CORTE DI APPELLO DI SALERNO
SECONDA SEZIONE CIVILE
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Appello di Salerno, riunita in Camera di Consiglio nelle persone dei Sigg. Magistrati:
dott. Vito Colucci, Presidente
dott.ssa M.Assunta Niccoli, Consigliere relatore/estensore dott. alessandro Brancaccio, Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
nella causa iscritta al n. 517 del ruolo generale degli affari contenziosi civili dell'anno 2022
TRA
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI;

[...]
Parte_1
rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno
APPELLANTI
E
in persona del Sindaco pro tempore Controparte_1
1 rappresentato e difeso, in virtù di procura speciale allegata alla comparsa di costituzione e risposta per il presente giudizio, dall'avv. Ketura Chiosi
LE GE
contumace
APPELLATO

Controparte_2
rappresentata e difesa dall'avv. Antonio Carrella in virtù di procura a margine della citazione di primo grado
APPELLANTE INCIDENTALE
avente ad oggetto: Appello avverso la sentenza del Tribunale di Salerno n.
1895/2022 (Danni da morte, alluvione ) CP_1
sulle seguenti conclusioni rassegnate dalle parti in conformità dei rispettivi atti introduttivi nelle note scritte depositate nel termine del 09/01/2025 concesso ai sensi dell'art. 127 ter cpc:
per le Amministrazioni appellanti: “In accoglimento del presente gravame e in parziale riforma della sentenza impugnata n.1895/2022 del Tribunale di
Salerno:- accogliere la domanda di regresso spiegata nei confronti del
e, per l'effetto, nell'ipotesi di insolvenza del LE, Controparte_1 condannare il predetto a rivalere le appellanti sulla base di una CP_1 preponderante percentuale di responsabilità dell'Ente locale che la Corte vorrà determinare in via equitativa;
- in subordine, nella denegata ipotesi in cui si presumesse la pari responsabilità delle Amministrazioni statali e del
nella determinazione del fatto dannoso, condannare il Controparte_1
a corrispondere la percentuale del 50% della somma che Controparte_1 lo Stato andrà a pagare all'attore, o che ha già pagato, se ed in quanto il pagamento sia già avvenuto. Con vittoria delle spese di entrambi i gradi di giudizio”
per il : “Voglia l'Ecc.ma Corte di Appello adita, ogni Controparte_1 contraria istanza, eccezione e deduzione reietta, così provvedere: voglia
2 dichiarare improponibile ed inammissibile l'appello così come formulato e infondato in fatto ed in diritto e non provato e confermando la sentenza appellata in quanto correttamente motivata e né in alcun modo censurabile rigettando il gravame principale. Condannarsi altresì la
[...]
e il al pagamento delle spese e Controparte_3 Controparte_4 competenze di giudizio”; per : “Voglia l'on.le Corte adita, respinta ogni contraria Controparte_2 istanza ed eccezione, in riforma della sentenza impugnata, previa conferma delle statuizioni in ordine all'an debeatur rese in prime cure, ribadito il diritto della sig.ra al ristoro per la lesione del rapporto parentale Controparte_2 subita a seguito della perdita del figlio e del nipote Persona_1 [...]
, condannare la il Parte_2 Controparte_3 [...]
e il , in persona dei rispettivi legali rapp.ti p.t., Parte_1 Controparte_1 nonché il dott. GE LE, al pagamento in favore della predetta, per il titolo in discussione, della somma che sarà ritenuta di giustizia, comunque in misura maggiore, in linea capitale, a quella di euro 200.000,00 liquidata dal
Tribunale. Il tutto maggiorato degli interessi e della rivalutazione, ai sensi di
Cass. n. 1712/1995 dal fatto dannoso al soddisfo. Con vittoria di spese e competenze di causa, oltre spese generali, Iva e Cpa, da distrarsi in favore del sottoscritto procuratore antistatario”.
RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
1. Con sentenza n. 5996/2011 della Corte d'Appello Penale di Napoli, confermata con sentenza n. 19507/2013 dalla Corte di Cassazione, LE
GE, all'epoca dei fatti Sindaco del veniva Controparte_1 condannato alla pena di anni cinque di reclusione per il reato di cui agli artt.
113, 40 e 589, commi 1 e 3, cod. pen., per avere, in violazione di regole di comune esperienza, prudenza, diligenza e di leggi e regolamenti, cagionato la morte di centotrentasette persone in occasione dell'alluvione del 5 maggio 1998, nonché, in via solidale con la Controparte_3
il e il , quali responsabili
[...] Parte_1 Controparte_1 civili, al risarcimento dei danni, da liquidarsi in separata sede, e al pagamento di una provvisionale immediatamente esecutiva di euro
30.000,00 in favore delle costituite parti civili.
3 2. Il Tribunale di Salerno, adito da per conseguire il Controparte_2 risarcimento dei danni patiti a causa del decesso del figlio Persona_1
e del nipote nella predetta alluvione, con sentenza n. Parte_2
1895/2022 pubblicata il 31/05/2022, accoglieva la domanda e condannava, in solido tra loro, GE LE, il , la Controparte_1 [...]
e il al pagamento in favore Controparte_3 Parte_1 dell'attrice della complessiva somma di euro 200.000,00, già all'attualità, oltre accessori;
accoglieva la domanda di rivalsa, qualificata come domanda di regresso, spiegata dalla e dal Controparte_3
nei confronti del LE, condannando quest'ultimo a Parte_1 pagare alle amministrazioni statali 1e intere somme che le stesse avrebbero corrisposto agli attrice;
rigettava la domanda di regresso, spiegata dalle medesime amministrazioni statali nei confronti del Controparte_1 condannava i convenuti in solido al pagamento delle spese processuali in favore dell'attrice; compensava le spese tra le Amministrazioni statali, il e LE GE. Controparte_1
3. Con atto di citazione notificato il 07/06/2022 la Controparte_3
e il hanno proposto appello avverso la
[...] Parte_1 sentenza al fine di ottenere l'accoglimento della domanda di regresso nei confronti del e, per l'ipotesi di insolvenza di LE Controparte_1
GE, di sentir condannare il a rivalere esse appellanti sulla base CP_1 della preponderante responsabilità dell'ente locale, ovvero, in subordine, nella misura del 50%.
Contumace LE GE, si è costituito il che ha Controparte_1 resistito al gravame, di cui ha chiesto il rigetto.
Si è altresì costituita , che ha spiegato appello incidentale Controparte_2 contestando l'insufficiente motivazione sui danne e l'importo di questi ultimi sì come liquidati in prime cure, chiedendo che, in applicazione delle
Tabelle di Milano del 2022, essi fossero rideterminati in una somma maggiore di quella di euro 200.000,00 riconosciuta dal Tribunale.


4. L'appello principale va accolto. Va rigettato l'appello incidentale.
5. La questione oggetto dell'appello delle Amministrazioni statali è stata di recente definita in diritto dalla Suprema Corte con ordinanza n. 2551/2024, con la quale è stata cassata sul punto una precedente pronuncia di questa
4 Corte territoriale ed enunciato il seguente principio di diritto: “sussiste la responsabilità diretta della pubblica amministrazione ai sensi dell'art. 2043
c.c., per il fatto penalmente illecito commesso dalla persona fisica appartenente all'amministrazione, tale da far reputare sussistente
l'immedesimazione organica con quest'ultima, non solo in presenza di formale provvedimento amministrativo, ma anche di illegittima omessa adozione di provvedimento doveroso, nonché anche in relazione a comportamenti riconducibili all'esercizio del potere autoritativo”.
Il giudice di legittimità ha preso le mosse dai principi di diritto enunciati dalle Sezioni Unite civili con la sentenza n. 13246 del 16 maggio 2019, per cui il comportamento della P.A., che può dar luogo, in violazione dei criteri generali dell'art. 2043 c.c., al risarcimento del danno per il fatto penalmente illecito del dipendente, o si riconduce all'estrinsecazione del potere pubblicistico, e cioè ad un formale provvedimento amministrativo emesso nell'ambito e nell'esercizio di poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti, oppure si riduce ad una mera attività materiale, disancorata e non sorretta da atti o provvedimenti amministrativi formali, ed ha affermato che,
“nel primo caso (attività provvedimentale o, se si volesse generalizzare, istituzionale in quanto estrinsecazione di pubblicistiche ed istituzionali potestà), l'immedesimazione organica di regola sussiste con conseguente responsabilità diretta in forza della sicura imputazione della condotta all'ente. Nel secondo caso, di attività estranea a quella istituzionale o comunque materiale, ove pure vada esclusa l'operatività del criterio di imputazione pubblicistico fondato sull'attribuzione della condotta del funzionario o dipendente all'ente, opera (nei limiti indicati dalle Sezioni
Unite ( profilo qui non rilevante,) il diverso criterio della responsabilità indiretta, per fatto del proprio dipendente o funzionario, in forza di principi corrispondenti a quelli elaborati per ogni privato preponente e desunti dall'art. 2049 c.c.”
Ha poi richiamato la sentenza n. 19507 del 2013 della Terza Sezione penale della Corte di Cassazione, che ha definito il procedimento penale per omicidio colposo plurimo nei confronti del Sindaco pro tempore, in cui si legge, quanto alla imputazione sollevata nei confronti di questi, che: “non considerava la “mappa dei rischi” allegata al menzionato piano di
5 protezione civile, nella quale quello derivante da alluvioni, frane e valanghe veniva ritenuto di “grado alto” e, quindi, degno della massima attenzione, con la indicazione degli adempimenti da attuarsi al verificarsi dell'emergenza; ometteva di dare tempestivamente il segnale di allarme alla popolazione, di disporre l'evacuazione delle persone residenti nelle zone a rischio, di convocare ed insediare tempestivamente il comitato locale per la protezione civile, di dare tempestivo e congruo allarme alla CP_5
alla quale, anzi, fino alle ore 20,47, forniva notizie
[...] imprudentemente rassicuranti sull'emergenza in corso, suscettibili di non provocare l'adeguato allertamento degli organi competenti;
forniva alla popolazione in pericolo notizie imprudentemente rassicuranti sulla emergenza in atto, diffondendo due appelli televisivi, trasmessi dall'emittente …, con i quali invitava i cittadini a restare nelle proprie abitazioni, facendo così ritenere che la situazione fosse sotto controllo ed inesistente il pericolo;
inoltre, a fronte di una precisa richiesta di evacuazione dei plessi ospedalieri di , in pericolo, avanzata CP_1 dall'Autorità sanitaria competente, rifiutava tale evacuazione assumendo la insussistenza di pericolo per la vita dei pazienti”.
Ha quindi statuito che l'attività colposa che viene in rilievo non è meramente materiale ed estranea ai compiti istituzionali, tale cioè da essere legata da un nesso di occasionalità necessaria con le funzioni o poteri esercitati, ma è istituzionale nel senso di estrinsecazione di pubblicistiche ed istituzionali potestà; che la circostanza che l'attività non sia per lo più collegata ad un formale provvedimento amministrativo ed integri piuttosto una condotta di tipo omissivo non muta i termini della questione poiché
l'omessa adozione di un provvedimento amministrativo non costituisce comportamento materiale, ma illegittima condotta istituzionale (peraltro al sindaco risultano imputate anche condotte di carattere commissivo sotto il profilo delle notizie imprudentemente rassicuranti fornite durante l'emergenza in corso); che l'attribuzione del potere illegittimamente non esercitato è criterio di responsabilità dell'autorità rimasta inerte, per cui non esercitare il potere non è un contegno meramente materiale della persona fisica, ma azione amministrativa illegittima ove quel potere doveva essere esercitato;
che pertanto, costituendo manifestazione di attività istituzionale
6 anche l'omesso esercizio di potestà pubblica, la responsabilità del CP_1 aveva carattere diretto ai sensi dell'art. 2043 c.c., per cui non vi era ostacolo all'esercizio dell'azione di regresso ai sensi del secondo comma dell'art. 2055 c.c. da parte delle Amministrazioni statali ricorrenti.
Sulla base di tali argomentazioni ed in conformità al principio già espresso nelle pronunce n. 856/1982, n. 17763/2005, n. 24802/2008 e n. 24567/2017, la Suprema Corte, qualificata come diretta la responsabilità del CP_1
ai sensi dell'art. 2043 c.c., ha quindi riconosciuto il diritto della
[...]
Consiglio dei Ministri e del ad agire in CP_3 Parte_1 regresso nei confronti dell'ente locale ai sensi dell'art. 2055 comma 2 c.c.
6. Nella vicenda in esame può quindi affermarsi che, sulla base di quanto accertato in sede penale, l'illecita condotta del Sindaco LE GE, anche laddove si concretizzò nell'omesso esercizio di potestà pubblica, abbia costituito una manifestazione di attività istituzionale e che tale attività era riferibile alle plurime funzioni, da lui rivestite, di Sindaco, di Autorità della Protezione Civile e di Ufficiale di Governo ( cfr. sentenze penali in atti, segnatamente sentenza Cass. Penale n. 19507/2013 e relativa sentenza della Corte di Appello di Napoli oggetto del ricorso dinanzi alla Suprema
Corte ).
Ne consegue che, avendo la responsabilità del della Controparte_1
e del carattere Controparte_3 Parte_1 diretto ai sensi dell'art. 2043 c.c., la domanda di regresso proposta dalle
Amministrazioni Statali nei confronti del ai sensi dell'art. Controparte_1
2055 comma 2 c.c. deve essere accolta.
7. L'accoglimento della domanda di regresso impone di procedere alla graduazione della responsabilità tra le Amministrazioni Statali ed il
[...]
ed, ancor prima, di esaminare la questione della unicità del CP_1 soggetto statale.
Sul punto va evidenziato che la Cassazione Penale, nella già citata sentenza n. 19507/2013, nel rigettare i ricorsi proposti da LE GE e dalle
Amministrazioni Statali, ha confermato integralmente, determinandone così il passaggio in giudicato, la sentenza n. 5996/2011 della Corte di Appello di
Napoli anche nella parte in cui la ed il Controparte_3
erano stati indicati come distinti responsabili civili Parte_1
7 (cfr., in particolare, la Corte di Appello di Napoli pag. 71 e Cassazione punto n. 5 di pag. 6 e punto n. 19 di pag. 19 e ss.), sicché deve ritenersi che la statuizione è ormai coperta dal giudicato ai sensi dell'art. 651 c.p.p..
In definitiva entrambe le Amministrazioni Statali sono responsabili civili e, pertanto, la graduazione della responsabilità ai fini del regresso deve essere operata tenendo conto di tre distinti soggetti, ossia la
[...]
il e il . Controparte_3 Parte_1 Controparte_1
8. Quanto alla graduazione della responsabilità tra le Amministrazioni, trova in primo luogo applicazione la disciplina dettata dall'art. 2055 comma 2 e comma 3 c.c. ( cfr. da ultimo Cass. 4614/2024).
In particolare la giurisprudenza di legittimità ha affermato che, in tema di responsabilità da fatto illecito, qualora il danno sia imputabile a più soggetti il Giudice può fare ricorso alla presunzione di uguaglianza delle colpe di cui all'art. 2055 comma 3 c.c. solo in presenza di una situazione di dubbio oggettivo e reale, configurabile quando non sia possibile valutare neppure approssimativamente la misura delle singole responsabilità (cfr. Cass. n.
31066/2019; Cass. n. 6400/1990). E' stato poi chiarito che, in tema di regresso, l'onere di provare le circostanze idonee a superare la presunzione di pari responsabilità prevista per il caso di dubbio dall'art. 2055 comma 3
c.c. grava sulla parte che allega il superamento di detta presunzione (cfr.
Cass. n. 3626/2017), e quindi, nella specie, sulle Amministrazioni Statali appellanti.
Nel caso in esame, tenuto conto di quanto accertato in sede penale con sentenza passata in giudicato, non vi è dubbio che LE GE abbia agito come Sindaco, come Autorità di Protezione Civile e come Ufficiale di
Governo. Né, d'altra parte, le appellanti hanno messo in discussione che il
Sindaco abbia operato anche come rappresentante dello Stato, giacché la domanda di regresso, proprio perché tesa alla graduazione delle responsabilità, implica proprio il riconoscimento della pluralità dei ruoli da lui esercitati.
9. Ciò posto, ritiene questa Corte che la complessità della vicenda, peraltro da valutarsi nell'ambito di un quadro normativo che, all'epoca dei fatti, prevedeva competenze anche concorrenti, non consente di graduare con certezza le responsabilità dei soggetti pubblici coinvolti, tanto più in
8 presenza di una calamità naturale, come l'alluvione verificatasi in il CP_1
05/05/1998, che, per essere fronteggiata richiedeva, per intensità ed estensione, mezzi e poteri straordinari, come previsto dalla legge n.
225/1992.
E'utile, a tal proposito, richiamare in estrema sintesi la disciplina in tema di protezione civile con particolare riferimento alla pluralità dei ruoli del
Sindaco, tenendo conto, ovviamente, delle disposizioni normative all'epoca vigenti.
Viene a tal fine in rilievo la legge n. 225/1992 che, con riferimento alla
Protezione Civile, ha delineato un assetto complesso in cui operano una pluralità di soggetti, segnatamente le Amministrazioni dello Stato centrali e periferiche, le Regioni, le Province, i Comuni, gli enti pubblici nazionali e territoriali ed ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica e privata presente sul territorio nazionale, coordinati dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri che si avvale a tal fine del Dipartimento della Protezione Civile
(cfr. art 1).
Quanto alla posizione del Sindaco, l'art. 15 comma 3 della legge, nel prevedere che egli assuma la direzione ed il coordinamento dei servizi di soccorso alle popolazioni colpite e “ provvede agli interventi necessari” , consente di affermare che il Sindaco pone in essere tale attività esercitando i poteri attribuitigli da altre disposizioni di legge, sia quale capo dell'Amministrazione Comunale e Autorità della Protezione Civile, sia in qualità di Ufficiale di Governo attraverso l'adozione di provvedimenti contingibili ed urgenti ai sensi dell'art. 38 comma 2 d.lg.vo n. 142/1990, vigente all'epoca dell'alluvione.
L'art. 21 della legge ha poi previsto l'abrogazione di tutte le disposizioni con essa incompatibili, ma tali non possono definirsi quelle di cui agli art. 16 e 36 del D.P.R. 6 febbraio 1981 n. 66 ( regolamento di esecuzione della legge 8 dicembre 1970 n. 996).
In particolare, l'art. 16 del citato D.P.R. prevede che “il sindaco quale ufficiale di governo, è organo locale di protezione civile;
il sindaco provvede, con tutti i mezzi a disposizione, agli interventi immediati, dandone subito notizia al prefetto”, laddove poi l'art 36 del medesimo
D.P.R. dispone che: “ allorché occorra informare le popolazioni di
9 situazioni di pericolo o comunque connesse con esigenze di protezione civile vi provvede il prefetto, che si avvale dei mezzi tecnici da individuarsi nei piani provinciali di protezione civile, e in caso di urgenza il sindaco”.
E allora non è condivisibile l'assunto secondo cui, in assenza dell'intervento del Prefetto, la responsabilità dell'omessa evacuazione e delle erronee informazioni alla popolazione sarebbe ascrivibile al Sindaco soltanto in qualità di capo dell'Amministrazione Comunale e, quindi, al CP_1
come responsabile civile, poiché, vigendo la normativa del D.P.R. n.
[...]
66/1981, in assenza di un intervento concreto della la situazione CP_5 di urgenza imponeva al Sindaco l'esercizio anche delle funzioni di Autorità di Protezione Civile e di Ufficiale di Governo (per il quadro normativo di riferimento cfr. anche Cass. Penale n. 19507/2013).
10. In conclusione, chiarito che la sentenza di primo grado è divenuta irrevocabile nella parte in cui il Tribunale, in accoglimento della domanda di regresso proposta dalla e dal Controparte_3
nei confronti di LE GE, ha condannato Parte_1 quest'ultimo al pagamento delle intere somme che le suindicate
Amministrazioni corrisponderanno a parte attrice, nei rapporti interni va affermata la responsabilità della del CP_3 Controparte_3
e del per la quota di 1/3 ciascuno. Parte_1 Controparte_1
Ne consegue la condanna del a rivalere le Controparte_1
Amministrazioni Statali, qualora provvedano al pagamento delle somme spettanti a , nei limiti della predetta quota di 1/3. Controparte_2
11. L'appello incidentale di va rigettato. Controparte_2
Ed infatti, la doglianza relativa alla carenza di motivazione in ordine ai criteri di liquidazione dei danni è generica in quanto la difesa dell'appellante non si confronta, per confutarla, con l'articolata motivazione espressa alle pagg. 10-13 della sentenza, in cui il Tribunale da conto dei criteri di calcolo applicati alla fattispecie.
Anche il secondo motivo di contestazione, relativo all'importo dei danni liquidati, va rigettato giacché l'appellante non contesta la correttezza del calcolo, che il primo Giudice ha effettuato facendo applicazione delle
Tabelle di liquidazione elaborate dal Tribunale di Milano nel 2021, in vigore all'epoca della stesura della sentenza, ma chiede che i danni siano
10 rideterminati sulla base delle più recenti Tabelle del 2022, che evidentemente non erano ancora note.
12. La sentenza impugnata va pertanto riformata limitatamente alla statuizione sul regresso nei confronti del CP_1
13. La complessità e controvertibilità della questione giuridica oggetto di causa, che solo di recente ha trovato un definitivo approdo presso il Giudice di legittimità, giustificano la compensazione tra le parti delle spese di questo grado di giudizio.



P.Q.M

.
La Corte d'Appello di Salerno, definitivamente pronunciando sull'appello proposto con citazione notificata il 07/06/2022 dalla
[...]
e dal nei Controparte_3 Parte_1 confronti del , di LE GE e di Controparte_1 [...]
, oltre che dell'appello incidentale proposto da CP_2 CP_2
così provvede:
[...]
1) ACCOGLIE l'appello e per l'effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie la domanda di regresso proposta dalla
[...]
e dal nei confronti del Controparte_3 Parte_1 [...]
e per l'effetto condanna quest'ultimo a rivalere le predette CP_1
Amministrazioni Statali nella misura di 1/3 di quanto eventualmente da esse corrisposto in favore di per i fatti di causa;
Controparte_2
2) RIGETTA l'appello incidentale;

3) DICHIARA interamente compensate tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del 18 giugno 2025
Il Consigliere estensore Il Presidente
dott.ssa M. Assunta Niccoli dott. Vito Colucci
11