Pubblicato il 23/06/2025

N. 01991/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01142/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di CA (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1142 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Giuseppe Caruso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria -OMISSIS-, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento dell’-OMISSIS- prot. n. -OMISSIS-del 8.5.2023, di esclusione da procedura di stabilizzazione quale medico specializzato ex art. 20 d.lgs. 75/2017

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il dott. Andrea Maisano e udito per il ricorrente il difensore come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in epigrafe, notificato il 20.6.2023 e depositato in pari data, il dr. -OMISSIS- ha impugnato la nota prot. n. -OMISSIS-del 8.5.2023 con cui l’-OMISSIS- ne ha disposto l’esclusione dalle procedure di stabilizzazione ex art. 20 commi 1 e 2 D.lgs. 75/2017, avviate con avviso di ricognizione del personale del settembre 2022, in quanto “ non inquadrabile in alcuna disciplina della dirigenza medica poiché non in possesso di specializzazione ” (doc. 16 di parte ricorrente).

Espone in fatto il ricorrente:

- di avere conseguito la laurea in medicina e chirurgia nel 1999;

- di avere quindi esercitato attività libero-professionale quale medico omeopata;

- di avere prestato le funzioni di dirigente medico: da luglio 2019 al 31.1.2020 presso l’-OMISSIS-; dal 20.3.2020 al 20.6.2020 presso l’U.O.C. di Malattie infettive del P.O. -OMISSIS- per l’emergenza Covid-19; dal 7.5.2020 al 21.7.2020 presso l’U.O.C. Medicina-Interna del Presidio Ospedaliero di -OMISSIS-; dal 7.5.2020 al 30.4.2021 nel Reparto di Medicina del P.O. -OMISSIS- di -OMISSIS-.

- che nelle premesse del contratto integrativo n. 587-Ad del 6.7.2020 il Direttore dell’U.O.C. Affari Generali per l’-OMISSIS- dichiarava che: “ con delibera 376/24.4.20 si è preso atto del contratto libero professionale per mesi tre (20.3.20-20.6.20) stipulato col dr. -OMISSIS-, medico specialista per lo svolgimento di attività sanitarie clinico/assistenziali presso l’UOC Malattie Infettive P.O. di -OMISSIS- ”; dal che si ricaverebbe l’attestazione dell’acquisita specializzazione;

- di avere conseguito il 26.4.2021 un master di specializzazione di primo livello in Cure Palliative e Terapia del Dolore;

- di avere svolto attività di medico specialista in cure palliative presso le associazioni Andaf e Samot, accreditate con il Servizio Sanitario Regionale;

- di aver aderito sia all’Avviso per la ricognizione del personale a tempo determinato in possesso dei requisiti per la stabilizzazione ex art. 20 commi 1, 2, 10, 11 e 11-bis D.lgs. 75/2017, pubblicato dall’-OMISSIS- nel mese di settembre 2022, sia all’Avviso per la ricognizione di personale in servizio durante la fase di emergenza Covid-19 con i requisiti per la stabilizzazione ex art. 1 comma 268 lett. b) L.234/21, pubblicato dalla stessa Amministrazione nel mese di luglio 2022;

- che con il provvedimento impugnato è stato escluso dalle procedure di stabilizzazione ai sensi dell’art. 20 D.lgs. n. 75/2017.

Il gravame è affidato ai seguenti motivi:

I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 c. 268 L 234/2021. Eccesso di potere per difetto di istruttoria.

L’atto impugnato si porrebbe in urto con l’art. 1 comma 268 lett. b) della Legge n. 234/2021 (Legge di Bilancio 2022), che, in quanto riferito indistintamente al personale sanitario (senza ulteriori specificazioni quanto al titolo di studio), e in virtù della sua logica di valorizzazione delle professionalità impiegate nel contrasto all’emergenza pandemica, consentirebbe l’assunzione del personale che abbia garantito assistenza ai pazienti in tutto il periodo compreso tra il 31 gennaio 2020 e il 31 dicembre 2021. Sotto altro profilo l’Amministrazione avrebbe omesso di considerare la rilevanza degli incarichi a tempo determinato conferiti durante lo stato di emergenza quale titolo preferenziale nell’espletamento delle procedure concorsuali di reclutamento, come stabilito dall’art. 2-ter D.L.18/2020.

II. Violazione avviso per ricognizione personale a tempo determinato con i requisiti di stabilizzazione ex art. 20 D.lgs. 75/17. Violazione del Decreto del Ministero della Salute del 28.3.2013

Il provvedimento espulsivo violerebbe inoltre: i) l’art. 1, comma 425, della Legge n. 147/2013 (Legge di Stabilità 2014) recante una deroga al requisito della specializzazione per i medici operanti nelle reti dedicate alle cure palliative, pubbliche o private accreditate, purché in possesso, alla data di entrata in vigore della legge, di un’esperienza certificata di almeno tre anni nel settore; quale quella che alla luce della superiore narrativa sarebbe riferibile al ricorrente; ii) gli artt. 8 della Legge n. 38/2010 e il D.M. Salute del 28 marzo 2013, richiamati dall’art. 1, comma 522, della Legge n. 145/2018 (Legge di Bilancio 2019), laddove stabiliscono l’idoneità all’esercizio nelle reti di cure palliative anche per i medici sprovvisti di specializzazione formale, a condizione che possiedano almeno tre anni di esperienza (anche non continuativa) in strutture accreditate, un congruo numero di ore di attività professionale (almeno il 50% dell’orario a tempo determinato) e una specifica formazione in cure palliative ottenuta tramite ECM, Master Universitari o corsi regionali. Dalla predetta norma si ricaverebbe inoltre la validità del master di primo livello in cure palliative e terapia del dolore quale titolo idoneativo. L’ASP avrebbe pertanto omesso di valutare il possesso degli altri requisiti normativamente riconosciuti.

III. Eccesso di potere per contraddittorietà manifesta.

La motivazione, incentrata sul difetto del titolo di specializzazione, sarebbe contraddittoria rispetto a quanto dichiarato dall’Amministrazione nel contratto integrativo del 6.7.2020 ove il ricorrente è qualificato come “ medico specialista ”; ciò che certificherebbe il possesso del requisito di ammissione richiesto.

Non si è costituita l’-OMISSIS-, benché il ricorso sia stato ritualmente notificato presso indirizzo PEC estratto da registro PP.AA.

All’udienza pubblica del 5 giugno 2025 il collegio ha dato avviso ai sensi dell’art. 73 comma 3 cod. proc. amm. di possibili profili d’inammissibilità per difetto di giurisdizione limitatamente all’estensione dell’impugnativa anche all’esclusione dalla procedura di cui al comma 1 dell’art. 20 D.lgs. 75/2017. La causa è stata quindi trattenuta in decisione.

DIRITTO

A) In limine , come da rituale avviso in udienza, deve dichiararsi la parziale inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione.

Appare opportuno precisare che il provvedimento impugnato si configura come atto a contenuto plurimo (Cons. Stato sez. II, 04/04/2024, n. 3105) in quanto l’Amministrazione, nel medesimo contesto e con l’uguale motivo del difetto di specializzazione medica abilitante ex lege , ha disposto l’esclusione del ricorrente tanto dalla procedura di stabilizzazione di cui al comma 1 dell’art. 20 D.lgs. n. 75/2017 quanto da quella di cui al comma 2, contestualmente avviate con l’avviso di ricognizione del personale interno del 2022 (doc. 16 di parte ricorrente).

Tanto osservato, per giurisprudenza costante, è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario la cognizione della controversia relativa a una procedura di stabilizzazione del personale precario espletata attraverso procedure in cui non vengano in rilievo valutazioni comparative di natura concorsuale, ma la mera verifica, di carattere oggettivo e vincolato, del possesso dei requisiti predeterminati di accesso. Viceversa, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo in relazione a quelle procedure di stabilizzazione che consistono in vere e proprie selezioni, aperte anche all’esterno, per un numero di posti inferiore a quello dei soggetti aventi i requisiti, le quali sono rivolte al personale che non ha già superato prove concorsuali (ex multis T.A.R. Campania - Napoli, sez. V, 06/06/2024, n. 3581).

Pertanto, poiché i percorsi assunzionali disciplinati dal comma 1 dell’art. 20 D.lgs. n. 75/2017 non prevedono un passaggio concorsuale, il sindacato sull’esclusione da tale specifica modalità di stabilizzazione dev’essere devoluto al giudice ordinario innanzi al quale il processo potrà essere riassunto nei termini e con gli effetti di cui all’art. 11 comma 2 cod. proc. amm. (“ Quando la giurisdizione è declinata dal giudice amministrativo in favore di altro giudice nazionale o viceversa, ferme restando le preclusioni e le decadenze intervenute, sono fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda se il processo è riproposto innanzi al giudice indicato nella pronuncia che declina la giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal suo passaggio in giudicato ”).

B) Così perimetrato il campo della giurisdizione del giudice adito, il ricorso è infondato per le considerazioni che seguono.

Del tutto inconferente è il richiamo nel primo motivo di ricorso all’art. 1 comma 268 lett. b) della Legge n. 234/2021 tenuto conto che la procedura di stabilizzazione da cui origina la controversia si fonda non su tale disposizione, bensì, come distintamente evincibile dall’avviso di ricognizione e dal provvedimento di esclusione (docc. 15-16), sull’art. 20 D.lgs. n. 75/2017; oggetto, peraltro, di espressa clausola di riserva nella norma invocata dal ricorrente (“ b) ferma restando l’applicazione dell’art. 20 d.lgs.75/17 ” […]).

Tanto osservato, l’impianto censorio poggia, comunque, sull’erronea premessa che il possesso dei requisiti per la stabilizzazione sia sufficiente a consentire l’ammissione alla procedura. Per converso, i requisiti prescritti dal comma 2 dell’art. 20 del D. Lgs. n. 75/2017 (titolarità di contratti flessibili e anzianità minima di servizio) sono preordinati unicamente ad avere titolo alla c.d. "riserva di posti" e non anche ad assorbire o superare gli altri requisiti di carattere generale che debbono pur sempre essere posseduti da tutti coloro che - a titolo di riserva o meno - intendano comunque accedere alla procedura concorsuale per il reclutamento di dirigenti di primo livello del servizio sanitario (T.A.R. Campania - Napoli, sez. V, 01/12/2023, n. 6610).

Deve, dunque, distinguersi tra presupposti specifici per accedere alla stabilizzazione mediata, la cui sussistenza comporta la sola idoneità ad aspirare alla quota di riserva, e presupposti generali per accedere al concorso, nel cui ambito si sviluppa altresì il procedimento di stabilizzazione (requisiti generali ex art. 1 del D.P.R. n. 483/1997), il cui possesso costituisce in ogni caso elemento indefettibile per tutti i partecipanti (riservatari o meno).

Da tanto discende la persistente necessità di siffatti requisiti generali, appositamente previsti dal citato art. 1 del D.P.R. n. 483 del 1997, tra i quali rientra altresì il possesso della specializzazione (art. 24).

Per lo stesso motivo fuori centro è anche il richiamo all’art. 2-ter D.L.18/2020 in quanto il meccanismo di prelazione ivi disciplinato (a beneficio dei professionisti titolari di incarichi individuali a tempo determinato conferiti dalle Aziende Sanitarie per il contrasto all’emergenza epidemiologica) entra in gioco nella successiva fase di formazione delle graduatorie, senza surrogare i requisiti necessari, a monte, per l’ammissione alla procedura.

La prima ragione di doglianza è pertanto destituita di ogni fondamento.

C.1) Parimenti infondato è anche il secondo motivo.

Non giova, anzitutto, al ricorrente il richiamo all’art. 1 comma 425 della Legge n. 147/2013.

Va premesso che l’art. 5, comma 2, della l. n. 38 del 2010, nell’istituire le reti nazionali per le cure palliative e per la terapia del dolore, ha demandato ad un Accordo Stato-Regioni, su proposta del Ministero della Salute, il compito di individuare “le figure professionali con specifiche competenze ed esperienza nel campo delle cure palliative e della terapia del dolore, anche per l’età pediatrica, con particolare riferimento ai medici di medicina generale e ai medici specialisti in anestesia e rianimazione, geriatria, neurologia, oncologia, radioterapia, pediatria, ai medici con esperienza almeno triennale nel campo delle cure palliative e della terapia del dolore, agli infermieri, agli psicologi e agli assistenti sociali nonché alle altre figure professionali ritenute essenziali” e il successivo art. 8, comma 2, della medesima legge ha stabilito, altresì, che “l’accordo di cui all'articolo 5, comma 2, individua i contenuti dei percorsi formativi obbligatori ai sensi della normativa vigente ai fini dello svolgimento di attività professionale nelle strutture sanitarie pubbliche e private e nelle organizzazioni senza scopo di lucro operanti nell’ambito delle due reti per le cure palliative e per la terapia del dolore, ivi inclusi i periodi di tirocinio obbligatorio presso le strutture delle due reti” (Cons. Stato sez. III, 25/03/2019, n. 1966).

Ora se è vero che con l’art. 1 comma 425 della Legge n. 147/2013 il legislatore si è preoccupato di intervenire a sanare la posizione di quanti già lavorassero nelle reti per le cure palliative e che, proprio mediante tale attività lavorativa, avessero di fatto dimostrato di avere raggiunto un livello di formazione professionale equivalente a quello universitario richiesto dalla Legge n. 38/2010 (cfr. infra), tuttavia tale equivalenza era subordinata alla duplice (congiunta) condizione: a) di essere in servizio in una rete dedicata alle cure palliative alla data del 1° gennaio 2014; b) di avere maturato una esperienza lavorativa e professionale almeno triennale nell’ambito delle cure palliative, certificata dalle Regioni, delegando ad un D.M. la specificazione dei criteri utili che le Regioni stesse avrebbero dovuto seguire per poter certificare la sussistenza di questo requisito.

Nel caso di specie difetta, in primo luogo, il requisito di ordine temporale giacché, secondo quanto dedotto dallo stesso ricorrente, egli avrebbe iniziato a maturare l’esperienza professionale nel settore delle cure palliative a partire dal 2019.

Non è, peraltro, neppure comprovato il requisito dell’esperienza triennale certificata. Come precisato dalla giurisprudenza, infatti, si deve trattare di un’esperienza professionale certificata dal direttore della struttura della rete nella quale il medico ha svolto la propria attività (Cons. Stato sez. III, 25/03/2019, n. 1966). Tuttavia, dei documenti versati in atti, solo il certificato di servizio presso l’hospice di -OMISSIS- dà conto dell’attività del ricorrente nel campo delle cure palliative e solo limitatamente ai periodi correnti dal 27.7.2019 al 31.10.2019 e dal 1.12.2019 al 31.12.2019 (doc. 1).

C.2) Il difetto del requisito temporale e di comprovata certificazione dell’attività svolta nel campo delle cure palliative preclude anche l’accoglimento della doglianza che fa leva sull’art. 1 comma 522 della Legge n. 145/2018 (Legge di Bilancio 2019) a mente del quale, analogamente: “ sono considerati idonei a operare presso le reti, pubbliche o private accreditate, dedicate alle cure palliative medici sprovvisti dei requisiti di cui al decreto del Ministro della salute 28 marzo 2013, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 94 del 22 aprile 2013, e che alla data del 31 dicembre 2021 sono in servizio presso le reti medesime e sono in possesso di tutti i seguenti requisiti, certificati dalla regione competente:

a) esperienza almeno triennale, anche non continuativa, nel campo delle cure palliative acquisita nell'ambito di strutture ospedaliere, di strutture residenziali appartenenti alla categoria degli hospice e di unità per le cure palliative (UCP) domiciliari accreditate per l'erogazione delle cure palliative presso il Servizio sanitario nazionale;

b) un congruo numero di ore di attività professionale esercitata, corrispondente ad almeno il 50 per cento dell'orario previsto per il rapporto di lavoro a tempo determinato, e di casi trattati;

c) acquisizione di una specifica formazione in cure palliative conseguita nell'ambito di percorsi di educazione continua in medicina, ovvero tramite master universitari in cure palliative, ovvero tramite corsi organizzati dalle regioni per l'acquisizione delle competenze di cui all'accordo sancito in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano il 10 luglio 2014 (rep. Atti n. 87/CSR). L'istanza per la certificazione del possesso dei requisiti di cui al presente comma deve essere presentata alla regione competente entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore del decreto di cui al presente comma ”.

Il ricorrente non ha dimostrato, in particolare, il possesso alla data del 31 dicembre 2021 della prescritta certificazione regionale.

C.3) Da quanto precede non rileva neppure l’allegazione da parte del ricorrente circa il conseguimento del titolo di master di primo livello in cure palliative e terapia del dolore giacché tale requisito deve necessariamente concorrere con gli altri menzionati nel citato art. 1 comma 522 della Legge n. 145/2018.

Inoltre tale titolo (nel necessario concorso con gli altri requisiti) abilita ad operare presso le reti, pubbliche o private accreditate, dedicate alle cure palliative, ma non vale di per sé a surrogare la specializzazione prescritta dal D.P.R. n. 483 del 1997.

Di ciò si trae conferma, peraltro, dalla stessa disciplina regolamentare dei master in oggetto.

Segnatamente, in attuazione degli artt. 5 comma 2 e 8 comma 2 Legge n. 38/2010, con DD.MM. 4 aprile 2012 sono stati istituiti il Master universitario di Alta Formazione e Qualificazione in "Terapia del dolore" per medici specialisti; il Master universitario di Alta Formazione e Qualificazione in "Cure palliative" per medici specialisti; il Master universitario di Alta Formazione e Qualificazione in "Terapia del dolore e cure palliative pediatriche" per medici pediatri; il Master universitario di I livello in "Cure palliative e terapia del dolore" per professioni sanitarie; il Master universitario di II livello in "Cure palliative e terapia del dolore" per psicologi. Dunque è proprio la disciplina regolamentare in oggetto a stabilire percorsi formativi diversi per i medici specialisti e le altre professioni sanitarie.

Anche sotto tale profilo, la doglianza è pertanto immeritevole di accoglimento.

Si soggiunga, poi, che lo stesso ricorrente afferma che l’Amministrazione non prevedrebbe assunzioni di specialisti in cure palliative (pag. 10 del ricorso). Sicché, anche ove posseduto, il titolo in questione sarebbe comunque non congruente rispetto ai differenti profili professionali oggetto delle procedure di reclutamento.

D) Quanto, infine, al terzo motivo è sufficiente osservare che, per la sua natura di negozio di diritto privato, il contratto di assunzione n. 587-Ad del 6.7.2020 non può assolvere a una funzione certificativa pubblica del titolo del ricorrente, essendo peraltro incontestato che egli non ha conseguito la specializzazione medica post lauream e stante la mancata dimostrazione dei requisiti di certificata esperienza professionale nel settore delle cure palliative.

In definitiva, il ricorso deve in parte dichiararsi inammissibile, limitatamente all’impugnativa dell’esclusione del ricorrente anche dalla procedura di stabilizzazione ex art. 20 comma 1 D.lgs. 75/2017, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, innanzi al quale il giudizio potrà essere riproposto, in parte qua , nei termini e per gli effetti di cui all’art. 11 cod. proc. amm, e per il resto dev’essere respinto siccome infondato.

Nulla deve statuirsi per le spese di lite stante la mancata costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di CA (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile, limitatamente all’impugnativa dell’esclusione del ricorrente anche dalla procedura di stabilizzazione ex art. 20 comma 1 D.lgs. 75/2017, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, innanzi al quale il giudizio potrà essere riproposto, in parte qua , nei termini e per gli effetti di cui all’art. 11 cod. proc. amm, e per il resto lo respinge.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità del ricorrente.

Così deciso in CA nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppa Leggio, Presidente

Diego Spampinato, Consigliere

Andrea Maisano, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Maisano	Giuseppa Leggio

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.