Pubblicato il 20/06/2025

N. 00273/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00299/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di MA (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 299 del 2022, proposto da
Società Nuova Sport S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Giovanni Attilio De Martin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Reggio Emilia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocato Annalisa Corradini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della deliberazione del Consiglio Comunale di Reggio Emilia n. 79 del 23 maggio 2022, avente ad oggetto “ Adozione, ai sensi dell’Art. 46, I comma della L.R. n. 24/2017, del Piano Urbanistico Generale (PUG) del Comune di Reggio Emilia ”, e dei relativi allegati tecnici, nella parte in cui hanno respinto le osservazioni presentate dalla società Nuova Sport S.r.l.;

- di qualsivoglia ulteriore atto o provvedimento connesso o pregiudiziale, anche se non conosciuto, ivi compresi, per quanto occorrer possa, tutti gli atti prodromici, presupposti e consequenziali rispetto alla succitata deliberazione del Consiglio Comunale, nonché, per quanto di necessità, le deliberazioni della Giunta Comunale assunte nelle sedute del 1° marzo 2022 e dell’8 marzo 2022 ed afferenti alle controdeduzioni rispetto alle osservazioni presentate dalla società Nuova Sport S.r.l.;

……………… per la condanna ……

dell’Amministrazione al risarcimento dei danni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Reggio Emilia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 giugno 2025 la dott.ssa Caterina Luperto e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società Nuova Sport S.r.l., odierna ricorrente, è proprietaria di una vasta area del territorio comunale di Reggio Emilia, catastalmente individuata in due distinti ambiti: i ) «ambito 1»: tra via Marsilio da Padova e via Samoggia, identificato nel Nuovo Catasto Terreni comunale al foglio n. 80, mappali 37, 4, 6, 86, 90 e 93 e al foglio n. 93, mappale 1; ii ) «ambito 2» : tra la tangenziale nord, via Marsilio da Padova e via Trattati di Roma, identificato nel Nuovo Catasto Terreni comunale al foglio n. 78, mappali 101, 133, 157, 35 e 117, al foglio n. 79, mappali 35, 110 e 125 e al foglio n. 80, mappali 113, 114, 118, 119, 28, 1, 111, 112 e 134.

L’area in questione è stata interessata dalle scelte pianificatorie del Comune di Reggio Emilia in sede di assunzione e adozione del PUG.

In particolare, con deliberazione n. 178 del 7 ottobre 2021, la Giunta Comunale di Reggio Emilia ha assunto la proposta di PUG, ai sensi dell’art. 45, comma 2, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24.

In data 27 ottobre 2021 è stato pubblicato, sul BURERT e all’Albo Pretorio online del Comune di Reggio Emilia, l’avviso di avvenuta assunzione del PUG, ai sensi dell’art. 45, comma 3, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24. Il PUG assunto, quindi, è stato depositato, dal 27 ottobre 2021 al 27 dicembre 2021, presso il Servizio Rigenerazione Urbana del Comune, per la libera consultazione, oltre che pubblicato sui siti Internet istituzionali per la raccolta delle osservazioni.

Per quanto di specifica attinenza all’area di interesse della ricorrente, il PUG assunto ha classificato l’«ambito 1» quale “ Ambito agricolo periurbano ” e l’«ambito 2» come “ Verde pubblico e attrezzature sportive ”.

La società Nuova Sport S.r.l. ha presentato due specifiche osservazioni rispetto alle previsioni del PUG assunto. In particolare, con l’osservazione riferita all’«ambito 1», la società ricorrente ha chiesto « di confermare il perimetro e la normativa di PSC dell’attuale Ambito ANS-4 ad oggi non attuato, ricomprendendolo nel perimetro del “Territorio urbanizzato” in quanto si tratta non di area “agricola” ma di area completamente dotata di opere infrastrutturali e urbanizzative al contorno (strade, fognature acque bianche e nere, rete acquedotto, gas, energia elettrica, rete telefonica, ecc.) confinando a Nord con via Marsilio da Padova e ad Est con via Samoggia, prima facente parte nel PRG’99 e nel RUE di un comparto edificatorio ben più esteso verso Nord e in parte realizzato (…)»; con l’osservazione riferita all’«ambito 2», invece, ha proposto di « non prevedere l’intervento di forestazione indicato nell’elaborato PUG SQ-D2.1 ma di prevedere le piantumazioni e le mitigazioni verso i bordi e confini esterni della proprietà senza addivenire ad ulteriori espropri, ovvero potendo piantumare a ridosso dei grandi assi viabilistici esistenti a Ovest Viale dei Trattati di Roma e a Sud verso la tangenziale, modificando la destinazione urbanistica del PUG da “VERDE PUBBLICO E ATTREZZATURE SPORTIVE” a “VERDE PRIVATO” o “AMBITO AGRICOLO” effettivo e coltivabile » e di « modificare la perimetrazione geometrica della parte espropriata concordando in accordo tra le parti una razionale realizzazione rettilinea dei confini ».

L’osservazione di cui all’«ambito 1» è stata respinta con la seguente controdeduzione: « Il Piano Urbanistico Generale (PUG) ha assunto, tra i suoi principali obiettivi, il contenimento del consumo di suolo, così come previsto dagli artt.1 (comma 2) e 5 della LR 24/2017 e come esplicitato sia nella Strategia urbana (SQ_V.1) sia negli Indirizzi disciplinari (SQ_D.1), al fine di contribuire al contrasto ai cambiamenti climatici e favorire il riuso e la rigenerazione urbana, quale unica opportunità per far crescere e rinnovare la città. Come previsto dall’art.32 comma 2 della LR 24/2017 il perimetro del territorio urbanizzato (TU) è stato ridefinito con criteri innovativi e sostenibili guidati dalla coerenza ai principi della Legge e allo stato di fatto e di diritto dell’assetto territoriale. In particolare, l’area in oggetto, non rientrante all’interno del TU del PSC 2011 e individuata come “Ambito per nuovi insediamenti urbani (ANS)”, non essendo area urbanizzata, così come definita dalla LR 24/2017 art.32 comma 2 (“i lotti residui non edificati, dotati di infrastrutture per l’urbanizzazione degli insediamenti in quanto facenti parte di un piano urbanistico attuativo, comunque denominato, attuato o in corso di completamento”), non può essere ricompresa all’interno del TU, non essendo stata né approvata né convenzionata. L’area è più verosimilmente ricompresa all’interno della definizione dell’art.32 comma 3: “Non fanno parte del territorio urbanizzato: a) le aree rurali, comprese quelle intercluse tra più aree urbanizzate aventi anche un’elevata contiguità insediativa; ...c) le aree permeabili collocate all’interno delle aree edificate con continuità che non siano dotate di infrastrutture per l’urbanizzazione degli insediamenti”. Tali criteri costituiscono anche presupposto fondante per la definizione del nuovo perimetro del TU di Reggio Emilia. Pertanto la richiesta di ripristino della destinazione urbanistica di cui al PSC previgente risulta in contrasto con gli obiettivi sia del PUG sia della LR 24/2017, per quanto attiene, in particolare, la riduzione ed azzeramento entro il 2050 del consumo di suolo. Si rammenta inoltre che il PUG, configurandosi come un piano caratterizzato dall’approccio strategico, non può individuare aree per nuovi insediamenti, attribuendo ad esse potenzialità edificatoria. Considerato ciò, si precisa inoltre che la facoltà concessa dalla LR 24/2017 del consumo di suolo massimo pari al 3% del Territorio Urbanizzato (TU) entro il 2050, viene preservata dal PUG esclusivamente per funzioni produttive, ad alta occupabilità e valore aggiunto, a confine con il territorio urbanizzato, escludendo funzioni residenziali e commerciali. Non si ravvisano dunque i presupposti per proporre l’accoglimento dell’osservazione »; quella relativa all’«ambito 2», invece, è stata respinta con la seguente motivazione: « Gli approfondimenti finalizzati alla verifica di coerenza della richiesta di trasformazione in esame si sono sviluppati in considerazione dei caratteri insediativi e strutturali, nonché in relazione agli obiettivi e alle indicazioni strategiche che il Piano Urbanistico Generale (PUG) si pone per la Città pubblica – Il Sistema delle dotazioni territoriali. Le analisi di Quadro Conoscitivo Diagnostico e le verifiche sulla situazione dello stato di fatto hanno evidenziato che l’area oggetto di osservazione potrà concorrere in modo determinante per la città, attraverso l’estensione del Bosco Urbano di San Prospero finalizzata ad interventi, di natura pubblica, diffusi, di forestazione urbana e rinaturalizzazione - per il contrasto delle isole di calore e mitigazione della CO2, alla definizione del Sistema delle dotazioni territoriali, ed un suo sostanziale ridimensionamento con interventi solo lineari e puntuali, nei termini proposti dall’osservazione, configurerebbe una soluzione decisamente meno incisiva, anche in relazione alla Strategia del PUG, che, articolandosi in tre sfide (neutralità climatica, beni comuni e attrattività), pone come obiettivo per i beni comuni il miglioramento, la qualificazione e la rifunzionalizzazione delle dotazioni pubbliche. Si precisa inoltre che la configurazione proposta apporterebbe miglioramenti minimi, se confrontati alla configurazione proposta dal PUG, nel sistema di relazioni che si instaura tra tessuti urbani e Sistema delle dotazioni territoriali, comportando pertanto un peggioramento pianificatorio nella configurazione spaziale di assetto degli spazi pubblici e del più vasto sistema di spazi aperti e di reti ecologiche. Non si ravvisano dunque i presupposti per proporre l’accoglimento dell’osservazione ».

Con deliberazione n. 79 del 23 maggio 2022 il Consiglio Comunale di Reggio Emilia ha adottato il PUG, confermando, per le aree di interesse della ricorrente, le destinazioni previste con l’assunzione del Piano.

Avverso detta deliberazione, nella parte in cui sono state respinte le sue osservazioni, la società Nuova Sport S.r.l. ha proposto l’odierno ricorso, con richiesta di risarcimento del danno.

Si è costituito in giudizio il Comune di Reggio Emilia, instando per la reiezione del ricorso.

Alla pubblica udienza del giorno 11 giugno 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di diritto.

I. “ Vizio di eccesso di potere riscontrabile nelle figure sintomatiche dell’erroneità dell’istruttoria e della motivazione ”;

II. “ Vizio di violazione di legge: violazione ed erronea applicazione dell’articolo 3 della L. 7 agosto 1990, n. 241 ”.

Con i primi due motivi di ricorso, la società Nuova Sport s.r.l. lamenta che l’Amministrazione comunale non avrebbe adeguatamente motivato il rigetto delle osservazioni proposte, limitandosi a mere clausole di stile.

Sostiene che il rigetto delle osservazioni proposte al Piano debba essere necessariamente sorretto da una motivazione puntuale e adeguata e che invece, nel caso di specie, l’Amministrazione comunale si sarebbe limitata a respingere le osservazioni senza dimostrare di aver preso in debita considerazione le sue proposte e le ragioni a fondamento delle stesse.

Stigmatizza la gravità dell’assenza di una adeguata motivazione a sostegno del rigetto delle osservazioni, soprattutto in ragione del fatto che, nel caso di specie, veniva in rilievo una variante generale in grado di incidere sui beni di suo interesse.

III. “ Vizio di eccesso di potere per travisamento e/o erronea valutazione dei fatti. Carente e/o insufficiente istruttoria. Arbitrarietà, illogicità, contraddittorietà, irrazionalità – irragionevolezza ”;

IV. “ Possibile incostituzionalità della normativa di cui all’articolo 32, comma II, della L.R. dell’Emilia – Romagna n. 24/2017 ”.

La ricorrente, dopo aver premesso i presupposti in presenza dei quali il giudice amministrativo può sindacare l’esercizio dell’azione amministrativa connotata da discrezionalità tecnica, contesta nel merito il rigetto delle due osservazioni proposte.

Quanto alla prima osservazione, rappresenta che la sua proposta era quella di confermare la classificazione dei lotti quali “ Territorio Urbanizzato ”, trattandosi non di area agricola, bensì di area dotata delle principali opere di urbanizzazione ed infrastrutturali di contorno e per la quale era possibile ammettere l’edificazione mediante PUA. Precisa, poi, di aver dato la propria disponibilità, in sede di osservazioni, a concordare e convenzionare con il Comune le caratteristiche dell’insediamento mediante apposito Accordo Operativo.

Tale osservazione sarebbe stata rigettata dal Comune, ritenendo l’area in questione non riconducibile al perimetro del territorio urbanizzato di cui all’art. 32, comma 2, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24.

Sostiene che il tema centrale, con riferimento alla prima osservazione, sia proprio quello della corretta interpretazione dell’art. 32, comma 2, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24 e della possibilità di ritenere quale “territorio urbanizzato” i soli lotti residui non edificati, dotati di infrastrutture per l'urbanizzazione degli insediamenti, in quanto facenti parte di un PUA attuato o in corso di completamento, escludendo quelli oggetto di un PUA ‘perimetrato’ anche se non ancora approvato o attuato.

A tal fine, propone un parallelismo con le previsioni di cui alla Legge Regionale del Veneto 6 giugno 2017 n. 14, in tema di “consumo del suolo” e, in particolare, con riferimento ai concetti di “ ambiti inedificati ” e di “ ambiti di urbanizzazione consolidata ”.

Dopo aver passato in rassegna le disposizioni di interesse di cui alla Legge Regionale del Veneto 6 giugno 2017 n. 14, la ricorrente ritiene che i lotti di sua proprietà possano essere ricondotti alle previsioni di cui all’art. 32, comma 2, lett. a), della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24 e, segnatamente, ai lotti e agli spazi inedificati dotati di infrastrutture per l’urbanizzazione degli insediamenti, come peraltro sarebbe confermato dalla cartografia planimetrica allegata all’osservazione.

Solleva, poi, dubbi di legittimità costituzionale della previsione di cui all’art. 32, comma 2, lett. d), della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24 nella parte in cui, riconducendo al territorio urbanizzato « i lotti residui non edificati, dotati di infrastrutture per l'urbanizzazione degli insediamenti in quanto facenti parte di un piano urbanistico attuativo, comunque denominato, attuato o in corso di completamento », si porrebbe in contrasto con gli articoli 3 e 41 della Costituzione, comprimendo indebitamente i diritti dei privati proprietari di terreni oggetto di un « PUA già perimetrato (ancorché non presentato, adottato, approvato ed attuato) ».

In definitiva, secondo la prospettazione attorea, ammettere nell’ambito del territorio urbanizzato solo i lotti residui non edificati di un PUA attuato o in corso di completamento significherebbe escludere indebitamente i lotti non edificati di un PUA che sia stato già “perimetrato”, sebbene non approvato e attuato.

Sostiene che il rispristino della destinazione urbanistica di cui al previgente PSC sarebbe non solo legittimo, ma anche conforme agli obiettivi del PUG e, in particolare, a quello di contenere il consumo del suolo.

Con riferimento alla seconda osservazione, sottolinea la ricorrente che la finalità della stessa era quella di evitare ulteriori espropri della proprietà privata, laddove non necessariamente funzionali al perseguimento dell’interesse pubblico, tenuto conto anche del fatto che il terreno che il Comune intende espropriare è coltivato da un decennio in regime biologico, certificato dalla Regione, e che una sua diversa destinazione determinerebbe un danno alla Azienda agricola insediata in loco .

Sostiene che le scelte pianificatorie di che trattasi non sarebbero state precedute da una adeguata analisi dei costi-benefici derivanti dal mutamento di destinazione dell’area.

A giudizio del Collegio, il ricorso è infondato e la questione di legittimità costituzionale proposta è manifestamente infondata.

Per costante giurisprudenza, il disegno urbanistico espresso da uno strumento di pianificazione generale, o da una sua variante, costituisce estrinsecazione di potere pianificatorio connotato da ampia discrezionalità che rispecchia non soltanto scelte strettamente inerenti all'organizzazione edilizia del territorio, bensì afferenti anche al più vasto e comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti al suo sviluppo socio-economico; tali scelte non sono nemmeno condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente piano regolatore, di destinazioni d’uso edificatorie diverse e più favorevoli rispetto a quelle impresse con il nuovo strumento urbanistico o una sua variante, con il solo limite dell'esigenza di una specifica motivazione a sostegno della nuova destinazione quando quelle indicazioni avevano assunto una prima concretizzazione in uno strumento urbanistico esecutivo (piano di lottizzazione, piano particolareggiato, piano attuativo) approvato o convenzionato, o quantomeno adottato, e tale quindi da aver ingenerato un'aspettativa qualificata alla conservazione della precedente destinazione (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 20 gennaio 2020 n. 456); è, invece, sfornita di qualsivoglia tutela la generica aspettativa di fatto alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente piano urbanistico (Consiglio di Stato, sez. IV, 28 gennaio 2025 n. 641, che richiama Consiglio di Stato, sez. IV, 7 dicembre 2022, n. 10731).

Inoltre, tale ampio potere discrezionale è sindacabile dal giudice solo nei casi di vizi procedimentali, errori di fatto, manifesta illogicità e irragionevolezza (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 20 gennaio 2020 n. 456 che richiama Consiglio di Stato, Sez. IV, 19 novembre 2018, n. 6484).

Orbene, applicando tali coordinate ermeneutiche al caso di specie, risulta che il Comune di Reggio Emilia, per quanto attiene alle aree di interesse della ricorrente, in sede di assunzione della proposta di PUG e in sede di adozione del PUG, ha esercitato il proprio potere pianificatorio discrezionale effettuando delle scelte di regolamentazione del territorio dal punto di vista urbanistico coerenti con gli obiettivi delineati dalla Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24 e ragionevolmente fondate su una diversa destinazione di porzioni del territorio comunale, conformemente ad un disegno generale volto a dare attuazione, tra l’altro, al principio di contenimento del consumo del suolo – ridefinendo il perimetro del territorio comunale urbanizzato secondo i criteri di cui all’art. 32, comma 2, della citata Legge – e alla valorizzazione e riqualificazione delle dotazioni pubbliche territoriali quali espressione degli obiettivi di « neutralità climatica, beni comuni e attrattività ».

Contrariamente a quando denunciato nel ricorso, in sede di replica alle osservazioni, il Comune di Reggio Emilia ha analiticamente controdedotto alle proposte formulate dalla società ricorrente e fornito una spiegazione non irragionevole delle motivazioni a sostegno del rigetto delle proposte della società Nuova Sport S.r.l.

Quanto alla prima osservazione, con cui la ricorrente chiedeva, per quanto attiene all’«ambito 1», di « confermare il perimetro e la normativa di PSC dell’attuale Ambito ANS-4 ad oggi non attuato, ricomprendendolo nel perimetro del “Territorio urbanizzato” in quanto si tratta non di area “agricola” ma di area completamente dotata di opere infrastrutturali e urbanizzative al contorno (strade, fognature acque bianche e nere, rete acquedotto, gas, energia elettrica, rete telefonica, ecc.) confinando a Nord con via Marsilio da Padova e ad Est con via Samoggia, prima facente parte nel PRG’99 e nel RUE di un comparto edificatorio ben più esteso verso Nord e in parte realizzato (…)», il Comune ha controdedotto con la seguente motivazione: « Il Piano Urbanistico Generale (PUG) ha assunto, tra i suoi principali obiettivi, il contenimento del consumo di suolo, così come previsto dagli artt.1 (comma 2) e 5 della LR 24/2017 e come esplicitato sia nella Strategia urbana (SQ_V.1) sia negli Indirizzi disciplinari (SQ_D.1), al fine di contribuire al contrasto ai cambiamenti climatici e favorire il riuso e la rigenerazione urbana, quale unica opportunità per far crescere e rinnovare la città. Come previsto dall’art.32 comma 2 della LR 24/2017 il perimetro del territorio urbanizzato (TU) è stato ridefinito con criteri innovativi e sostenibili guidati dalla coerenza ai principi della Legge e allo stato di fatto e di diritto dell’assetto territoriale. In particolare, l’area in oggetto, non rientrante all’interno del TU del PSC 2011 e individuata come “Ambito per nuovi insediamenti urbani (ANS)”, non essendo area urbanizzata, così come definita dalla LR 24/2017 art.32 comma 2 (“i lotti residui non edificati, dotati di infrastrutture per l’urbanizzazione degli insediamenti in quanto facenti parte di un piano urbanistico attuativo, comunque denominato, attuato o in corso di completamento”), non può essere ricompresa all’interno del TU, non essendo stata né approvata né convenzionata. L’area è più verosimilmente ricompresa all’interno della definizione dell’art.32 comma 3: “Non fanno parte del territorio urbanizzato: a) le aree rurali, comprese quelle intercluse tra più aree urbanizzate aventi anche un’elevata contiguità insediativa; ...c) le aree permeabili collocate all’interno delle aree edificate con continuità che non siano dotate di infrastrutture per l’urbanizzazione degli insediamenti”. Tali criteri costituiscono anche presupposto fondante per la definizione del nuovo perimetro del TU di Reggio Emilia. Pertanto la richiesta di ripristino della destinazione urbanistica di cui al PSC previgente risulta in contrasto con gli obiettivi sia del PUG sia della LR 24/2017, per quanto attiene, in particolare, la riduzione ed azzeramento entro il 2050 del consumo di suolo. Si rammenta inoltre che il PUG, configurandosi come un piano caratterizzato dall’approccio strategico, non può individuare aree per nuovi insediamenti, attribuendo ad esse potenzialità edificatoria. Considerato ciò, si precisa inoltre che la facoltà concessa dalla LR 24/2017 del consumo di suolo massimo pari al 3% del Territorio Urbanizzato (TU) entro il 2050, viene preservata dal PUG esclusivamente per funzioni produttive, ad alta occupabilità e valore aggiunto, a confine con il territorio urbanizzato, escludendo funzioni residenziali e commerciali. Non si ravvisano dunque i presupposti per proporre l’accoglimento dell’osservazione ».

Quanto alla seconda osservazione, quella relativa all’«ambito 2», con cui la società ricorrente proponeva di « non prevedere l’intervento di forestazione indicato nell’elaborato PUG SQ-D2.1 ma di prevedere le piantumazioni e le mitigazioni verso i bordi e confini esterni della proprietà senza addivenire ad ulteriori espropri, ovvero potendo piantumare a ridosso dei grandi assi viabilistici esistenti a Ovest Viale dei Trattati di Roma e a Sud verso la tangenziale, modificando la destinazione urbanistica del PUG da “VERDE PUBBLICO E ATTREZZATURE SPORTIVE” a “VERDE PRIVATO” o “AMBITO AGRICOLO” effettivo e coltivabile » e di « modificare la perimetrazione geometrica della parte espropriata concordando in accordo tra le parti una razionale realizzazione rettilinea dei confini », il Comune ha fondato il rigetto sulle seguenti argomentazioni: « Gli approfondimenti finalizzati alla verifica di coerenza della richiesta di trasformazione in esame si sono sviluppati in considerazione dei caratteri insediativi e strutturali, nonché in relazione agli obiettivi e alle indicazioni strategiche che il Piano Urbanistico Generale (PUG) si pone per la Città pubblica – Il Sistema delle dotazioni territoriali. Le analisi di Quadro Conoscitivo Diagnostico e le verifiche sulla situazione dello stato di fatto hanno evidenziato che l’area oggetto di osservazione potrà concorrere in modo determinante per la città, attraverso l’estensione del Bosco Urbano di San Prospero finalizzata ad interventi, di natura pubblica, diffusi, di forestazione urbana e rinaturalizzazione - per il contrasto delle isole di calore e mitigazione della CO2, alla definizione del Sistema delle dotazioni territoriali, ed un suo sostanziale ridimensionamento con interventi solo lineari e puntuali, nei termini proposti dall’osservazione, configurerebbe una soluzione decisamente meno incisiva, anche in relazione alla Strategia del PUG, che, articolandosi in tre sfide (neutralità climatica, beni comuni e attrattività), pone come obiettivo per i beni comuni il miglioramento, la qualificazione e la rifunzionalizzazione delle dotazioni pubbliche. Si precisa inoltre che la configurazione proposta apporterebbe miglioramenti minimi, se confrontati alla configurazione proposta dal PUG, nel sistema di relazioni che si instaura tra tessuti urbani e Sistema delle dotazioni territoriali, comportando pertanto un peggioramento pianificatorio nella configurazione spaziale di assetto degli spazi pubblici e del più vasto sistema di spazi aperti e di reti ecologiche. Non si ravvisano dunque i presupposti per proporre l’accoglimento dell’osservazione ».

Dalla piana lettura delle motivazioni addotte dal Comune a sostegno del rigetto delle osservazioni, emerge l’indicazione dettagliata delle ragioni per cui, nel bilanciamento degli interessi, l’Amministrazione ha ritenuto prevalente, per quanto riguarda la prima osservazione, l’interesse pubblico a dare attuazione al principio di contenimento del consumo del suolo, in un’ottica di coerenza con gli obiettivi della rigenerazione dei territori urbanizzati e del miglioramento della qualità urbana ed edilizia; e, per quanto riguarda la seconda osservazione, ha ritenuto prioritarie le esigenze connesse al « miglioramento, [al] la qualificazione e [al] la rifunzionalizzazione delle dotazioni pubbliche », strumentali allo sviluppo delle relazioni tra tessuti urbani e sistema delle dotazioni territoriali e coerenti con le scelte strategiche del PUG articolato “ in tre sfide (neutralità climatica, beni comuni e attrattività) ”.

Si è detto che il potere amministrativo pianificatorio è connotato da ampia discrezionalità e che le scelte urbanistiche non possono essere condizionate nemmeno dalla pregressa indicazione, nel precedente piano regolatore, di destinazioni d’uso diverse e più favorevoli (per il privato) rispetto a quelle impresse con il nuovo strumento urbanistico o una sua variante, con il solo limite dell'esigenza di una specifica motivazione a sostegno della nuova destinazione quando quelle indicazioni avevano assunto una prima concretizzazione in uno strumento urbanistico esecutivo (piano di lottizzazione, piano particolareggiato, piano attuativo) approvato o convenzionato, o quantomeno adottato, e tale quindi da aver ingenerato un'aspettativa qualificata alla conservazione della precedente destinazione (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 20 gennaio 2020 n. 456).

Orbene, nel caso di specie, l’adeguata motivazione a sostegno delle scelte pianificatorie relative ai due ambiti di interesse della società ricorrente risulta essere stata ampiamente fornita dall’Amministrazione comunale, ancorché per entrambe le aree venisse in rilievo solo una generica aspettativa di fatto alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse dalle precedenti previsioni urbanistiche. Ed infatti, benché in relazione all’«ambito 1» ci si riferisca ad un “PUA perimetrato”, per stessa ammissione di parte ricorrente detto piano non risulta essere mai stato adottato e approvato, ragion per cui difettano i presupposti per elevare quella mera aspettativa di fatto ad un’aspettativa qualificata alla conservazione della precedente destinazione, comunque superabile attraverso una adeguata motivazione. Si tratta, in definitiva, di scelte che, nell’ambito dell’amplissima valutazione discrezionale che le contraddistingue – insindacabile nel merito –, non rivelano, allo stato degli atti, una manifesta illogicità o irragionevolezza né macroscopiche carenze istruttorie.

È appena il caso di precisare, poi, che l’«ambito 1» è stato classificato al di fuori del territorio urbanizzato in applicazione di quanto previsto all’art. 32, comma 4, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24, secondo cui « In sede di prima formazione del PUG, il perimetro del territorio urbanizzato va individuato con riferimento alla situazione in essere alla data di entrata in vigore della presente legge, in attuazione di quanto disposto dall'articolo 6, comma 1 », in considerazione del fatto che nel previgente PSC l’ambito in questione era inserito fuori dal territorio urbanizzato. Ed infatti, nel PSC 2011 l’«ambito 1» era previsto, fuori dal territorio urbanizzato, come “ Ambito per nuovi insediamenti urbani (ANS) ” , eventualmente urbanizzabile mediante PUA, invero mai presentato, adottato e convenzionato.

Venendo, poi, alla questione di legittimità costituzionale proposta, la società ricorrente muove da un parallelismo con la Legge Regionale del Veneto 6 giugno 2017 n. 14, che, in tema di “consumo del suolo”, secondo l’interpretazione attorea, consentirebbe di ricondurre nel concetto di “ ambiti di urbanizzazione consolidata ” - e, quindi, nel territorio urbanizzato - quelle parti del territorio comunale già ‘organizzate’, all’interno delle quali “ trovano collocazione sia aree edificate sia aree libere ”; in definitiva, parte ricorrente ritiene che, in base alla legislazione regionale veneta, dovrebbero essere ricondotte nell’ambito del territorio urbanizzato (“ ambiti di urbanizzazione consolidata ”) quelle aree del territorio oggetto di un “PUA perimetrato”, anche se non presentato o approvato. Solleva, quindi, questione di legittimità costituzionale dell’art. 32, comma 2, lett. d), della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24 nella parte in cui, riconducendo al territorio urbanizzato solo « i lotti residui non edificati, dotati di infrastrutture per l'urbanizzazione degli insediamenti in quanto facenti parte di un piano urbanistico attuativo, comunque denominato, attuato o in corso di completamento », e, quindi, escludendo i lotti non edificati di un PUA che sia stato già “perimetrato”, sebbene non approvato e attuato, si porrebbe in contrasto con gli articoli 3 e 41 della Costituzione, comprimendo indebitamente i diritti dei privati proprietari di terreni oggetto di un « PUA già perimetrato (ancorché non presentato, adottato, approvato ed attuato) ».

La questione di legittimità costituzionale è manifestamente infondata.

In via preliminare, a giudizio del Collegio, non coglie nel segno l’evocato parallelismo con la disciplina regionale veneta, in primis in ragione del fatto che trattasi di normative diverse, dettate per realtà con conformazione geografica e urbanistica differente, ragion per cui, già a priori , il raffronto sarebbe privo di qualsivoglia utilità; in secondo luogo, in ragione della scarsa utilità di una comparazione tra differenti legislazioni regionali ai fini del vaglio di legittimità costituzionale, che deve piuttosto fondarsi sulla verifica della compatibilità della singola normativa regionale con i principi costituzionali di riferimento.

Tanto premesso, l’art. 32 della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24 definisce il confine tra “territorio urbanizzato” e “territorio non urbanizzato” rispettivamente al comma 2 e al comma 3.

Il comma 2 prevede che « Il PUG individua il perimetro del territorio urbanizzato, il quale comprende: a) le aree edificate con continuità a prevalente destinazione residenziale, produttiva, commerciale, direzionale e di servizio, turistico ricettiva, le dotazioni territoriali, le infrastrutture, le attrezzature e i servizi pubblici comunque denominati, i parchi urbani nonché i lotti e gli spazi inedificati dotati di infrastrutture per l'urbanizzazione degli insediamenti; b) le aree per le quali siano stati rilasciati o presentati titoli abilitativi edilizi per nuove costruzioni o siano state stipulate convenzioni urbanistiche attuative; c) i singoli lotti di completamento individuati dal piano vigente alla data di entrata in vigore della presente legge e collocati all'interno delle aree edificate con continuità o contermini alle stesse; d) i lotti residui non edificati, dotati di infrastrutture per l'urbanizzazione degli insediamenti in quanto facenti parte di un piano urbanistico attuativo, comunque denominato, attuato o in corso di completamento ».

Il comma 3 prevede che « Non fanno parte del territorio urbanizzato: a) le aree rurali, comprese quelle intercluse tra più aree urbanizzate aventi anche un'elevata contiguità insediativa; b) l'edificato sparso o discontinuo, collocato lungo la viabilità e le relative aree di pertinenza e di completamento; c) le aree permeabili collocate all'interno delle aree edificate con continuità che non siano dotate di infrastrutture per l'urbanizzazione degli insediamenti; d) le aree di pertinenza delle infrastrutture per la mobilità, collocate al di fuori delle aree edificate con continuità ».

Il comma 4 dell’art. 32 prevede, poi, che « In sede di prima formazione del PUG, il perimetro del territorio urbanizzato va individuato con riferimento alla situazione in essere alla data di entrata in vigore della presente legge, in attuazione di quanto disposto dall'articolo 6, comma 1 ».

Orbene, la normativa in questione, nel consentire al PUG di fotografare la situazione pianificatoria in essere alla data di entrata in vigore della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24, detta precisi criteri per la definizione del concetto di “territorio urbanizzato”.

Per quanto di interesse in questa sede, rientrano nell’ambito del “territorio urbanizzato”, ai sensi dell’art. 32, comma 2, lett. d), i “ lotti residui non edificati, dotati di infrastrutture per l'urbanizzazione degli insediamenti in quanto facenti parte di un piano urbanistico attuativo, comunque denominato, attuato o in corso di completamento ”, quindi quelle aree che, benché non ancora edificate, risultino oggetto di uno specifico programma di edificazione in ragione di un PUA “ attuato o in corso di completamento ”, purché evidentemente dotate di infrastrutture per l’urbanizzazione degli insediamenti.

La scelta del Legislatore regionale è stata quella di segnare il discrimen tra “territorio urbanizzato” e “territorio non urbanizzato” adottando, tra i vari criteri utili, anche quello della sussistenza o meno di un PUA avente ad oggetto aree non ancora edificate, piano necessariamente attuato o in corso di completamento. Tale scelta consente, evidentemente, di contemperare l’interesse pubblico a « contenere il consumo di suolo quale bene comune e risorsa non rinnovabile che esplica funzioni e produce servizi ecosistemici, anche in funzione della prevenzione e della mitigazione degli eventi di dissesto idrogeologico e delle strategie di mitigazione e di adattamento ai cambiamenti climatici » (art. 1, comma 2, lettera a) , della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24) con gli interessi dei privati proprietari di aree ancora non edificate ma oggetto di un PUA attuato o in corso di completamento, interessi che, avendo la consistenza di un’aspettativa giuridicamente qualificata, in sede di adozione e approvazione del PUG, al mantenimento della destinazione precedentemente impressa dagli strumenti urbanistici in quanto concretizzata nella presentazione di un piano urbanistico attuativo, sono stati ritenuti meritevoli di elevazione al rango di posizioni giuridiche protette. In tal senso, la scelta legislativa risulta essere ragionevolmente volta a ritenere l’interesse pubblico al contenimento del consumo del suolo recessivo rispetto agli interessi di quei soggetti privati proprietari o titolari di diritti reali su aree che, ancorché non ancora edificate, siano state oggetto di previsioni edificatorie in ragione di un PUA attuato o in corso di attuazione. L’interesse pubblico al contenimento del consumo del suolo tornerà, invece, ad essere prevalente rispetto agli interessi dei privati che, come nel caso di specie, hanno la consistenza di una generica aspettativa di fatto alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse dalle precedenti previsioni urbanistiche, aspettativa generica in quanto non consolidata nelle previsioni di un PUA attuato o in corso di completamento.

Orbene, la linea di confine tracciata dal Legislatore regionale, per come descritta, risulta non solo conforme al diritto di uguaglianza di cui all’art. 3 della Costituzione, che, come noto, impone anche di trattare in maniera differente situazioni sostanziali differenti, ma anche all’art. 41 della Costituzione, risultando ragionevole e non contraria alla tutela del diritto dominicale la scelta di politica legislativa regionale di attribuire priorità alle previsioni pianificatorie che abbiano ricevuto concretizzazione in un PUA attuato o in corso di completamento, anche in ragione del necessario bilanciamento con altri interessi, quale quello al contenimento del consumo del suolo, espressione a sua volta di valori costituzionalmente garantiti, quali la tutela dell’ambiente e della salute di cui agli articoli 9 e 32 della Costituzione.

Alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso è infondato e deve essere rigettato, unitamente alla domanda di risarcimento del danno; è manifestamente infondata, inoltre, la questione di legittimità costituzionale sollevata dalla ricorrente.

Tenuto conto della peculiarità della vicenda e della normativa applicata, sussistono giuste ragioni per disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna, Sezione staccata di MA (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in MA nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Italo Caso, Presidente

Caterina Luperto, Referendario, Estensore

Paola Pozzani, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Caterina Luperto	Italo Caso

IL SEGRETARIO