Pubblicato il 09/06/2025

N. 00180/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00161/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il MO

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 161 del 2022, proposto dalla CO Bus s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuliano Di Pardo e Lorena Greco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Massimo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della nota del Comune di San Massimo del 17 marzo 2022, nella parte in cui è volta a dichiarare inesistenti o a sopprimere le fermate istituite in Via Roma e in Via Impero per la salita/discesa dell'utenza.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di San Massimo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 giugno 2025 il dott. Nicola Gaviano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 La ditta CO Bus (di seguito, semplicemente “la CO”), quale concessionaria del trasporto pubblico locale, è affidataria – tra l’altro – dell’esercizio della linea “104”, avente partenza da EL TE (frazione del Comune di San Massimo), fermate intermedie a San Massimo e Bojano, e arrivo a Campobasso.

Essa allega col presente atto introduttivo che nel Comune di San Massimo la salita e discesa dell’utenza è sempre avvenuta nel centro abitato lungo la Via Roma, in corrispondenza di punti pur da tempo non più contraddistinti da segnaletica, e precisa che il Comune, in proposito, non le ha mai mosso contestazioni di sorta.

Di recente, però, in occasione di lavori sulla stessa Via Roma che avevano indotto alla sua temporanea chiusura al traffico, il Comune, nel riscontrare la richiesta della ditta di conoscere il percorso alternativo nel frattempo da seguire e le relative aree di fermata, con la nota n. 2208 del 17 marzo 2022 ha affermato che lungo la Via Roma non sarebbero esistite fermate per la salita/discesa per l’utenza, così, in pratica, cancellando le fermate sino ad allora incontestatamente praticate (ed eguale affermazione avrebbe riguardato anche la Via Impero, dove tuttavia i veicoli della ditta non sarebbero mai nemmeno passati, trattandosi di strada chiusa).

La nota testé detta era difatti del seguente tenore: “ In riferimento alla nota pervenuta in data 16.03.2022 e riferita all’ordinanza di cui all’oggetto, si rappresenta che, il percorso alternativo nell’orario di chiusura disposto, è la SP 106 per EL TE. Inoltre, le arterie di cui trattasi (Via Roma e Via Impero) non sono interessate da fermate di carico e scarico passeggeri .”

Da qui la proposizione del presente ricorso della ditta CO avverso la detta nota n. 2208/2022.

A base dell’impugnativa sono state dedotte censure così complessivamente rubricate: Violazione e falsa applicazione degli art. 1, 2, 2-bis,3, 7, 8, 9, 10, 21-bis, Legge n. 241/1990; difetto di istruttoria e di motivazione; eccesso e sviamento di potere; violazione e falsa applicazione artt. 4, 5 e ss. d.P.R. n. 753/1980; violazione e falsa applicazione art. 157 Decreto legislativo del 30/04/1992 n. 285; violazione e falsa applicazione d.P.R. n. 495/1992.

E sono stati articolati, più segnatamente, i seguenti tre motivi di gravame:

1. Difetto di istruttoria e di motivazione: mezzo con il quale si opponeva, in sostanza, la mancanza di considerazione e motivazione, da parte del Comune, in merito al fatto che la ditta CO aveva sempre utilizzato le fermate di Via Roma, senza ricevere contestazioni di sorta;

2. Contraddittorietà: in quanto pochi giorni prima lo stesso Comune aveva comunicato alla ditta che la Via Roma sarebbe stata temporaneamente chiusa per lavori, il che avrebbe implicato un riconoscimento, da parte dell’Ente, circa l’esistenza di un interesse protetto del privato allo specifico riguardo;

3. Difetto dei presupposti ed eccesso di potere: la nota, ove intesa quale atto di revoca/ritiro dei precedenti atti istitutivi delle fermate in questione, sarebbe stata illegittima per difetto di motivazione (anche in merito agli interessi in ciò coinvolti) e di istruttoria sui fatti, ma anche per violazione delle norme degli artt. 7 e 8 legge n. 241/1990.

Il ricorso si chiudeva con le seguenti conclusioni. “ Voglia l’Ill.mo Tar adito, con riserva di motivi aggiunti, respinta ogni contraria istanza, deduzione ed eccezione, in via cautelare sospendere l’efficacia dei provvedimenti impugnati, compulsando l’ente ad avviare il procedimento finalizzato ad individuare nuove fermate per la salita/discesa dell’utenza; nel merito accogliere il presente ricorso e, per l’effetto, annullare gli atti adottati dalla stazione appaltante nella parte in cui hanno dichiarato inesistenti e/o revocato le fermate esistenti .”

2 Parte ricorrente con una successiva memoria ha ripreso e puntualizzato le proprie deduzioni e censure.

Il Comune di San Massimo, dal canto suo, si è costituito in giudizio in resistenza al ricorso eccependone l’inammissibilità per difetto d’interesse tanto sul rilievo che la nota impugnata sarebbe stata priva di natura provvedimentale nonché di lesività (siccome strettamente correlata alla chiusura solo temporanea al traffico della suddetta arteria cittadina), quanto su quello che il ricorso avrebbe inteso tutelare una mera situazione di fatto, non esistendo atti amministrativi volti a disciplinare la sosta dei veicoli della ricorrente sulla Via Roma.

In ogni caso, il gravame sarebbe stato anche infondato nel merito.

La difesa comunale ha informato, inoltre, che l’Ente aveva appena avviato, con la nota n. 4602/2022 del 17-06-2022 contestualmente depositata, diretta a Motorizzazione Civile e Provincia di Campobasso, il procedimento amministrativo volto all’istituzione delle fermate ai sensi dell’art. 157 del Codice della Strada (d.lg. n. 285/1992) e dell’art. 352 del Regolamento di esecuzione e attuazione dello stesso Codice (d.P.R. n. 495/1992).

3 Questo Tribunale con l’ordinanza n. 81/2022 ha respinto l’istanza cautelare proposta dalla ricorrente, argomentando, specialmente in punto di periculum in mora, quanto segue: “i) con nota del 17 giugno 2022 il Comune di San Massimo ha notiziato in merito all’avvio del procedimento volto all’istituzione delle fermate degli autobus di linea extraurbana nel suo territorio; ii) alla luce di tale elemento, e della conseguente pendenza del relativo nuovo procedimento, per il Collegio sembra valere la preclusione a pronunciarsi con riferimento ai poteri amministrativi non ancora esercitati, ai sensi dell’art. 34, comma 2, cod.proc.amm.; iii) non vi è evidenza, d’altro canto, di alcun attuale impedimento all’esercizio del trasporto pubblico di linea all’interno del territorio comunale di San Massimo secondo le modalità con cui il servizio è stato dalla ricorrente fin qui esercitato ”.

4 Parte ricorrente in seguito, con una conclusiva memoria, nel ribadire le proprie tesi e doglianze, ha lamentato che il procedimento avviato con la predetta nota n. 4602/2022 del 17-06-2022, pur passato attraverso una iniziale fase istruttoria, non era stato poi dal Comune più coltivato.

Sicché la ditta CO ha concluso affinché il ricorso venisse accolto non solo con l’annullamento degli atti che “ hanno dichiarato inesistenti e/o revocato le fermate esistenti ”, ma anche “ compulsando l’ente a concludere il procedimento finalizzato ad individuare nuove fermate per la salita/discesa dell’utenza .”

Entrambe le parti hanno poi depositato degli scritti di replica.

5 All’udienza pubblica del 4 giugno 2025 la causa, dopo la discussione, è stata infine trattenuta in decisione.

6 Il ricorso è inammissibile, poiché, come eccepito dalla difesa comunale, la nota in epigrafe –per lo meno nella sua parte fatta oggetto di gravame- è priva di natura provvedimentale.

La nota, invero, lì dove afferma che “ le arterie di cui trattasi (Via Roma e Via Impero) non sono interessate da fermate di carico e scarico passeggeri ”, reca una mera dichiarazione ricognitiva ( id est , una pura constatazione) circa la mancata istituzione di fermate in sito, e non esprime, pertanto, alcuna innovativa manifestazione provvedimentale sul punto. Né essa reca, per altro verso, inibitorie di sorta a carico della ricorrente.

6.1 A conforto di quanto precede può rammentarsi che questo Tribunale, allorché investito dalla stessa ricorrente di un ricorso di accesso (R.G. n. 29/2022), proposto per ottenere l’ostensione degli atti formali con cui l’Ente locale, quale proprietario della strada, aveva localizzato, nel proprio territorio, le fermate ad uso dei mezzi di trasporto pubblico locale e le aree per la sosta della relativa utenza, ovvero autorizzato l’installazione della pertinente segnaletica verticale e orizzontale con l’esposizione delle relative tabelle per l’utenza, ha respinto tale impugnativa, con la sentenza n. 251/2022, svolgendo le seguenti osservazioni.

“ Ad avviso del Collegio occorre prendere le mosse dal contenuto della nota di chiarimenti del Comune di San Massimo del 7 giugno 2022, nella quale è possibile rinvenire una chiara e puntuale affermazione dell’ente locale circa la sostanziale inesistenza, agli atti, della documentazione richiesta dalla CO .

Dal tenore della nota si evince che l’Amministrazione, assumendosene la relativa responsabilità, ha dato conto dell’oggettiva indisponibilità della documentazione richiesta: e questa affermazione non può che portare il Collegio a prendere atto dell'impossibilità di accoglimento della domanda dell'istante.

... Pertanto il Collegio ritiene che la materiale indisponibilità della documentazione richiesta escluda la configurabilità di qualsiasi relazione tra la resistente amministrazione e i documenti in questione, relazione la cui esistenza e permanenza costituisce indefettibile condizione per poter adottare l’ordine di esibizione.

... Sotto una connessa angolatura deve aggiungersi che, a fronte delle puntuali affermazioni compiute dall’Amministrazione nella nota del 7 giugno 2022, l’onere della prova della reale esistenza dei documenti richiesti in accesso gravava sulla ricorrente, ma non è stato da questa adeguatamente adempiuto.

Segnatamente, la presentazione da parte della CO di un’istanza al Comune per essere autorizzata all’istituzione di una fermata, non è idonea a comprovare anche il diverso fatto storico della positiva definizione del relativo procedimento mediante un provvedimento favorevole.

Analogamente, dalla presenza in San Massimo di una segnaletica per il parcheggio degli autobus non può univocamente desumersi l’esistenza, a monte, di un provvedimento istitutivo delle relative fermate. Non si può infatti escludere che le fermate dei bus della ricorrente siano state effettuate negli anni senza che esistesse una specifica regolamentazione formale della materia.

Gli incartamenti esibiti dal Comune in merito al procedimento di istituzione delle fermate extraurbane, incardinato nell’anno 2014 ma mai definito, paiono ulteriormente deporre in questo senso. E le stesse considerazioni valgono per la recente comunicazione di avvio di un nuovo procedimento di istituzione delle fermate del 17 giugno 2022.

In definitiva, la ricorrente non è riuscita a fornire adeguata prova dell’esistenza dei documenti per la cui ostensione ha agito in giudizio .” (T.A.R. MO, sentenza n. 251/2022 cit.).

6.2 Richiamato quanto precede, deve qui aggiungersi che nemmeno nel presente giudizio sono stati forniti elementi denotanti che fossero state mai istituite fermate del trasporto pubblico locale sulla Via Roma (o in altro sito) del Comune di San Massimo.

Come fatto notare dalla difesa comunale, la stessa ricorrente, nella propria istanza del 18 febbraio 2014, tesa appunto a promuovere la istituzione di “ un’area di fermata-sosta con posa di indicazione a terra e/o a mezzo di indicazione pubblicitaria di fermata ” ai sensi dell’art. 157 del Codice della Strada, aveva dichiarato con chiarezza, nell’occasione, che il Comune era “ sprovvisto di delimitazione ed indicazioni delle fermate bus ”.

E gli elementi documentali allegati dalla ricorrente in questo giudizio, se valgono a suggerire l’esistenza di uno stato di fatto (che neppure la difesa comunale ha revocato in dubbio; e che trova riscontro, da ultimo, negli allegati 1 e 2 della produzione della ricorrente del 24 aprile 2025) corrispondente all’impiego, quale luoghi di fermata della ditta, di particolari punti sulla Via Roma di San Massimo, non sono però certo idonei a dimostrare che l’Amministrazione avesse mai assunto atti formali di autorizzazione dei relativi siti di fermata.

In tal senso non vale nemmeno invocare la circostanza che lo stesso Comune avesse notificato personalmente alla CO bus la propria ordinanza sindacale n. 2/2022 del 14.3.2022, che disponeva la chiusura al traffico di Via Roma, tra le ore 7-17 dal 16 al 23 marzo, per la potatura degli alberi lungo l’arteria, giacché una simile comunicazione era dovuta alla ditta già per il solo fatto che essa avrebbe dovuto percorrere la detta Via, indipendentemente da sue eventuali fermate lungo la stessa strada. Sicché tale comunicazione non integrava alcuna forma di ammissione favorevole alle ragioni della ditta qui ricorrente.

Donde l’inconsistenza, sin d’ora rilevabile, del vizio di contraddittorietà ipotizzato alle pagg- 5-6 del ricorso.

6.3. La nota comunale qui impugnata, pertanto, lì dove ha affermato che “ le arterie di cui trattasi (Via Roma e Via Impero) non sono interessate da fermate di carico e scarico passeggeri ”, ha semplicemente inteso constatare il dato oggettivo di una condizione giuridica che non conosceva, nel contesto comunale, l’esistenza di alcuna autorizzazione formale alla sosta per il T.P.L.. Ma questo senza nemmeno pretendere d’incidere, nel contempo, sullo stato di fatto da tempo in corso, mediante una ipotetica inibitoria a carico della ricorrente.

Da qui l’assenza di natura provvedimentale della nota, e la conseguente inammissibilità dell’impugnativa.

7 Per completezza, il Collegio rileva altresì, a guisa di corollario, che le censure del ricorso, poggiando sull’erroneo presupposto della titolarità, da parte della ditta, di una posizione regolarmente autorizzata all’impiego dei punti di sosta da essa adoperati, in realtà, soltanto de facto , si manifestano inevitabilmente recessive.

Per quanto si è detto, nella nota oggetto d’impugnativa non è possibile rinvenire alcun atto di ritiro di precedenti autorizzazioni, con la conseguenza che al Comune non può fondatamente ascriversi l’inosservanza di alcun onere, procedurale, istruttorio o motivazionale, che all’adozione di un atto di ritiro dovrebbe accompagnarsi.

E si è pure già visto che la nota in questione non reca alcuna inibitoria tesa a incidere sullo stato di fatto delle modalità di fermata del T.P.L. invalse nella pratica dell’operatore e nell’uso sociale: onde anche sotto questo profilo le censure ricorsuali muovono da un presupposto errato.

8 Sempre per scrupolo di completezza, il Collegio non può tuttavia non aggiungere, in funzione di corretto indirizzo dell’operato comunale, che la ricorrente, quale affidataria di una linea di T.P.L. con fermata prevista nel centro abitato di San Massimo, vanta comunque un interesse protetto a venir posta, dal Comune, in condizione di poter adempiere al suo suddetto obbligo di fermata, dettato –non va dimenticato- nell’interesse della comunità locale a fruire del servizio pubblico.

Sicché al Comune, nelle more della definizione del procedimento da esso avviato con la nota prot. 4602/2022 del 17-06-2022, ma poi fatto cadere nell’oblio, non sarebbe possibile modificare il corrente status quo , se non sul fondamento di una motivazione provvedimentale di consistenza pari al grado di consolidamento dell’assetto fin qui pacificamente seguito (tanto più che l’istruttoria tecnica condotta dalla Motorizzazione civile nell’ambito del procedimento avviato nel 2022, ma poi arenatosi, ha riconosciuto che la formale istituzione della fermata nel punto di Via Roma fin qui adoperato richiederebbe solo dei modesti adeguamenti dello stato dei luoghi, laddove sulla collocazione alternativa di Via Messina proposta dal Comune sin dall’epoca del suo primo atto del 4 aprile 2014 è stato espresso, dalla stessa Motorizzazione, un parere senz’altro negativo: cfr. all, n. 2 della ricorrente del 24 aprile 2025).

9 Il Tribunale deve infine dichiarare inammissibile anche la richiesta di parte ricorrente, figurante nelle conclusioni dei suoi ultimi scritti, di “ compulsare l’ente a concludere il procedimento finalizzato ad individuare nuove fermate per la salita/discesa dell’utenza .”

Una domanda siffatta è difatti estranea al contenuto del ricorso introduttivo.

Quest’ultimo, invero, contemplava unicamente un’azione di natura annullatoria.

E le sue conclusioni di pag. 10 (“ Voglia l’Ill.mo Tar adito, con riserva di motivi aggiunti, respinta ogni contraria istanza, deduzione ed eccezione, in via cautelare sospendere l’efficacia dei provvedimenti impugnati, compulsando l’ente ad avviare il procedimento finalizzato ad individuare nuove fermate per la salita/discesa dell’utenza; nel merito accogliere il presente ricorso e, per l’effetto, annullare gli atti adottati dalla stazione appaltante nella parte in cui hanno dichiarato inesistenti e/o revocato le fermate esistenti ”), pur menzionando anche una richiesta al T.A.R. di “ compulsare l’Ente ”, l’avanzavano unicamente in funzione del risultato di veder “ avviare ” il procedimento di individuazione di nuove fermate. E questo, inoltre, solo nel quadro della tutela di natura cautelare invocata in giudizio: giacché ai fini del giudizio di merito nelle stesse conclusioni veniva chiesta solamente una misura annullatoria.

Dal che si desume che ai fini propri del giudizio di merito, per il quale il ricorso recava soltanto una domanda annullatoria, la richiesta dell’ultima memoria della ricorrente di “ compulsare l’ente (n.d.r.: stavolta) a concludere il procedimento ”, si presenta sotto ogni profilo quale domanda del tutto nuova, oltretutto non preventivamente notificata a controparte.

10 Il ricorso va dunque dichiarato integralmente inammissibile.

La peculiarità della fattispecie giustifica, tuttavia, la compensazione delle spese tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il MO, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Gaviano, Presidente, Estensore

Luigi Lalla, Referendario

Sergio Occhionero, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Nicola Gaviano

IL SEGRETARIO