Pubblicato il 17/06/2025

N. 04577/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01638/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1638 del 2021, proposto da
Clinica Mediterranea s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Arturo Testa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso lo studio del difensore, in Napoli, via S. Lucia, n. 15;

contro

- Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Rosaria Saturno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Napoli, via S. Lucia, 81;
- Commissario ad acta per il rientro in sanità della Regione Campania, non costituito in giudizio;

nei confronti

Villa Maria - Baiano, Casa di Cura San Francesco - Telese, non costituite in giudizio;

per l'annullamento

- della DGRC n. 621 del 29.12.2020, pubblicata sul BURC n. 18 del 22.02.2021, avente a oggetto la “definizione per l’esercizio 2020 e, in via provvisoria, per l’esercizio 2021 dei limiti di spesa e dei relativi contratti con le case di cura private per regolare i volumi e le tipologie delle prestazioni di assistenza ospedaliere, e uniformazione della fascia tariffaria inferiore in cui operano le case di cura private”;

- di ogni altro atto a esso presupposto, connesso o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 marzo 2025 il dott. Danilo Cortellessa e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ritualmente notificato e depositato il 19 aprile 2021, la Clinica Mediterranea s.p.a., struttura privata che opera in ambito sanitario, ha impugnato la delibera della Giunta della Regione Campania n. 621 del 29.12.2020, concernente la definizione – per l’esercizio 2020 e, in via provvisoria, per l’esercizio 2021 – dei limiti di spesa e dei relativi contratti con le case di cura private per regolare i volumi e le tipologie delle prestazioni di assistenza ospedaliere nonché l’uniformazione della fascia tariffaria inferiore in cui operano le case di cura private.

1.1. Ha esposto, in particolare, che la Regione Campania, con la predetta delibera, ha rideterminato la fascia tariffaria di sette case di cura private portandole tutte al 90% della tariffa massima nazionale.

1.2. Inoltre, con il medesimo provvedimento, si è riproposto il meccanismo di assegnazione del tetto di spesa, suddiviso in “tetto base” e “parte variabile” (già oggetto del precedente DCA n. 48/2018), avendo “trasformato” un tetto di spesa certo fondato sulla spesa storica in tetto di spesa per alcune parti eventuale.

1.3. Il provvedimento determinativo dei limiti di spesa – secondo la prospettazione della ricorrente – avrebbe, poi, introdotto surrettiziamente nell’ambito del tetto di spesa il contributo che la Regione Campania si era impegnata a sostenere mediante un aumento del budget a fronte dei maggiori costi ricadenti sulle case di cura per effetto del rinnovo del CCNL nazionale, facendolo così gravare integralmente sulle strutture, determinando di fatto un’ulteriore contrazione dei limiti di spesa.

1.4. Ancora, ulteriore manovra surrettizia sarebbe stata compiuta con riferimento all’emergenza “Covid”, essendosi allo stesso modo previsti – nell’ambito del tetto di spesa – maggiori oneri correlati all’allestimento dei reparti e alla gestione dell’emergenza, nonché l’incremento tariffario previsto ex lege per la specifica funzione assistenziale resa.

1.5. Per contestare le anzidette misure, la ricorrente ha dedotto, con i primi 4 motivi di ricorso, plurime violazioni in relazione a precedenti provvedimenti adottati dalla Regione resistente, ai regolamenti n. 3/2006 e n. 1/2007, all’art. 8- sexies del d.lgs. n. 502/1992, al d.l. n. 34/2020, conv. dalla l. n. 77/2020, all’accordo in Conferenza Stato-Regioni del 17.10.2019 e del 27.7.2020, al protocollo d’intesa Regione Campania – AIOP del 28.3.2020; sono stati poi dedotti violazione dei principi di correttezza, buona fede, affidamento e irretroattività dei tetti di spesa, nonché eccesso di potere, difetto di istruttoria e motivazione e violazione dell’art. 97 Cost.

1.6. Con il quinto motivo di ricorso l’azione amministrativa è stata censurata per i seguenti, ulteriori profili di illegittimità: violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 113 Cost., violazione e falsa applicazione dell’art. 8- quinques , comma 2, del d.lgs. n. 502/1992, violazione e falsa applicazione del principio di buona fede e contraddittorietà intrinseca. In particolare, per i fini che più rilevano in questa sede, è stata contestata la “clausola di salvaguardia” di cui all’art. 9 del nuovo schema di contratto di cui all’impugnata delibera e concernente le prestazioni di ricovero per le case di cura private. La predetta clausola ha previsto che “con la sottoscrizione del [relativo] contratto la (…) struttura privata accetta espressamente, completamente e incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto per il periodo di efficacia dello stesso. In considerazione dell’accettazione dei provvedimenti indicati sub comma 1 (ossia i provvedimenti di determinazione della spesa, delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto), con la sottoscrizione del [relativo] contratto, la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti, aventi effetti temporalmente circoscritti alle annualità di erogazione delle prestazioni, regolate con il presente contratto”. Secondo la prospettazione della Società, subordinando la sottoscrizione degli accordi alla rinuncia al contenzioso – attuale o potenziale – viene impedito l’esercizio di un diritto, costituzionalmente garantito, al sindacato di legittimità di provvedimenti amministrativi (incidenti sulla determinazione della spesa sanitaria), in violazione degli articoli 24 e 113 Cost.

2. Si è costituita in giudizio per resistere all’avverso gravame la Regione Campania, la quale ha difeso la legittimità della propria determinazione deducendo – in estrema sintesi – che la determinazione dei tetti di spesa rappresenta l’espressione di un potere di programmazione regionale caratterizzato da ampia discrezionalità da adottarsi senza alcun obbligo di previa intesa con le associazioni di categoria interessate, in quanto assunto a tutela di esigenze di equilibrio finanziario e di razionalizzazione della spesa pubblica.

2.1. Sotto altro profilo che, invero, assume carattere pregiudiziale, l’Amministrazione resistente ha eccepito la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso, in ragione della intervenuta sottoscrizione dei contratti da parte della Società ricorrente con l’ASL di competenza.

3. All’udienza di smaltimento del 27 marzo 2025, tenutasi da remoto, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

4. Il Collegio è dell’avviso di individuare nella sottoscrizione di un contratto con “clausola di salvaguardia” il punto risolutivo della presente controversia. In conseguenza di ciò, dev’essere dichiarata l’inammissibilità del ricorso in conformità ai numerosi precedenti del Tribunale adito ( cfr., ex multis, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, n. 5482/2024 e Sez. IX, n. 1817/2025), ai quali comunque si rinvia integralmente.

4.1. Sulla clausola di salvaguardia, il Consiglio di Stato ha affermato che in ipotesi analoghe a quella in esame viene in rilievo lo schema tipico dell'acquiescenza, giacché l’assenso alla stipulazione del contratto si atteggia quale comportamento univocamente indicativo della volontà della parte stipulante di accettarne gli effetti, tanto da acquisire i diritti ed assumere gli obblighi, in maniera ugualmente volontaria, che si riconnettono e sono funzionali all'esecuzione della prestazione alle condizioni economiche predeterminate dall’amministrazione (nell’esercizio del suo potere programmatorio in materia sanitaria).

4.2. Da tale angolo visuale, “la cd. clausola di salvaguardia è, quindi, meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo dell’iniziativa impugnatoria che si produce, per generale opinione giurisprudenziale, nel caso in cui il soggetto pregiudicato dal provvedimento ponga in essere atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l'operatività” (Cons. Stato, Sez. III, n. 4076/2023).

4.3. Né, peraltro, rileva, in senso contrario, l’eventuale clausola di riserva della struttura sanitaria, con la quale si precisa di sottoscrivere il contratto al solo fine di non incorrere nella sospensione del rapporto di accreditamento e riservandosi comunque ogni più ampia tutela. Una simile clausola non è contemplata nel modello contrattuale di riferimento, ragion per cui deve intendersi come non apposta, risultando quindi inidonea ad impedire la formazione dell’accordo ( cfr. Cons. Stato n. 321/2018, n. 6569/2020, n. 8127/2021, n. 8451/2021).

4.4. L’adesione volontaria all’accordo – e con esso alla clausola di salvaguardia – suggella, dunque, l’accettazione della posizione prioritaria che riveste l'obiettivo di contenimento della spesa pubblica, obiettivo che non è fine a sé stesso, ma è del tutto funzionale a garantire continuità, anche per il futuro, all’erogazione di prestazioni sanitarie. Il che postula la preclusione per il soggetto accreditato di esperire quei rimedi processuali il cui intento sostanziale è di ribaltare gli atti generali di programmazione economica nel settore sanitario, dal momento che la clausola di salvaguardia persegue per l'appunto la finalità di garantire il necessario contenimento della spesa sanitaria nelle regioni che presentano un deficit economico finanziario, come la Regione Campania, evitando al contempo che il rispetto dei vincoli finanziari possa essere esposto ad iniziative in sede giurisdizionale in grado di compromettere o porre in pericolo gli obiettivi perseguiti.

4.5. Allo stato attuale, pertanto, per gli operatori privati si pone unicamente l'alternativa se accettare le condizioni derivanti da esigenze programmatorie e finanziarie pubbliche (e dunque il budget assegnato alla propria struttura), restando nel campo della sanità pubblica, oppure se collocarsi esclusivamente nel mercato della sanità privata. In considerazione, quindi, del particolare regime giuridico nel quale operano i soggetti accreditati con il S.S.R., (che svolgono, in tale contesto, attività in regime di libera concorrenza), non è possibile ravvisare alcun contrasto della disciplina contenuta negli artt. 8- bis , 8- quater e 8- quinquies , del d.lgs. n. 502/1992 con i principi di diritto dell’Unione né con quelli della Costituzione, stante la prevalenza degli interessi pubblici sottesi alla disciplina nazionale.

5. Per tutto quanto sopra osservato, il Collegio ritiene che, nella fattispecie all’esame, la sottoscrizione della clausola di salvaguardia – di cui all’art. 9 del contratto in data 29 gennaio 2021 tra la Clinica Mediterranea s.p.a. e l’ASL Napoli 1 Centro – abbia privato la struttura ricorrente della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa che la riguardano, con l'ulteriore conseguenza di rendere inammissibili le molteplici censure formulate.

In conclusione, il ricorso va dichiarato inammissibile. Le spese possono essere compensate, stante la decisione in rito e la novità delle questioni, avuto riguardo anche al momento in cui il ricorso è stato proposto.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 tenutasi da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4- bis , c.p.a., con l'intervento dei magistrati:

Paolo Severini, Presidente

Domenico De Falco, Consigliere

Danilo Cortellessa, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Danilo Cortellessa	Paolo Severini

IL SEGRETARIO