazione, che ha al contrario fatto corretta applicazione della normativa applicabile di volta in volta ed agli ordini del Giudice amministrativo, non essendo affatto tenuta a dare seguito alle diffide di parte ricorrente che si ponevano in contrasto con la prima e con i secondi.

14. Né può ritenersi che una tale pretesa risarcitoria potrebbe essere accolta da questo Tribunale nell’ambito del presente giudizio all’esito di un’eventuale declaratoria di incostituzionalità dell’art. 11, comma 2 bis, lettera b), del d.l. n. 135 del 2018 o anche dell’art. 260 bis del d.l. n. 34 del 2020. Infatti, in disparte la controversa questione circa la configurabilità di una responsabilità dello Stato derivante da una legge incostituzionale e pur prescindendo dal vaglio preliminare in ordine alla non manifesta infondatezza (invero già in precedenza eseguito dal Collegio con riguardo alla seconda disposizione normativa), è evidente che una tale pretesa non potrebbe essere in ogni caso fatta valere nei confronti del Ministero resistente, che ha dato solo esecuzione alle disposizioni contestate e che – conseguentemente – è privo di legittimazione passiva rispetto a tale articolata domanda. Da qui l’irrilevanza della questione di legittimità costituzionale che si chiede di sollevare.

15. Deve concludersi che il ricorso è infondato e deve, pertanto, essere rigettato.

16. In considerazione della peculiarità della vicenda esaminata, si ravvisano i presupposti per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando:

- respinge il ricorso, come in epigrafe proposto;

- compensa integralmente tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 maggio 2025 con l'intervento dei Magistrati:

Rita Tricarico, Presidente, Estensore

Angelo Fanizza, Consigliere

Luigi Edoardo Fiorani, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Rita Tricarico

IL SEGRETARIO