Pubblicato il 28/05/2025

N. 10315/2025 REG.PROV.COLL.

N. 10530/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il ZI

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10530 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Iniziative Generali Immobiliari S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marina D'Orsogna, Sergio Gostoli e Alessandro Falasca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Alessandro Falasca in Roma, via Vittorio Veneto 116;

contro

Ente Parco Regionale dell'Appia Antica, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Angelo Clarizia, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Principessa Clotilde n. 2;
Ministero della cultura - Parco Archeologico dell'Appia Antica, non costituito in giudizio;
Regione ZI, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l'annullamento, previa concessione di idonee misure cautelari ai fini del riesame:

i) del diniego di Nulla-Osta prot. 0001385.U del 25.5.2023, notificato a mezzo pec in pari data, assunto da parte del Parco Regionale dell'Appia Antica;

ii) del preavviso di diniego di Nulla-Osta prot. 001171 del 5.5.2023, assunto da parte del Parco Regionale dell'Appia Antica;

iii) ove occorrer possa, del preavviso di diniego di Nulla-Osta prot. 2310-P del 31.5.2023, assunto da parte del Parco Archeologico dell'Appia Antica;

iv) nonché di ogni altro atto a detti provvedimenti presupposto, connesso e/o conseguente, ancorché non conosciuto.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla società ricorrente in data 19.10.2023:

Per l'annullamento del provvedimento di diniego “prot. MIC/MIC_PA-APPIA/03/08/2023/0003347-P del 3.8.2023, ricevuto in pari data, avente ad oggetto “Parco Archeologico dell'Appia Antica, Comune di Roma, Municipio VIII Via Lucio Volumnio 42. Foglio 966, particella 571, sub 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8. Area vincolata ai sensi del D.lgs. 42/2004 art. 10, DM 23/02/1988; art. 136 comma 1 lettere C, D, DM 14/12/1953; art. 142 comma 1 lettera m, DM 16/10/1998; art. 142 comma 1 lettera f, L.R. 66/88, _ PTP 15 12 Appia antica valle della Caffarella acquedotti grado di tutela Ti/63, Ville, Parchi e Giardini V8. Istanza di autorizzazione per la realizzazione di opere e interventi ex art. 21 D. lgs. 42/2004 – Osservazioni ai sensi dell'articolo 10 bis L.241/1990 S.m.ni. inerente al preavviso di diniego per interventi di Ripristino e di Restauro Conservativo dello stato dei luoghi legittimo e Ristrutturazione Edilizia per la modifica dei prospetti, via Lucio Volumnio, 42, Roma, prot. 002310 del 31/05/2023 – Provvedimento di diniego” assunto da parte del Parco Archeologico dell'Appia Antica;

nonché di ogni altro atto a detti provvedimenti presupposto, connesso e/o conseguente, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di riassunzione del giudizio del 9 dicembre 2024,

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Ente Parco Regionale dell'Appia Antica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 la dott.ssa Francesca Santoro Cayro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.1. La Iniziative Generali Immobiliari S.r.l. è proprietaria di un compendio immobiliare (definito in ricorso “ad uso sportivo”) sito in Roma, via Lucio Volumnio n. 42, contraddistinto in Catasto al Foglio 966, particella 571, e ricadente entro il perimetro del Parco regionale dell’Appia Antica, nonché nell’ambito territoriale regolato dal PTP 15/12 “Valle della Caffarella Appia Antica e Acquedotti”, nella Zona di Tutela Integrale - Ti/63 (Ville, Parchi e Giardini, V8).

In particolare, l’area ove insiste il compendio è gravata da vincolo paesaggistico ai sensi del d. lgs. n. 42/2004, art. 142, lett. f) , “ parchi e riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi ”, e lett. m) , “ zone di interesse archeologico ” giusta D.M. 23 febbraio 1988 (recante dichiarazione dell’interesse archeologico particolarmente importante sull’area di intervento) e D.M. 16 ottobre 1998 (inclusione dell’area in oggetto tra le zone di interesse archeologico), nonché qualificata quale area a “rilevante interesse nazionale” inserita nel Parco Archeologico dell’Appia Antica istituito con D.M. n. 44/2016.

La Società ha rappresentato che, con concessione in sanatoria n. 6/S del 25 febbraio 1991, rilasciata previo nulla-osta da parte degli Enti di tutela preposti (segnatamente, Regione ZI e Soprintendenza per i Beni Ambientali e Architettonici del ZI), era stato assentito un complesso ad uso sportivo comprendente, secondo il progetto allegato alla relativa richiesta (acquisita con prot. n. 62038 del 1985): “ manufatto destinato a palestra e servizi, centrale termica, piscina con spogliatoi e servizi, sei campi da tennis con gioco a bocce e bambini; locale ritrovo e ristoro (da completare) ”.

Erano state successivamente presentate altre due istanze di condono (prot. n. 95/66466, ai sensi della l. n. 724/94, e n. 0/578239/04, ai sensi della l. n. 326/2003), rispettivamente per interventi di mutamento della destinazione d’uso in residenziale e ampliamento volumetrico mediante rialzo dell’imposta del solaio.

Il compendio è stato poi soggetto negli anni “ ad un lento, ma inesorabile declino, tanto da venire addirittura abusivamente occupato da alcuni nomadi ”, anche a seguito del fallimento del proprietario originario.

1.2. Ciò premesso, nel corso del 2023 la Società in epigrafe, divenuta proprietaria del lotto e mossa dall’intento di “riqualificare” le strutture ivi esistenti ai fini di una loro auspicata messa a reddito, ha presentato alle amministrazioni competenti istanza per il conseguimento dei necessari titoli autorizzatori relativamente ad un progetto (dalla medesima definito “conservativo”) di “ sostanziale ripristino edilizio in conformità con lo stato assentito d’origine, ed eliminando altresì le superfetazioni incongrue con il contesto (in particolare, le opere afferenti alle domande di condono pendenti ai sensi della L. n. 724/1994 e L. n. 326/2003 (…) ”. In particolare, l’intervento in programma consisterebbe nel “ ripristino e restauro conservativo dello stato dei luoghi legittimo e ristrutturazione edilizia per la modifica dei prospetti, in particolare consistenti in:

- demolizione/ricostruzione di tramezzature all’interno di tutti gli edifici presenti nel compendio immobiliare (manufatto “ristoro”, palestra, spogliatoi, servizi igienici, alloggio custode, centrale termica);

- modifiche ai prospetti;

- “modernizzazione” dell’impianto sportivo, n. 6 campi da tennis, campo da bocce, e zona gioco bambini, da trasformare in parte in campi da paddle;

- modifica copertura a doppia falda con copertura piana con aggetto di 60 cm. e parapetto di altezza 1.20 m. e installazione vasca idromassaggio;

- recinzione (…) ”.

Tale progetto è stato sottoposto ai pareri del a) competente Ente di Gestione del Parco Regionale dell’Appia Antica, nonché del b) Parco Archeologico dell’Appia Antica (articolazione periferica dell’attuale Ministero della cultura).

1.3. Tali amministrazioni hanno esitato i relativi procedimenti con due pareri negativi, espressi rispettivamente con nota prot. n. 0001385.U del 25 maggio 2023 e nota prot. n. 3347-P del 3 agosto 2023.

2. Entrambi gli atti sono stati impugnati (unitamente ai relativi preavvisi di diniego, comunicati con le note prot. n. 1171 del 5.5.2023 e prot. n. 2310-P del 31.5.2023) rispettivamente con i) il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato in data 21 luglio 2023 e tempestivamente depositato, e ii) successivo ricorso per motivi aggiunti, notificato e depositato nella medesima data del 19 ottobre 2023.

2.1. Segnatamente, con il ricorso introduttivo sono state dedotte le censure di seguito rubricate:

I . “ Nullità dei provvedimenti impugnati ex art. 21-septies della l. 7 agosto 1990, n. 241 per violazione del giudicato nascente dalla Sentenza TAR ZI Sez. II, 22.10.1990, n. 1850; violazione e falsa applicazione dell’art. 32 e 35 co.1 della L. 47/1985; violazione e falsa applicazione dell’art. 28 della L.R. ZI n. 29/1997; violazione e falsa applicazione dell’art. 3 co. 1 lett. c) ed e) del D.p.r. n. 380/2001; difetto di istruttoria; grave difetto di motivazione; travisamento di fatti; macroscopica carenza di presupposti e contraddittorietà ”;

II. “ Violazione e falsa applicazione dell’art 3 co. 1 lett. c) del D.p.r. n. 380/2001; violazione e falsa applicazione della Circolare 7 agosto 2003, n. 4174 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti; violazione e falsa applicazione degli artt. 5 co. 4, 8 e 14 delle NTA del Piano di Assetto del Parco; violazione e falsa applicazione dell’art. 60 delle NTA del PTP 15/12 “Valle della Caffarella Appia Antica e Acquedotti”; violazione e falsa applicazione dell’art. 8 co. 3 lett. q), n. 2 e dell’art. 28 della L.R. ZI n. 29/1997; difetto di motivazione, grave difetto di istruttoria, macroscopica contraddittorietà ed abnorme illogicità ”;

III . “ Con riferimento al preavviso di diniego di Nulla-Osta prot. 2310-P del 31.5.2023, assunto da parte del Parco Archeologico dell’Appia Antica. – Reiterata violazione del giudicato con riferimento alla Sentenza TAR ZI Sez. II, 22.10.1990, n. 1850; violazione e falsa applicazione dell’art. 32 e 35 co.1 della L. 47/1985; violazione e falsa applicazione dell’art 3 co. 1 lett d) del D.p.r. n. 380/2001; violazione e falsa applicazione della Circolare 7 agosto 2003, n. 4174 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti; violazione e falsa applicazione degli artt. 5 co. 4 e 14 delle NTA del Piano di Assetto del Parco; violazione e falsa applicazione dell’art. 29, dell’art. 56 e dell’art. 60 delle NTA del PTP 15/12 ("Valle della Caffarella Appia Antica e Acquedotti"); violazione e falsa applicazione dell’art. 8 co. 3 lett. q), n.2 e dell’art. 28 della L.R. ZI n. 29/1997; difetto di motivazione; macroscopico difetto di presupposti, istruttoria; contraddittorietà ”.

2.2. Con ricorso per motivi aggiunti la parte ha dedotto:

I . “ Violazione/falsa applicazione dell’art. 3 e dell’art. 10 bis della L. n. 241/1990. Eccesso di potere nelle figure sintomatiche del difetto di istruttoria e della carenza di presupposti ”;

II . “ Nullità dei provvedimenti impugnati ex art. 21-septies della l. 7 agosto 1990, n. 241 per violazione del giudicato nascente dalla Sentenza TAR ZI Sez. II, 22.10.1990, n. 1850; violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis della L. n. 241/1990; violazione e falsa applicazione dell’art. 32 e 35 co.1 della L. 47/1985; violazione e falsa applicazione dell’art 3 co. 1 lett d) del D.p.r. n. 380/2001; violazione e falsa applicazione dell’art. 146 del D. lgs. n. 42/2004; difetto di motivazione. Eccesso di potere nelle figure sintomatiche del macroscopico difetto di presupposti, di istruttoria e della contraddittorietà ”;

III . “ Violazione e falsa applicazione dell’art 3 co. 1 lett. c) e lett. e) del D.p.r. n. 380/2001; violazione e falsa applicazione dell’art. 6 della L. n. 241/1990; violazione e falsa applicazione dell’art. 146 del D. lgs. n. 42/2004; difetto di motivazione. Eccesso di potere nelle figure sintomatiche del macroscopico difetto di presupposti, di istruttoria e contraddittorietà ”;

IV . “ Nullità dei provvedimenti impugnati ex art. 21-septies della l. 7 agosto 1990, n. 241 per violazione del giudicato nascente dalla Sentenza TAR ZI Sez. II, 22.10.1990, n. 1850; violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis della L. n. 241/1990; violazione e falsa applicazione degli artt. 29, 56, 60 delle NTA del PTP 15/12 ("Valle della Caffarella Appia Antica e Acquedotti"); violazione e falsa applicazione dell’art 3 co. 1 lett d) del D.p.r. n. 380/2001; violazione e falsa applicazione dell’art. 146 del D. lgs. n. 42/2004; violazione e falsa applicazione dell’art. 6 della L. n. 241/1990; difetto di motivazione. Eccesso di potere nelle figure sintomatiche del macroscopico difetto di presupposti, di istruttoria, nonché della grave contraddittorietà fra più atti della stessa Amministrazione ”;

V . “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis e art. 21 nonies della L. n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione dell’art. 146 del D. lgs. n. 42/2004; difetto di motivazione. Eccesso di potere nelle figure sintomatiche del macroscopico difetto di presupposti, di istruttoria, nonché della grave contraddittorietà fra più atti della stessa amministrazione. Violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa ”;

VI . “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 146 del D.lgs. n. 42/2004. Eccesso di potere nelle figure sintomatiche del difetto di istruttoria; difetto di motivazione, grave irragionevolezza. Sviamento di potere ”.

3. Si costituiva in giudizio il solo Ministero della cultura.

4. Questa Sezione ha accolto i ricorsi con sentenza n. 1267/2024 del 23 gennaio 2024, ritenendo che entrambi i gravati provvedimenti non fossero sufficientemente motivati e dunque emessi in violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990, con conseguente obbligo per le amministrazioni di rideterminarsi e compiere accertamenti più accurati per verificare se il progetto presentato dalla ricorrente sia conforme alla concessione edilizia rilasciata dal Comune di Roma nel 1991 e alle norme di tutela.

5. Avverso la prefata sentenza il Ministero della cultura interponeva appello, accolto dal Consiglio di Stato con sentenza del 2 ottobre 2024, n. 7947, con cui veniva annullata la sentenza di primo grado con rinvio al T.A.R. ai sensi dell’art. 105 cod. proc. amm., essendo stato appurato un vizio di notifica del ricorso introduttivo nei confronti dell’Ente Parco Regionale dell’Appia Antica ( i.e. , notifica eseguita unicamente presso l’Avvocatura Generale dello Stato, pur non avendo la stessa il patrocinio obbligatorio di tale Ente Regionale, e non anche presso la relativa sede legale) e, di conseguenza, la mancata regolare instaurazione del contraddittorio dinanzi al giudice di prima istanza, disponendo per l’effetto la rinnovazione della notificazione ai sensi dell’art. 44 cod. proc. amm.

6. Con atto regolarmente notificato in data 5 dicembre 2024 e depositato il successivo 9 dicembre la Società ha provveduto a riassumere il giudizio, trascrivendo integralmente il contenuto del ricorso originariamente promosso e del successivo atto di motivi aggiunti.

7. L’Ente Parco regionale dell’Appia Antica si è costituito in giudizio con atto del 3 marzo 2025 per il tramite di procuratore del libero foro, producendo documentazione.

8. Il Ministero della cultura non si è costituito in tale ulteriore fase processuale.

Anche la Regione ZI, evocata in giudizio, non si è costituita.

9. La Società e l’Ente Parco regionale dell’Appia Antica hanno poi scambiato memorie illustrative (depositate nelle date 13 e 14 marzo 2025) e repliche (depositate nelle date 24 e 25 marzo 2025).

10. All’udienza pubblica del 15 aprile 2025 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In limine litis va dato atto della rituale riassunzione del giudizio, con atto tempestivamente notificato anche all’Ente Parco Regionale dell’Appia Antica presso il suo domicilio digitale.

2. Sempre in via pregiudiziale occorre scrutinare l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dal medesimo Ente Parco Regionale dell’Appia Antica a pag. 4 e ss. della propria memoria illustrativa del 14 marzo 2025, incentrata sull’asserita omessa contestazione, da parte della ricorrente, di tutte le plurime, distinte e autonome motivazioni addotte a supporto del gravato provvedimento di diniego ( i.e ., provvedimento prot. n. 1384 del 25 maggio 2023), trattandosi di atto-plurimotivato.

L’eccezione è destituita di fondamento.

Invero, la memoria dell’amministrazione fa espresso riferimento alle ragioni ostative elencate nel preavviso di diniego del 5 maggio 2023 (che rilevava: la mancanza di un’adeguata relazione tecnico-illustrativa; l’assenza della copia della concessione edilizia in sanatoria rilasciata; l’incompletezza dei relativi elaborati grafici, ecc.), laddove invece il provvedimento conclusivo, come meglio si dirà, si fonda in sostanza sull’accertamento della inesistenza, allo stato attuale, di un complesso sportivo conforme a quanto risultante dal titolo in sanatoria (peraltro, già nel preavviso è stato messo in luce che “ non è stato possibile rilevare l'esistenza dell’impianto sportivo ”), e dunque di una “legittima preesistenza”, sulla scorta di un impianto motivazionale i cui diversi passaggi sono stati specificamente contestati con il ricorso introduttivo del giudizio (poi trascritto nell’atto di riassunzione), e segnatamente con i motivi I e II.

3. Nel merito, il Collegio, re melius perpensa alla luce delle difese spiegate dall’Ente Parco Regionale dell’Appia Antica solo nella presente fase processuale di riassunzione, corroborate da documentazione anche fotografica, ritiene che entrambi i ricorsi siano destituiti di fondamento.

4. Principiando dall’esame del ricorso introduttivo (esperito avverso il diniego di nulla-osta prot. 0001385.U del 25 maggio 2023), giova puntualizzare, per una migliore comprensione dei fatti di causa, che l’area ove è ubicato il compendio immobiliare oggetto del progettato intervento di “riqualificazione” è ubicata in Zona di Riserva Generale 2, sottozona 2.3 “ Aree a prevalente contenuto insediativo ”, disciplinata dall’art. 14 delle N.T.A. del Piano del Parco approvato con DCR n. 9/2018, che prevede come obiettivi specifici la “ realizzazione di interventi finalizzati al mantenimento e al recupero del sistema storico-ambientale-paesaggistico individuato dal piano mediante conversioni delle destinazioni d’uso esistenti in quelle coerenti con il carattere dell’area ”, specificando che “ gli interventi ammessi su ville, parchi e giardini storici, possono riguardare esclusivamente la conservazione, la manutenzione ordinaria, straordinaria ed il restauro ”.

Il provvedimento di diniego di nulla-osta, pertanto, ha precisato che nelle zone e sottozone 2, 3, 4 gli interventi edilizi ammissibili “ sono limitati all’edilizia esistente legittima o legittimata (co. 4, art. 5 delle NTA) ”, evidenziando che “ nelle aree del Parco classificate come zona 2.3, in cui ricade l’immobile, è fatto divieto di nuova costruzione e di qualunque altro intervento, ad esclusione di quelli diretti ad assicurare il mantenimento dello stato dei luoghi (NTA, art. 7), e che è possibile realizzare interventi migliorativi solo sugli impianti sportivi «legittimamente edificati o legittimati esistenti» (NTA, art. 8.2) ”.

In altri termini, il Piano di assetto del Parco, con specifico riferimento alla zona di tutela ove ricade il compendio immobiliare di proprietà della ricorrente, consente esclusivamente interventi edilizi da realizzarsi su edifici già esistenti, finalizzati alla loro conservazione, recupero e/o manutenzione, nonché al miglioramento di impianti sportivi esistenti e assistiti da valido titolo, ma non anche la realizzazione di nuove costruzioni, al fine di mantenere integro lo stato dei luoghi e di preservarne il pregio ambientale-paesaggistico.

Ciò assodato, il gravato provvedimento dà conto del fatto che, in data 29 marzo 2023, era stato effettuato un sopralluogo congiunto con la proprietà, da cui era emerso che i manufatti ivi esistenti versavano in un “ avanzato stato di degrado ” ed erano stati sottoposti a “ trasformazioni nel corso degli anni, oltre all’impossibilità di comprovare l’esistenza dei campi da tennis ”.

Trattasi di circostanza fattuale inequivocabilmente attestata dalla documentazione fotografica versata in atti dalla parte resistente in data 5 marzo 2025, da cui appunto si evince la presenza di due manufatti rettangolari, ivi contrassegnati con le diciture “ritrovo” e “palestra”, del tutto fatiscenti e ammalorati, con porte e finestre divelte, oltre a materiale vario (spazzatura, travi in legno, ecc.) sparso sul terreno e un branco di animali da allevamento (soprattutto ovini) accampato in loco , nonché di un vascone rettangolare sprovvisto di impianti (di illuminazione, adduzione idrica, ecc.) indispensabili ai fini del su utilizzo come piscina. Inoltre, dalla visione della aerofotogrammetria dell’area non si evince la presenza di campi da tennis.

Nella parte motiva del provvedimento di diniego è stato rappresentato che “ le Osservazioni al preavviso di diniego, acquisite agli atti con prot. 1268/15.05.2023 e con prot. 1327/18.05.2023, non hanno evidenziato elementi nuovi utili all’istruttoria ”, e in particolare che “ non sono state fornite informazioni circa l’impianto di illuminazione e gli impianti relativi al funzionamento della piscina ”, né “ documentazione idonea a comprovare l’esistenza di impianto smaltimento reflui ”.

In altri termini, dall’istruttoria non sono emersi elementi oggettivi e concreti da cui desumere che quello riscontrato sul posto sia un complesso sportivo, ossia un insieme di edifici e strutture oggettivamente idonei all’esercizio della pratica sportiva ed effettivamente e attualmente utilizzati a tale scopo.

L’amministrazione, richiamata la nozione di “completamento funzionale” (“ la giurisprudenza ha affermato che essa implica uno stato di avanzamento nella realizzazione tale da consentirne potenzialmente, e salvo le sole finiture, la fruizione ”), ha dunque appurato che “l’effettivo stato attuale dei luoghi non corrisponde a quanto rappresentato in sede di concessione edilizia in sanatoria ex L. 47/1985, n. 6/S (prot. istanza 62038/1985) rilasciata il 25 Febbraio 1991, ad eccezione dei locali interrati sotto il vascone rettangolare adibito a piscina posto al centro del lotto ” e che “ non è stato possibile stabilire un periodo, anche pregresso, in cui lo stato dei luoghi abbia corrisposto a quanto rappresentato negli elaborati oggetto di concessione edilizia in sanatoria (impianto sportivo, campi da tennis, piscina) ”. Peraltro, aggiunge il provvedimento che “ la concessione in sanatoria non costituisce un diritto acquisito, ma riguarda univocamente la concessione di un diritto espressamente legato all’immobile esistente, oggetto di tale concessione ” e “ qualora l'impianto sportivo fosse stato smantellato e demolito successivamente all’ottenimento della concessione in sanatoria 6/S rilasciata il 25 Febbraio 1991, ex L. 47/1985, nel momento in cui l’immobile condonato non esiste più, ne decade anche il titolo edilizio in concessione ”.

L’amministrazione ha dunque riscontrato che i manufatti presenti sul posto non corrispondono a quanto raffigurato nei grafici di progetto allegati al condono (esso era stato rilasciato nel 1991 per strutture qualificate come “ palestra, servizi, centrale termica, piscina con spogliatoi e servizi, sei campi da tennis con gioco a bocce e bambini; locale ritrovo e ristoro ”) e che, semmai in passato fosse stato effettivamente realizzato un siffatto centro sportivo (appunto regolarizzato in via postuma a mezzo di sanatoria), lo stesso è stato comunque presumibilmente oggetto, negli anni successivi, a smantellamento e demolizione, non esistendo più al momento attuale con tali caratteristiche e identità funzionale: ne consegue che il titolo in sanatoria dovrebbe considerarsi oramai decaduto e dunque non più efficace, in ragione della inesistenza, allo stato, di un complesso di edifici e impianti complessivamente adibiti ad uso sportivo.

L’Ente regionale, pertanto, ha concluso nel senso che l’intervento di “restauro conservativo e ristrutturazione” progettato dalla ricorrente (che prevede la realizzazione di “ campi da tennis, modifiche e completamenti dei manufatti esistenti, impianti di adduzione idrica, di illuminazione e di smaltimento reflui ”) verrebbe in realtà a configurarsi come una “ nuova edificazione ”, di fatto incompatibile con la normativa di Piano (sopra richiamata).

5. Ciò premesso, con il primo mezzo del ricorso introduttivo la parte deduce diverse censure.

5.1. In primo luogo, essa paventa un vizio di nullità ai sensi dell’art. 21- septies l. n. 241/1990 per violazione del giudicato di cui alla sentenza n. 1850 del 22 ottobre 1990 (versata in atti in data 7 settembre 2023), pronunciata dalla Sezione II di questo T.A.R. in accoglimento del ricorso R.G. n. 1582/1987 proposto dall’originario proprietario del centro sportivo avverso il parere negativo reso dall’allora competente Soprintendenza Archeologica di Roma in ordine alla richiesta di condono del compendio ex l. n. 47/1985, parere che era stato reso “ proprio in ragione della asserita «incompletezza funzionale» dello stesso ”: alla luce di tale pronunciamento, passato in giudicato, dovrebbe “ ritenersi per tabulas confutata la tesi della P.A. resistente in ordine alle carenze del progetto riferibili all’asserita illegittimità della preesistenza per l’ipotizzato mancato «completamento funzionale» (di alcuni) dei manufatti del compendio ”.

Tale eccezione è destituita di fondamento.

In disparte il fatto che l’Ente Parco non era parte del giudizio conclusosi con la prefata sentenza n. 1850/1990, sicché il relativo giudicato non ha efficacia vincolante nei suoi confronti ai sensi dell’art. 2909 c.c., in ogni caso si osserva che la ratio decidendi della richiamata pronuncia poggia essenzialmente sull’intervenuto annullamento (con precedente sentenza passata in giudicato) del D.M. 24 febbraio 1986, ossia del provvedimento impositivo del vincolo di tutela paesaggistica (quale area di interesse archeologico) su cui si era fondato il diniego di nulla posta espresso dalla Soprintendenza Archeologica di Roma.

Né la pronuncia contiene alcun accertamento in merito all’effettivo “completamento funzionale” dei lavori (con specifico riferimento alla sussistenza del requisito temporale richiesto dalla l. n. 47/1985 ai fini del condono, ossia della ultimazione delle opere alla data del 1° ottobre 1983), essendosi limitata sul punto a statuire - con riferimento “ al rilievo dell’Amministrazione (…) secondo il quale i lavori erano in corso successivamente al ° ottobre 1983 ” - che “ il problema del termine di ultimazione dei lavori (…) è questione che attiene alla sfera delle competenze municipali (…) ”.

5.2. In secondo luogo, la ricorrente lamenta che il diniego dell’Ente Parco sarebbe immotivato, oltre che affetto da “palese” difetto dei presupposti e sviamento di potere, per avere l’Amministrazione preteso solo oggi di confutare il requisito del “completamento funzionale” dell’immobile, con argomentazioni “ora per allora” (v. anche quanto ribadito a pag. 8 della memoria di replica), asseritamente seguendo la logica che “se oggi il compendio non può fungere da impianto sportivo, non avrebbe potuto farlo neanche allora ”, laddove invece la valutazione sul “completamento funzionale” delle opere (presupposto che appunto sarebbe attualmente in discussione) è già stata oggetto di positivo scrutinio in sede di rilascio della concessione edilizia in sanatoria nel 1991 da parte delle competenti autorità amministrative comunali e ministeriali, avendo ottenuto i relativi titoli, “ tuttora validi ed efficaci ” in quanto mai rimossi in autotutela (la parte cita in particolare tre nulla osta rilasciati dalla competente Soprintendenza per i Beni Ambientali e Architettonici del ZI con prot. n. 12947 del 9.12.1986, avente ad oggetto la “piscina con i servizi”, prot. n. 12950 del 9.12.1986, avente ad oggetto la “realizzazione di un edificio adibito a palestra con servizi e pannelli solari”, e prot. n. 12365 del 4.6.1987, avente ad oggetto “sistemazione verde sportivo ed impianti”). Alla luce della “ legittimità della preesistenza ”, dunque, il progetto promosso dalla ricorrente “ si connota come un intervento conservativo delle strutture ammalorate (ed anche, in parte, come intervento di ripristino delle superfetazioni esistenti), e certamente non come intervento di nuova edificazione (come invece pretenderebbe affermarsi nei provvedimenti impugnati). In particolare, infatti, il progetto di interesse prevede, al netto di alcune modifiche prospettiche minori e comunque agevolmente emendabili mediante la produzione di “nuovi tipi” progettuali, una sostanziale “ripresa” delle consistenze originarie con inserimento, all’interno delle superfici già legittimamente trasformate, di elementi di aggiornamento delle attività sportive e ricreative ”.

La doglianza si appalesa fuori fuoco.

Giova precisare che la normativa sul cd primo condono prevedeva, ai fini del rilascio della sanatoria, che fosse soddisfatto il requisito di ordine temporale della ultimazione delle opere abusive alla data del 1° ottobre 1983: l’art. 31, co. 2 l. n. 47/1985 chiarisce poi che “ si intendono ultimati gli edifici nei quali sia stato eseguito il rustico e completata la copertura, ovvero, quanto alle opere interne agli edifici già esistenti e a quelle non destinate alla residenza, quando esse siano state completate funzionalmente ”. Per tale seconda tipologia di abusi (tra cui rientra anche la fattispecie che oggi occupa), dunque, trova applicazione il criterio del completamento funzionale.

Invero, a ben considerare tutto l’impianto motivazionale del diniego, l’Ente Parco non ha inteso contestare – “ora per allora” – la sussistenza del citato requisito, che attiene alla valutazione operata al momento del rilascio del titolo in sanatoria (1991) e dunque resta ancorato e cristallizzato a quella data, bensì si è limitato a prendere atto di quale sia lo stato attuale dei luoghi, ossia della circostanza fattuale che essi si presentano in condizioni di avanzato e innegabile degrado e abbandono, e della conseguente non corrispondenza delle (fatiscenti) strutture ed edifici ancora in essere sul lotto “ a quanto rappresentato in sede di concessione edilizia in sanatoria ex L. 47/1985 ”. In quest’ottica va correttamente “calato” il riferimento alla nozione di “completamento funzionale” contenuto nel diniego: tale concetto, infatti, deve intendersi richiamato al solo fine di suffragare la tesi che le strutture attualmente presenti in loco non sono allo stato fruibili (nemmeno potenzialmente) per l’uso sportivo (mettendo peraltro in dubbio anche il fatto che lo fossero mai state in passato, non avendo l’interessata dimostrato che, almeno negli anni precedenti, il complesso sportivo “condonato” sia stato effettivamente completato, attivato e messo in uso), e dunque, in sostanza, per escludere l’esistenza ad oggi di quid qualificabile quale “compendio sportivo” (suscettibile di interventi di recupero/risanamento, ammessi dalla normativa tecnica di tutela), senza con ciò voler rimettere in discussione la validità del condono illo tempore rilasciato dal Comune.

In altri termini, precisato che la nozione di “completamento funzionale” indica uno stadio di avanzamento delle opere che sia tale da consentire di riconoscerne le caratteristiche tipologiche, in quanto siano presenti gli aspetti essenziali che ne individuano la funzione e ne rendono possibile l’utilizzo (cfr. recente Cons. Stato, Sez. II, 24 marzo 2025, n. 2443), nel caso di specie ciò non è ravvisabile: come concordemente messo in evidenza e documentato dalla difesa dell’Ente Parco, premesso che “ la sanatoria comprendeva sia opere già realizzate (Palestra; Piscina), sia opere da completare (Locale Ritrovo, che all'epoca era solo una tettoia metallica stamponata e campi da tennis, dei quali c'era solo un livellamento del terreno) ”, e che le aerofogrammetrie disponibili attestano che “ i lavori non sono mai stati avviati, né risulta siano stati completati in seguito ” (v. immagine immortalata dalla RA IS nel 1994, versata in atti dall’amministrazione resistente), è emerso che “ gli organismi edilizi non sono stati ultimati né tantomeno hanno assunto una loro riconoscibile e inequivoca identità funzionale ”, e dunque una loro effettiva e univoca conformazione in termini di “centro sportivo”.

Né la parte ha mai offerto alcun elemento di prova che valesse a sconfessare tale ricostruzione.

Ne consegue che è destituita di fondamento anche l’asserzione secondo cui vi sarebbe all’attualità una “preesistenza” legittima, intendendo come tale un complesso sportivo (quale quello assistito dal titolo edilizio in sanatoria rilasciato nel 1991 e dai prodromici nulla osta paesaggistici), appunto perché ciò che attualmente esiste sul terreno è soltanto un vascone (che nell’elaborato progettuale annesso alla domanda di condono avrebbe dovuto essere adibito a “piscina”, ma rispetto al quale è stata riscontrata l’assenza degli impianti necessari al relativo funzionamento – ad es. illuminazione, adduzione idrica), nonché di due edifici del tutto fatiscenti e ammalorati, mentre non è stata verificata la presenza di campi da tennis.

6. Quanto sin qui argomentato consente di rigettare in toto anche le censure dedotte con il secondo motivo, con cui la parte solleva vizi di deficit motivazionale e istruttorio, sul presupposto che “ non si è assistito ad alcun «smantellamento» dell’impianto sportivo, atteso che le sue strutture, seppur in stato di abbandono (…) risultano ancora in essere ”, e che non vi sarebbe alcun contrasto né con la normativa tecnica dettata dal Piano di Assetto del Parco (art. 8 N.T.A.), essendo quelli in progetto degli “ interventi migliorativi dell’impianto sportivo che è stato oggetto di legittimazione ai sensi della (…) concessione in sanatoria 6/S del 1991 ”, né con la disciplina edilizia delle Zone del Piano di Assetto (cfr. art. 5 N.T.A., che enuclea gli interventi ammessi – sostanzialmente, quelli di cui all’art. 3, co. 1, lettere a) , b) , c) e d) del d.P.R. n. 380/2001). A contraddire la tesi dell’amministrazione deporrebbe anche il testo dell’art. 60, co.1, lett. c) delle N.T.A. del PTP 15/12 “Valle della Caffarella Appia Antica e Acquedotti”, in base al quale “ In tutte le zone di tutela del presente Piano per gli impianti sportivi legittimamente edificati o legittimati esistenti è consentita, salvo che per quelli di cui è prevista la delocalizzazione o l’eliminazione, sia la conservazione del modo d'uso del suolo, che degli impianti e dei manufatti di servizio necessari allo svolgimento di tali attività ”.

Invero, la tesi secondo cui le “ strutture dell’impianto sportivo ” risultano ancora in essere è infondata in punto di fatto, esistendo in loco – lo si ribadisce – solo un insieme di manufatti in stato di evidente abbandono e degrado, come emerso in sede di sopralluogo, rispetto ai quali l’amministrazione non ha ravvisato, né la ricorrente ha prodotto, elementi obiettivi, concreti e inconfutabili che ne attestino una loro finalizzazione all’uso sportivo/ricreativo.

In particolare, la difesa dell’Ente Regionale ha dimostrato, con documentazione a corredo, che i lavori non sono stati completati nemmeno successivamente al conseguimento del condono (v. la già citata foto della RA IS risalente all’anno 1994, da cui si evince che “ il lotto risulta allo stato di campagna incolta, a eccezione del «vascone» di irrigazione trasformato in piscina e delle coperture dei due manufatti «locale ristoro» e «palestra» ”, con la conseguenza che “ All’anno 1994 lo stato dell’area è ancora quello fotografato in sede di istanza di concessione in sanatoria (1986), ovvero limitato alle sole opere preliminari di livellamento del terreno ”).

Ne consegue che non vi è prova che siano mai avvenuti il completamento e la messa in funzione dell’impianto sportivo (non essendo stati effettivamente realizzati i campi da tennis, gli impianti di illuminazione ecc., né portato ad ultimazione il locale denominato come “ristoro”). Ad ogni buon conto, la circostanza dirimente è che allo stato attuale il “compendio” non presenta i caratteri di un complesso univocamente e inequivocabilmente destinato all’uso sportivo.

L’istruttoria condotta dall’amministrazione si appalesa, dunque, scevra da vizi, né (lo si ribadisce) la parte ha addotto prove di segno contrario.

In conclusione, il diniego di nulla osta è del tutto legittimo laddove afferma che l’intervento prospettato (“ campi da tennis, modifiche e completamenti dei manufatti esistenti, impianti di adduzione idrica, di illuminazione e di smaltimento reflui ”) verrebbe a configurarsi come una “nuova edificazione”, incompatibile con le sopra citate previsioni dettate dal Piano del Parco.

7. Il terzo motivo del ricorso introduttivo, che si appunta sul contenuto del preavviso di diniego prot. 2310-P del 31 maggio 2023 adottato dal Parco Archeologico dell’Appia Antica, è improcedibile, essendo successivamente intervenuto il diniego definitivo espresso con nota prot. MIC/MIC_PA-APPIA/03/08/2023/0003347-P del 3 agosto 2023, gravata con il ricorso per motivi aggiunti (che la ricorrente precisa doversi intendere eventualmente quale ricorso autonomo).

8. Si passerà, pertanto, allo scrutinio di tale ulteriore impugnativa, anch’essa trascritta nell’atto di riassunzione del giudizio, anticipando sin d’ora che la medesima è destituita di fondamento (in disparte l’esistenza di evidenti profili di improcedibilità, dati dal fatto che l’accertata legittimità del diniego espresso dell’Ente Parco regionale priva di un interesse concreto e attuale l’esame dell’ulteriore diniego del Parco Archeologico, essendo comunque l’intervento inibito in virtù del primo provvedimento sfavorevole).

9. In via preliminare giova riprodurre le motivazioni che sorreggono il gravato diniego dell’amministrazione statale.

Questa innanzitutto richiama il contenuto dell’istanza avanzata dall’interessata e opera una ricostruzione dello stato dei luoghi nel corso del tempo, sino all’attualità (“ nella documentazione fotografica del 1982 (…) si evidenzia la sola copertura del manufatto c.d. «adibito a palestra» e del vascone con annessi locali. Le successive foto aeree presenti agli atti di questo Istituto (volo 4 agosto 1994 S.A.R.A. IS e successive) confermano (…) l’assenza di campi da gioco e sistemazione di un’area ludica per bambini, nonché dell’intera sistemazione a verde del lotto di proprietà, assenza riscontrata d’altronde in sede di sopralluogo e dall’attuale stato dei luoghi ”).

Oltretutto, il provvedimento dà conto di alcune “manomissioni” rispetto alla concessione 6/S del 25/02/1991, come documentate da “ due circostanziati rapporti contestativi – Modello 23 per esecuzione di opere abusive emessi dal Municipio XI del Comune di Roma – Unità Organizzativa Tecnica, eseguite in violazione sull’immobile oggi indicato in progetto come «palestra» e sull’immobile indicato come «locale ristoro», sottoposti a sequestro giudiziario in data 20.11.2001 ” (peraltro, anche la difesa dell’Ente Parco Regionale ha confermato la circostanza che i suddetti manufatti sono stati modificati e trasformati senza alcun titolo edilizio, tanto da essere stati attinti da ordinanza di demolizione DD n. 1177/05.08.2002, impugnata con ricorso dichiarato perento da questo TA.R. con decreto n. 2934/2015).

L’atto, poi, richiama puntualmente i vincoli gravanti sull’area, concludendo nel senso che, alla luce del “sistema vincolistico vigente” delineato dai citati strumenti di tutela, gli interventi proposti non sono con esso compatibili “ rappresentando il progetto presentato dalla S.V. di fatto una modifica permanente degli immobili assentiti con concessione edilizia in sanatoria 6/S 1991, laddove questi fossero ancora riconoscibili e individuabili, e altresì una modifica permanente dello stato dei luoghi in un’area di elevata qualità paesaggistica, alterando le visuali sulla Villa dei Quintili e sulla Tenuta di Santa Maria Nova, in corrispondenza del pianoro che spazia libero e privo di edificazioni verso il complesso archeologico riconosciuto di importantissimo valore culturale ”.

In particolare, il diniego argomenta che: i) “ Come prescritto nel capo V del PTP 15/12 e come indicato dalla S.V. al punto 3 delle Osservazioni presentate si conferma (…) che gli unici interventi ammessi e ammissibili nell’area sono quelli di natura conservativa del patrimonio esistente ”, richiamando le prescrizioni del citato PTP relative alle zone di tutela integrale, e in particolare gli artt. 29 (che vieta le nuove costruzioni) e 13 (che precisa che per le “ ville, parchi e giardini storici ” gli interventi ammessi “ possono riguardare esclusivamente la conservazione, la manutenzione ed il restauro ”); ii) sono incompatibili con il vincolo di inedificabilità assoluta di cui al D.M. 23 febbraio 1988 le opere indicate nell’istanza di concessione edilizia come “da completare” (“ il progetto di riqualificazione presentato dalla S.V. come rappresentato nei render foto realistici, con la realizzazione di campi da tennis, alte recinzioni, parcheggi auto, nuovi percorsi pavimentali pedonali e carrabili, modifiche e completamenti dei manufatti esistenti, esecuzione di una rete impiantistica a servizio del centro sportivo, si configura di fatto quale nuova edificazione che arrecherebbe pregiudizio al patrimonio archeologico tutelato dai dispositivi di vincolo ”).

In altri termini, il provvedimento dell’amministrazione statale, analogamente al diniego di nulla-osta dell’Ente Parco Regionale dell’Appia Antica (peraltro espressamente richiamato nel preambolo), ha appurato che gli interventi in progetto configurano una “nuova costruzione”, e come tali non risultano conformi alle prescrizioni e ai divieti imposti dalla vigente normativa di tutela, oltre comunque ad essere non compatibili con i valori paesaggistici espressi dal sito.

Il diniego conclude con la seguente precisazione: “ Per quanto riguarda la dichiarata rinuncia da parte della S.V. all’istanza di concessione edilizia in sanatoria Prot. 578239/04 presentata ai sensi della Legge 326/03, l’allora Soprintendenza per i Beni Archeologici di Roma (Prot n°37497 del 10/12/2007) aveva già comunicato all’allora proprietaria dell’area in oggetto, la Lurex Mobiliare Immobiliare srl, che «tutte le richieste di sanatoria presentate ai sensi della L. 326/03 non sono suscettibili di sanatoria, in quanto insistenti in area vincolata, come da art. 32 comma 27 lettera d» ”.

10. Ciò premesso, con il primo motivo la ricorrente deduce che l’amministrazione avrebbe erroneamente ritenuto tardive le osservazioni al preavviso di diniego, in quanto trasmesse con pec del 9 giugno 2023 e non in data 12 giugno 2023 (come si legge nel preambolo), ma trattasi di censura inammissibile per difetto di interesse perché è la stessa ricorrente ad ammettere che comunque “ la Soprintendenza fornisce un riscontro delle Osservazioni ”.

In secondo luogo deduce che, nella sostanza, le suddette osservazioni sarebbero state valutate solo superficialmente e in maniera apparente, non essendo stato fornito alcun “ elemento di riscontro oggettivo rispetto alle puntuali annotazioni fornite dalla parte privata in sede partecipativa ”, in violazione del disposto dell’art. 10- bis della l. n. 241/1990, che impone una specifica motivazione al riguardo: anche tale censura si appalesa destituita di fondamento, perché dall’impianto motivazionale dell’atto si evince che l’amministrazione statale ha comunque esaminato il contenuto nelle predette osservazioni, né del resto la ricorrente illustra gli specifici profili (quali evidenziati nel proprio apporto procedimentale scritto) che sarebbero stati indebitamente pretermessi nel provvedimento definitivo.

11. Il secondo motivo si appunta sulla “ asserita carenza della preesistenza ” riscontrata dall’amministrazione, denunciando che tale argomentazione contrasta con: i) la circostanza fattuale che l’area esterna ( i.e. , quella che nel progetto è indicata come “sistemazione a verde”) non solo è ricompresa nella concessione in sanatoria n. 6/s del 1991, ma “ non è stata oggetto di manutenzione per numerosi anni (e certamente è stata abbandonata tra il 1982 e il 1994); da cui l’evidente conseguenza che le superfici e le attrezzature di riferimento sarebbero ben potute risultare (come in effetti risultano allo stato) ricoperte da una fitta vegetazione, da sterpaglie e guano derivanti vieppiù dalla attività di pastorizia abusiva ”, e i manufatti esistenti sono assistiti da ben due nulla-osta rilasciati in passato dalla allora competente Soprintendenza ministeriale (n. 12947/1986, relativo alla “piscina”, e n. 29450/1986, relativo al locale “palestra”); ii) il giudicato di cui alla sentenza del T.A.R. n. 1850/1990, che aveva “ stigmatizzato l’azione della Soprintendenza statale che pretendeva -invero- (di) entrare nel merito della valutazione del requisito del completamento funzionale del compendio ”; iii) la consolidata giurisprudenza che esclude che la Soprintendenza, in sede di autorizzazione paesaggistica, possa formulare un giudizio di merito in relazione ad opere già realizzate in via abusiva.

Tali censure sono infondate alla luce di quanto argomentato ai capi precedenti della presente pronuncia, ai quali pertanto si rinvia, in cui è stata confermata la legittimità e completezza dell’istruttoria condotta dall’amministrazione, da cui è emersa l’inesistenza, all’attualità, di un complesso ad uso sportivo (ivi compresi i realizzandi campi da tennis), oltre che appurata l’irrilevanza dell’accertamento contenuto nella richiamata sentenza. E’ poi inconferente, ai fini che oggi occupano, l’indirizzo giurisprudenziale formatosi in materia di valutazione paesaggistica di opere abusive fatte oggetto di una domanda di condono.

12. Il terzo motivo si appunta sull’argomentazione con cui il Parco Archeologico ha ritenuto impossibile, sulla scorta dell’esame delle tavole del progetto, “ individuare le puntuali trasformazioni subite successivamente alla concessione 6/S del 25/02/1991, nonché le opere abusive oggetto di successiva istanza di condono ”: sostiene la ricorrente che il progetto “ contempla proprio l’eliminazione delle superfetazioni che sono state, in effetti, poste in essere ”, laddove poi è la stessa amministrazione ad identificare esattamente le opere che avrebbero asseritamente alterato il fabbricato. In ogni caso avrebbe dovuto essere attivato il soccorso istruttorio giusta il disposto dell’art. 146, co. 7 d. lgs. n. 42/2004, con conseguenti vizi di carenza di istruttoria e motivazione.

La censura è priva di pregio.

Al di là del profilo afferente alla conformazione attuale dei fabbricati e alle difformità riscontrate rispetto allo “stato legittimo”, quale risultante dagli elaborati progettuali allegati al condono del 1991 (essendo state riscontrate “ modifiche permanenti sia nelle quote altimetriche con trasformazione delle coperture, volumetriche con aggiunta di un livello di piano, che di trasformazioni all’interno con realizzazione di solaio latero cementizio, tramezzature e scale interne ”), è sufficiente a supportare il diniego la rilevata mancanza di una “preesistenza”, e la conseguente non conformità delle opere (da qualificarsi come nuove costruzioni) alla normativa di tutela paesaggistica.

13. Il quarto mezzo si appunta sul richiamo agli strumenti vincolistici in vigore, lamentando la ricorrente innanzitutto che si tratterebbe di un motivo nuovo e inammissibile ai sensi dell’art. 10- bis della l. n. 241/1990, in quanto non citato nel preavviso di diniego, oltre che ad aver richiamato un atto (parere negativo Prot. 1922 del 26.03.1987) già oggetto di annullamento da parte della sentenza n. 1850 del 22 ottobre 1990.

Entrambi i profili sono inconferenti perché, da un lato, il riferimento alla normativa di tutela paesaggistica in vigore per l’area non è un motivo ostativo “nuovo”, ma una puntualizzazione/esplicitazione della disciplina che presiede alla valutazione di conformità/compatibilità paesaggistica devoluta all’autorità tutoria, e, dall’altro, il richiamato parere negativo espresso illo tempore dalla Soprintendenza archeologica di Roma, nell’economia del discorso, vale soltanto a dare concreta e tangibile testimonianza dell’elevato valore paesaggistico della zona, essendo stato esso emesso in attuazione degli strumenti di tutela che sono “ il risultato di indagini, ricerche e azioni di tutela che nel corso degli ultimi 30 anni il Ministero ha esercitato nell’ambito delle sue funzioni”.

13.1. Ed ancora, il motivo si appunta sulla valutazione di merito resa dall’amministrazione, deducendo vizi di motivazione sotto diversi profili.

Innanzitutto, non risponderebbe al vero che il compendio sportivo avrebbe un impatto sulla visibilità sia rispetto alla Villa dei Quintili, sia rispetto alla Tenuta di Santa Maria Nova, non prevedendo la realizzazione di nuovi manufatti né tantomeno ostacoli alla visuale di tali siti, interessando “ un lotto su una quota degradata, perfettamente a ridosso di un ampio e conformato nucleo residenziale ampiamente antropizzato ”, ed avendo altrimenti potuto l’amministrazione, laddove mossa dall’intento di “resettare” l’area di intervento, imporne la delocalizzazione in conformità al Piano di Assetto dell’Area Naturale protetta e alle N.T.A. del PTP, non potendo rendere l’immobile inutilizzabile.

Inoltre, la disciplina di zona del PTP 15/12 “Valle della Caffarella Appia Antica e Acquedotti”, contrariamente a quanto affermato dall’amministrazione ministeriale resistente, farebbe salvi gli immobili legittimi o legittimati, ammettendo proprio gli interventi volti alla conservazione e valorizzazione dei manufatti esistenti (vedasi anche la disciplina dettata dall’art. 60, co.1, lett. c) delle relative N.T.A. per gli “ impianti sportivi legittimamente edificati o legittimati esistenti ”).

Seguono, poi, riferimenti sia al contenuto del progetto, che si sostanzierebbe nel ripristino e restauro conservativo dei preesistenti fabbricati (mantenendone inalterata la sagoma, il volume e la superficie coperta), in piena conformità alle previsioni di tutela, e non già in una nuova costruzione, rinunciando alle superfetazioni sottoposte alle domande di condono, sia alla valutazione favorevole già resa in passato dalla competente Soprintendenza.

Sul punto si osserva che, da un lato, la valutazione di compatibilità paesaggistica espressa dall’amministrazione ministeriale ha natura tecnico-discrezionale e non vi sono elementi per ritenere che essa sia inficiata da vizi di manifesta illogicità o irragionevolezza o evidente travisamento dei fatti, anche considerato che la ricorrente non ha addotto elementi di prova che valessero a corroborare i propri assunti ( i.e., assenza di visibilità con riferimento ai siti di rilevante archeologico-monumentale presente nella zona).

In secondo luogo, si rinvia a quanto sopra argomentato in merito allo stato attuale in cui versa il compendio, risultando esso costituito da un insieme di manufatti in avanzato stato di degrado, rispetto ai quali non è riconoscibile alcuna funzione o destinazione alla pratica sportiva e rispetto ai quali il progetto in sostanza si traduce nell’introduzione di nuovi elementi/strutture non presenti in loco (campi da tennis, impianti di illuminazione e adduzione idrica, ecc.), comportando pertanto una radicale e irreversibile trasformazione dello stato dei luoghi: in altri termini, non si rintracciano gli estremi di un “ impianto sportivo legittimamente edificato o legittimato esistente ” nei sensi e ai fini dell’applicazione delle facoltà contemplate dalla normativa di tutela paesaggistica di cui al PTP 15/12.

Sicché, l’affermazione secondo cui gli interventi sono volti a “ rendere fruibile un impianto sportivo che, seppur autorizzato nella sua complessiva sistemazione, è rimasto inattivo per un lungo periodo di tempo ” non è del tutto calzante, trattandosi non già della “riattivazione” (in un’ottica di recupero conservativo) di un centro sportivo (all’epoca assentito con titolo in sanatoria), bensì della sua realizzazione ex novo (e ciò anche a mezzo della introduzione di strutture ad oggi mai realizzate, constando alcune opere – indicate nel progetto della sanatoria come da completare – non venute ad esistenza), non conforme alle prescrizioni dettate dagli strumenti di tutela.

Inconferente è, poi, il richiamo alle previsioni delle N.TA. che disciplinano il potere di delocalizzazione e/o eliminazione delle strutture, in quanto espressamente dettate con riferimento ad impianti sportivi (legittimamente edificati o legittimati) “esistenti”.

14. Prive di pregio sono anche le censure dedotte con il quinto motivo, che si appuntano sul riferimento al vincolo di inedificabilità assoluta introdotto con il D.M. del 23 febbraio 1988 (recante dichiarazione di interesse archeologico particolarmente importante dell’area), sollevando profili di difetto di motivazione, carenza di istruttoria e violazione del principio di proporzionalità.

In primis non si tratterebbe (nemmeno in tal caso) di motivo nuovo formulato in violazione dell’art. 10- bis l. n. 241/1990, ma di una esplicitazione della normativa di tutela già invocata nel preavviso come ostativa alla realizzazione delle opere, come risulta dal confronto tra il tenore del preavviso (in cui si legge che “ Il completamento dei campi sportivi, non ultimati al momento del rilascio della concessione in sanatoria, e in particolare la nuova realizzazione di 4 campi da tennis e 6 campi da padel, risulta assolutamente incompatibile sia con il regime di tutela dei beni culturali attualmente vigente ”) e il provvedimento conclusivo (“ le opere indicate nell’istanza di concessione edilizia come «da completare» risultano oggi incompatibili con il suddetto vincolo archeologico; il progetto di riqualificazione presentato dalla S.V. come rappresentato nei render foto realistici, con la realizzazione di campi da tennis, alte recinzioni, parcheggi auto, nuovi percorsi pavimentali pedonali e carrabili, modifiche e completamenti dei manufatti esistenti, esecuzione di una rete impiantistica a servizio del centro sportivo, si configura di fatto quale nuova edificazione che arrecherebbe pregiudizio al patrimonio archeologico tutelato dai dispositivi di vincolo ”).

In secondo luogo, appare fuori fuoco l’argomentazione con cui la ricorrente afferma che il progetto sarebbe stato presentato al prot n. 62038 del 1985, quindi prima ancora dell’adozione del suddetto provvedimento di tutela, oltre ad aver ottenuto, nel 1987, due pareri favorevoli della Soprintendenza, mai annullati in autotutela: in realtà, quello da ultimo citato è il progetto relativo alla sanatoria di alcuni fabbricati e strutture adibite a complesso sportivo, laddove il nuovo progetto della ricorrente attiene espressamente al recupero e alla riqualificazione di tali manufatti, i quali tuttavia hanno perso nel tempo tale loro identità funzionale (ammesso che in effetti, nella realtà, siano mai esistiti con tali caratteristiche e conformazione).

Sulla questione della mancata delocalizzazione del compendio, da parte dell’Ente Parco, e conseguente configurabilità, nel caso di specie, di un potere sostanzialmente espropriativo dello ius aedificandi, si rinvia a quanto sopra argomentato, con la precisazione che non è la mancata approvazione dello specifico progetto della ricorrente a rende di per sé l’immobile inutilizzabile, essendosi limitata l’amministrazione ad escluderne la conformità con la normativa di tutela in vigore.

È altresì infondata la doglianza con cui la parte lamenta che la valutazione ministeriale sarebbe affetta da deficit istruttorio, non avendo considerato che il progetto non prevede la realizzazione di scavi tali da alterare ovvero venire in conflitto con i reperti archeologici esistenti: gli interventi in progetto (quali la realizzazione dei campi da tennis, parcheggi, percorsi pavimentali ecc.) presuppongono inevitabilmente lavori di spianamento e livellamento del terreno suscettibili di arrecare pregiudizio ad eventuali resti presenti nel sottosuolo.

15. Da ultimo, è priva di interesse la doglianza con cui la parte lamenta che sarebbe sua intenzione rinunciare alle istanze di condono edilizio prot. 0/66466/95 e prot. 0/578239/04, prevedendo il progetto il ripristino dello stato preesistente legittimato con il titolo in sanatoria rilasciato nel 1991, atteso che l’elemento dirimente che supporta il diniego attiene alla riscontrata incompatibilità degli interventi in programma con la normativa di tutela paesaggistica.

16. In conclusione, il ricorso e l’atto di motivi aggiunti vanno rigettati.

17. Le spese di lite seguono la soccombenza e vanno liquidate in favore dell’Ente Parco Regionale dell'Appia Antica, nella misura determinata in dispositivo. Nulla si dispone nei confronti del Ministero della cultura – Parco Archeologico dell'Appia Antica e della Regione ZI, non costituiti nella presente fase di riassunzione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il ZI (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore dell’Ente Parco Regionale dell'Appia Antica, nella misura di euro 2.500,00, oltre accessori di legge. Nulla spese nei confronti del Ministero della cultura e della Regione ZI.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Antonella Mangia, Presidente

Francesca Santoro Cayro, Referendario, Estensore

Virginia Giorgini, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesca Santoro Cayro	Antonella Mangia

IL SEGRETARIO