Pubblicato il 22/05/2025

N. 04472/2025REG.PROV.COLL.

N. 00085/2024 REG.RIC.

N. 00723/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 85 del 2024, proposto da Ente Parco Nazionale del Cilento Vallo di Diano e Alburni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

RL IO, rappresentato e difeso dall'avvocato Donato Pennetta, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Camerota, non costituito in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 723 del 2024, proposto da Ente Parco Nazionale del Cilento Vallo di Diano e Alburni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

RL IO, rappresentato e difeso dall'avvocato Donato Pennetta, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
Comune di Camerota, non costituito in giudizio;

entrambi gli appelli per la riforma,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione staccata di SA (sezione Terza) n. 1458/2023, resa tra le parti;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di RL IO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2025 il consigliere Stefano Filippini;

Uditi per le parti l’avvocato dello Stato Paolo Passolunghi e l’avvocato Donato Pennetta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del giudizio è rappresentato dall’ordinanza n. 43 del 27.5.2019, adottata dal Parco nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni nei confronti di RL IO, recante l’ordine di demolizione di opere abusivamente realizzate e di ripristino dello stato dei luoghi ante operam entro il termine di novanta giorni dalla notificazione (avvenuta il 27.5.2019) a norma dell’art. 29 della Legge quadro sulle aree protette del 6 dicembre 1991 n. 394. Tale provvedimento è stato fondato sul rilievo che, in base ad un accertamento compiuto dal Raggruppamento Carabinieri Parchi - Comando di Stazione di San Giovanni a RO (acquisito al protocollo dell’Ente n. 6745 del 13.5.2019) era emersa la presenza di opere realizzate “in un’area inserita nella perimetrazione definitiva del Parco Nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni”; opere che risultavano realizzate in assenza del necessario nulla osta dell’Ente parco di cui all’art. 13 della Legge n. 394/1991, sicchè dovevano applicarsi le previsioni di cui all’art. 29 della medesima L. n. 394/1991 nonché l’art. 45, comma 1, D.Lgs. n. 80/1998.

1.1. Con il ricorso introduttivo del giudizio dinanzi al T.a.r. salernitano, notificato in data 18 luglio 2019, il sig. IO ha chiesto pronunciarsi l’annullamento dell’ordinanza predetta e di ogni altro atto presupposto, consequenziale e comunque connesso, incluso il verbale di sopralluogo datato 19.4.2019.

1.2. In quella sede il sig. IO esponeva:

- di essere proprietario di un terreno sito alla contrada Scenase, frazione Marina - Lentiscosa, del Comune di Camerota, ricompreso in “Zona H- Parco di riserva naturale”, sottoposta anche a vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 142 del D. Lgs. n. 42/2004 (perchè “ricadente nella zona 1 della perimetrazione del Parco Nazionale del Cilento e Vallo di Diano” oltreché in “zona C.I. Conservazione Integrale del vigente Piano Territoriale Paesistico del Cilento Costiero”, come da certificato di destinazione urbanistica del Comune di Camerota);

- di aver presentato, in data 3.2.2005, all’Ente comunale istanza di parere di compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 1, comma 37, della Legge 15 dicembre 2004 n. 308, relativamente alla costruzione di due manufatti nella suindicata area, rispetto alla quale il Comune si era limitato a invitarlo ad integrare, ai fini istruttori, la documentazione trasmessa;

- che, in data 19.4.2019, funzionari comunali e personale del Raggruppamento Carabinieri Parchi – Comando di Stazione di San Giovanni a RO avevano espletato un sopralluogo sull’area in questione finalizzato ad accertare l’esecuzione di lavori abusivi, dal quale era emerso che “al momento del sopralluogo, non risultavano sui luoghi oggetto di accertamento lavori edili in corso, ma si riscontrata l’avvenuta recente realizzazione di interventi, non ancora conclusi, consistenti nella realizzazione di uno scavo, […] e di un manufatto (posto all’interno dello scavo) […]; si riscontrava altresì la presenza di un manufatto […] – e- da un’analisi, a vista, del manufatto, lo stesso appariva costituito da tre corpi realizzati in aderenza, presumibilmente in fasi di lavorazione diverse nel tempo, alla luce dello stato dei materiali”; di conseguenza, con successiva nota della Stazione Carabinieri “Parco” di San Giovanni a RO del 12.5.2019 è stato comunicato (all’Ente Parco, al Comune di Camerota, alla Soprintendenza e al Presidente della Giunta della Regione Campania) che dagli accertamenti in questione era emersa la realizzazione abusiva delle opere ivi dettagliatamente descritte, ricadenti in zona sottoposta a vincolo ai sensi del D.Lgs. 42/2004 poiché inclusa nel perimetro del Parco Nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni, attestandosi che “in merito alle opere sopraindicate, qualificabili come interventi di nuova costruzione, non risultano atti autorizzativi e/o nulla osta a suffragio presso i competenti Uffici Comunali, come da attestazione Responsabile del Servizio Urbanistica del Comune di Camerota, né tantomeno, la parte ha esibito la documentazione o avanzato istanze in merito”, configurandosi altresì che il complesso delle opere integrasse una lottizzazione abusiva, perpetrata in area demaniale, gravata da usi civici, particolarmente protetta ai sensi della normativa paesaggistico ambientale, sicchè la P.G. operante aveva proceduto al sequestro dell’intera area di 4.163 mq. a carico di IO RL”;

- che dunque con l’ordinanza di demolizione impugnata (la n. 43 del 27.5.2019), il Parco nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni, alla luce di tale comunicazione e del rilievo che le opere abusive insistevano in area inserita nella perimetrazione definitiva del Parco ed erano state realizzate in assenza del necessario nulla osta del Parco (di cui all’art. 13 della L. n. 394/1991), aveva ingiunto al sig. IO, ai sensi dell’art. 29 della L. n. 394/1991 nonché dell’art. 45, comma 1, D.Lgs. n.80/1998, il ripristino dello stato dei luoghi ante operam .

1.3. Con il ricorso al T.a.r. il sig. IO lamentava:

- la violazione degli artt. 7 e 8 della legge n. 241/1990 (per omessa comunicazione di avvio del procedimento amministrativo sanzionatorio);

- la violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, l’eccesso di potere per difetto di motivazione, di istruttoria e manifesta illogicità, oltre al decorso di un notevole lasso temporale dalla realizzazione delle opere sine titulo , con formazione di un affidamento qualificato alla conservazione della res , suffragato peraltro dalla previa presentazione di un’istanza di sanatoria tutt’ora pendente;

- l’eccesso di potere e l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione in pendenza di un procedimento di condono, tutt’ora non definito dal Comune resistente, tale da precludere all’Ente parco l’adozione del provvedimento sanzionatorio in questione;

- la violazione degli artt. 13 e 29 della legge n. 394/1991 nonché la contraddittorietà tra l’ordinanza di demolizione ed il parere favorevole rilasciato in data 22.8.2006 dalla Commissione Edilizia Integrata del Comune di Camerota nell’ambito del procedimento di condono edilizio tutt’ora pendente.

1.4. L’Ente parco si costituiva dinanzi al T.a.r. contrastando il ricorso, mentre il Comune di Camerota non si costituiva.

1.5. In data 12 maggio 2023 la parte ricorrente depositava documentazione volta a comprovare la presentazione della domanda di sanatoria presso il Comune di Camerota resistente (progetto di condono, prot. n. 1437 del 03.02.2005; richiesta di parere di compatibilità paesaggistica ai sensi della L. 15 dicembre 2004 n. 308 ex art. 1, comma 37, prot. n. 4699 del 13.04.2005; grafici allegati alla richiesta di condono, acquisiti al prot. comunale n. 6016); e, con memoria del 16 maggio 2023, la difesa del sig. IO deduceva, ulteriormente, che, in un parallelo giudizio avente ad oggetto l’ordinanza demolitoria emessa dal Comune di Camerota per i medesimi abusi a norma dell’art. 31 del d.P.R. n.380/2001, il giudice amministrativo aveva sospeso tale provvedimento atteso che i fabbricati erano gli stessi a cui si riferisce la domanda di condono edilizio presentata dall’interessato nell’anno 2005.

2. All’esito della discussione avvenuta in data 8 giugno 2023, il T.a.r. salernitano, con sentenza n. 1458 pubblicata il 19 giugno 2023, ha accolto il ricorso del sig. IO, ritenendo fondati e assorbenti i profili dedotti nel secondo e terzo ordine di motivi di doglianza, atteso che, in pendenza di un’istanza di condono edilizio riguardante i medesimi manufatti, l’Amministrazione comunale e l’Ente Parco Nazionale del Cilento avrebbero dovuto attendere la definizione della domanda di sanatoria per qualificare i manufatti come abusivi, per dare corso, solo nell’ipotesi di reiezione dell’istanza, ai procedimenti sanzionatori di rispettiva competenza (segnatamente, a norma dell’art. 29, commi 1 e 2, L. n. 394/1991 e art. 31 del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380); invero, richiamando anche consolidata giurisprudenza amministrativa, il T.a.r. ha ritenuto che l'art. 44, comma primo, l. 28 febbraio 1985, n. 47, impone che, in pendenza del termine per la presentazione di tali domande, tutti i procedimenti sanzionatori in materia edilizia siano sospesi, mentre l’art. 38 della legge 47/1985 prevede che la presentazione della domanda di condono sospenda il procedimento per l'applicazione di sanzioni amministrative.

2.1. Ad avviso del T.a.r., dunque, non potevano condividersi le ragioni sostenute dall’Ente Parco, secondo cui l’ordine di demolizione di specie si fonda su un autonomo potere repressivo in capo al Parco medesimo, radicato sui parametri normativi di cui agli artt. 13 e 29 della Legge quadro sulle aree protette del 6 dicembre 1991 n. 394 (aventi finalità di tutela ambientale e naturalistica dei luoghi compresi nell’area dei parchi nazionali); potere che l’Ente sosteneva essere ulteriore rispetto a quello di vigilanza urbanistica e sanzionatorio nella titolarità del Comune, fondato invece sulle previsioni di cui agli artt. 27 e 31 del d.P.R. n. 380/2001 e teso ad assicurare la (sola) regolarità urbanistica ed edilizia degli interventi compiuti nel perimetro del territorio comunale.

Infatti, secondo il T.a.r., le “ previsioni di cui agli artt. 38, comma 1, e 44, comma 1, della legge di condono n. 47/1985, richiamate altresì dalle leggi di condono successive (…) rendono facilmente intellegibile come l’attivazione del procedimento di sanatoria edilizia, ex art. 38, sospenda non soltanto il procedimento sanzionatorio di competenza dell’Ente comunale, ex artt. 31, d.P.R. n. 380/2001, bensì anche gli ulteriori procedimenti sanzionatori amministrativi nella titolarità di altre autorità nonché l’eventuale procedimento penale di repressione dell’illecito edilizio” .

Inoltre, la mancata costituzione del Comune aveva lasciato incontrastate le deduzioni del ricorrente circa l’avvenuta presentazione dell’istanza di condono edilizio (individuata negli estremi del prot. comunale n. 1437 del 03.02.2005), con la conseguenza che sono state pure giudicate fondate le censure in tema di difetto di istruttoria del procedimento sanzionatorio dell’Ente Parco, che ha totalmente pretermesso la previa verifica dell’eventuale pendenza di procedimenti di condono edilizio per i medesimi manufatti.

2.2. Le spese di lite, infine, sono state regolate secondo il criterio della soccombenza.

3. Con un primo ricorso in appello, notificato in data 2 gennaio 2024, iscritto al R.G. con il n. 85/2024, l’Ente parco ha impugnato la sentenza in epigrafe indicata articolando le seguenti censure:

3.1. Illegittimo deposito tardivo della documentazione di parte ricorrente, avvenuto in data 12 maggio 2023, dopo la scadenza del termine ex art. 73 c.p.a.; trattasi degli atti da cui è stata tratta la prova dell’avvenuta presentazione e della pendenza della domanda di condono edilizio, elementi risultati dirimenti in primo grado.

3.2. Error in iudicando con riferimento all’interpretazione dell’art. 44 della L. 47/1985: la lettura delle norme operata dal T.a.r. priva l’Ente parco della possibilità di intervenire in caso di inerzia dei Comuni rispetto alle istanze di condono e contrasta con precedenti affermazioni giurisprudenziali (richiamandosi in tal senso la sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 26/07/2011, n.4461) che valorizzano l’autonomo e indipendente potere repressivo dell’Ente Parco ex artt. 6, 13 e 29 della legge n. 394/1991, la cui attivazione non è condizionata dalla pendenza di istanza di condono edilizio; peraltro, nella specie, il Comune neppure aveva trasmesso al Parco la richiesta di parere ambientale, così ostacolando l’espressione di un parere che, nella specie, non poteva che essere negativo attesa la presenza del vincolo di inedificabilità assoluta.

4. Con un secondo ricorso in appello, notificato in data 16 gennaio 2024, iscritto al R.G. con il n. 723/2024, l’Ente Parco ha nuovamente impugnato la medesima sentenza in epigrafe indicata, articolando le seguenti censure:

4.1.Violazione degli artt. 13 e 29 della l. n. 394 del 1991, i quali attribuiscono all’Ente Parco, anche in caso di istanza di condono, un potere repressivo del tutto distinto da quello attribuito all’Amministrazione comunale in merito alla vigilanza urbanistica, con la conseguenza che il potere dell’Ente Parco non risente delle vicende relative alla conformità meramente urbanistica dell’opera, oggetto dell’istanza di condono medesima e, in generale, delle attenzioni del Comune ; comunque, il deposito della documentazione di parte ricorrente è avvenuto dopo la scadenza del termine ex art. 73 c.p.a.; l’abusività di un’opera realizzata in assenza del nulla osta dell’Ente Parco è del tutto distinta dalla mancata conformità di quella stessa opera alle prescrizioni urbanistico-edilizie, che sono sanabili con il condono. Irrilevante in causa è la vicenda dell’avvenuta sospensione cautelare dell’ordinanza comunale di demolizione, espressiva del diverso potere ex art. 31 d.P.R. 380/2001, condizionato dalla pendenza dell’istanza di condono. In aree protette (parchi nazionali, regionali, riserve naturali) tra i titoli abilitativi in materia urbanistico edilizia è infatti previsto il nulla osta di cui alla l. n. 394 del 1991, che si aggiunge alla concessione edilizia e all’autorizzazione paesaggistica, i quali mantengono la loro autonomia ad ogni effetto in quanto espressione di discipline concorrenti (cfr., Cons. St., sez. IV, 28 febbraio 2005, n. 714; sez. IV, 26 luglio 2011, n. 4461).

4.2. Violazione dell’art. 1, comma 2, della l. n. 241 del 1990, nonché dei citati artt. 13 e 29 della l. n. 394 del 1991, per avere il T.a.r. ravvisato un difetto di istruttoria in relazione a vicenda (pendenza del procedimento di condono edilizio) del tutto irrilevante ai fini dell’adozione dell’ordinanza di demolizione da parte dell’Ente Parco.

5. In entrambi i giudizi si è costituito l’appellato, depositando poi, in ciascuno, memorie difensive in data 11 marzo 2024 e memorie di replica in data 11 aprile 2025; in detti scritti, di contenuto sostanzialmente analogo nei due giudizi, la difesa del sig. IO evidenzia, in rito, l’inammissibile duplicazione dei giudizi di appello e, nel merito, contrasta le doglianze dell’amministrazione appellante, riproponendo altresì i motivi di ricorso in primo grado considerati assorbiti dal T.a.r. (violazione delle garanzie partecipative nel procedimento amministrativo volto alla demolizione, in relazione agli artt. 7 e ss. della legge 241/1990; violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 ed eccesso di potere in relazione al profilo del difetto di motivazione e di violazione dell’affidamento ingenerato nel privato dal lungo lasso di tempo decorso dalla presentazione dell’istanza di condono).

6. Sulle difese e conclusioni in atti, la controversia è stata trattenuta in decisione all’esito della discussione avvenuta all’udienza del 6 maggio 2025.

7. In via preliminare occorre disporre, ai sensi dell’art. 96, comma 1, c.p.a., la riunione dei due giudizi di appello, entrambi relativi alla medesima sentenza T.a.r..

8. Sempre in via preliminare occorre esaminare la questione della ammissibilità o meno del secondo atto di appello, notificato entro il termine di cui all’art. 92 c.p.a. alla controparte a cura della medesima parte appellante, dopo che questa aveva già notificato un precedente valido atto di gravame.

8.1. Invero, sul piano normativo, l’unica previsione che espressamente disciplina il caso della reiterazione, ad opera della stessa parte, di un atto di appello (l’art. 358 cod. proc. civ., a tenore del quale “ L'appello dichiarato inammissibile o improcedibile non può essere riproposto, anche se non è decorso il termine fissato dalla legge ”) non pare immediatamente dirimente rispetto alla questione di specie che, come detto, è caratterizzata dalla presenza di due validi, autonomi e tempestivi atti di appello proposti dall’Avvocatura erariale avverso la medesima sentenza T.a.r.; appelli, per giunta, dei quali il secondo non presenta un contenuto ampliativo di quanto già devoluto dal primo in appello, avendo un portato sostanzialmente illustrativo (seppure con maggiore dettaglio e dovizia di argomenti) delle medesime censure già proposte con il gravame notificato per primo.

8.2. Non ignora il Collegio che la giurisprudenza anche amministrativa (si veda, per tutte, Ad. Plen., n. 6 del 21 aprile 2022 e Sez. IV, n. 4266 del 2021) ha dedicato ampie riflessioni al tema della consumazione del diritto di impugnazione e al divieto di frazionamento delle impugnazioni, ma gli approdi raggiunti in quelle sedi paiono poco aderenti al caso di specie, caratterizzato, come detto, dal fatto che il primo atto di appello (quello notificato in data 2 gennaio 2024), oltre a risultare valido e tempestivo, già contiene, in relazione ai vari punti della sentenza impugnata, tutte le censure che poi il secondo gravame si limita, nella sostanza, a illustrare ulteriormente in diritto, senza ampliare il thema decidendum già devoluto in secondo grado; profilo, quest’ultimo, che priva di rilievo dirimente la soluzione della complessa questione giuridica predetta, e che induce il Collegio, una volta riuniti i giudizi, a ritenere valutabile l’atto di appello notificato in data 16 gennaio 2024 alla stregua di una memoria difensiva ex art. 73, comma 1, c.p.a..

Né, d’altra parte (e per mera completezza) appare prima facie da escludersi la possibilità di proporre un secondo atto di appello (contenente uno o più motivi ulteriori rispetto a quelli già presentati), non ostandovi alcun espresso divieto normativo, dato che la consumazione del potere di impugnazione è determinata solo dalla consumazione del termine decadenziale, e constatato che l’unica previsione testuale di inammissibilità – e dunque di consumazione del potere – afferisce ad appello già dichiarato inammissibile o improcedibile.

9. Passando alla disamina del merito dell’appello, il primo motivo di censura articolato nel gravame notificato in data 2 gennaio 2024 non appare condivisibile.

A tal proposito occorre considerare che la disciplina della produzione documentale nel processo amministrativo è contenuta negli artt. 73, comma 1, e 54, comma 1, c.p.a., nel senso che, se per effetto della prima previsione “le parti possono produrre documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell'udienza e memorie fino a trenta giorni liberi…”, la seconda previsione citata dispone che “la presentazione tardiva di memorie o documenti può essere eccezionalmente autorizzata, su richiesta di parte, dal collegio, assicurando comunque il pieno rispetto del diritto delle controparti al contraddittorio su tali atti, qualora la produzione nel termine di legge sia risultata estremamente difficile”.

Dunque, nella specie, a fronte di un’udienza di discussione tenutasi in data 8 giugno 2023, l’allora ricorrente solo in data 12 maggio 2023 ha depositato agli atti del giudizio la prova della presentazione dell’istanza di sanatoria in data 3.2.2005, comprendente la richiesta di parere di compatibilità paesaggistica (prot. n. 4699, datata 13.4.2005 ai sensi della L. 15 dicembre 2004 n. 308 - art. 1, comma 37) nonché i grafici allegati al progetto di condono (così dimostrando compiutamente il proprio assunto relativo alla ricorrenza, per i manufatti di specie, di una domanda di condono edilizio ancora pendente).

Ebbene, pur in mancanza di un espresso provvedimento del T.a.r., ai sensi dell’art. 54, comma 1, c.p.a., di autorizzazione alla produzione documentale tardiva, pare al Collegio che un assenso di tal genere sia, nella sostanza, tacitamente e implicitamente ravvisabile nella sentenza impugnata, laddove il primo giudice ha valorizzato, nei passaggi dedicati alla valutazione di detta produzione, la specifica circostanza che quei documenti erano stati da poco valutati (come riferiti proprio all’abuso di specie) nell’ambito di un collegato giudizio amministrativo (quello avente ad oggetto l’ordinanza demolitoria licenziata dal Comune di Camerota in data 9 luglio 2019 per la repressione dei medesimi manufatti a norma dell’art. 31 del d.P.R. n.380/2001) da parte del Consiglio di Stato (cfr. ordinanza, sez. VI, 6.2.2020, n. 545).

Può dunque ritenersi che, sia pure in via implicita, un provvedimento ammissivo di tale tardiva produzione vi sia comunque stato da parte del T.a.r., corredato da una motivazione non manifestamente illogica, sicchè la relativa valutazione (di natura istruttoria), ampiamente discrezionale, non pare censurabile in questa sede di appello. Peraltro, neppure con l’atto di appello risultano formulate contestazioni circa il contenuto concreto della detta produzione tardiva, così palesandosi l’assenza di questioni al riguardo e di violazioni sostanziali del diritto dell’amministrazione al contraddittorio sul punto in primo grado.

10. Fondato, invece, appare il secondo motivo di appello esposto nell’atto di gravame notificato in data 2 gennaio 2024.

Come sopra accennato, il T.a.r. ha ritenuto che, ai sensi dell’art. 38, comma 1, L. n. 47/1985 (applicabile anche ai condoni di cui all’art. 39 L. 23 dicembre 1994, n. 724, che richiama direttamente la disciplina del 1985, e all’art. 32, comma 28, d.l. 30 settembre 2003, n. 269, conv. con modif. dalla L. 24 novembre 2003, n. 326) “la presentazione entro il termine perentorio della domanda di cui all’articolo 31, accompagnata dalla attestazione, del versamento della somma di cui al primo comma dell’articolo 35, sospende il procedimento penale e quello per le sanzioni amministrative” e che sia quindi illegittima l'ordinanza di demolizione di opere abusive emessa in pendenza del termine o in presenza della già avvenuta presentazione della istanza di condono edilizio; del pari, l'art. 44, comma primo, L. 28 febbraio 1985, n. 47 prevede che, in pendenza del termine per la presentazione di tali domande, tutti i procedimenti sanzionatori in materia edilizia sono sospesi.

Sicchè, sempre secondo il T.a.r., l’attivazione del procedimento di sanatoria edilizia, ex art. 38 cit., sospenderebbe non soltanto il procedimento sanzionatorio di competenza dell’Ente comunale, ex artt. 31, d.P.R. n. 380/2001, ma anche gli ulteriori procedimenti sanzionatori amministrativi nella titolarità di altre autorità nonché l’eventuale procedimento penale di repressione dell’illecito edilizio.

10.1. Tale assunto non può essere integralmente condiviso dal Collegio.

Come già affermato da questo Consiglio di Stato (cfr., sez. VI, 6 luglio 2021, n. 5152), richiamando anche giurisprudenza dell’Adunanza plenaria (sentenza 8 giugno 2016, n. 17) e della Corte costituzionale (sentenza 29 dicembre 2004, n. 429), l’approccio ermeneutico alle previsioni in parola, laddove applicate ad aree ricomprese in zone protette, deve muovere dalla considerazione, ritenuta insuperabile e dirimente, secondo cui la “differenziazione di ambiti” che connota la disciplina dei parchi dettata dalla legge 6 dicembre1991, n. 394, impone che la disciplina generale in materia urbanistico-edilizia debba con la stessa confrontarsi e, ove contrastante, arrestarsi, fino ad affermarsi, come fatto nella questione di specie affrontata nella richiamata decisione di questo Istituto, “ la radicale inammissibilità dei pareri postumi dell’Ente Parco e la natura preventiva dell’autorizzazione di cui all’art. 13 della legge quadro sulle aree protette ”.

Invero, il legislatore con la legge-quadro sulle aree protette ha voluto introdurre per determinate aree uno “speciale regime di tutela e di gestione”, riconoscendo i parchi “come aree di protezione integrale della natura nelle quali vale il principio della c.d. ecologia profonda che implica la conservazione integrale della natura e limitati interventi di antropizzazione”. L’approccio differenziato si traduce in una serie di “strumenti essenziali e indefettibili della cura dell’interesse naturalistico e ambientale in ragione della quale è istituito il parco”, che sono atti: sia generali (regolamento del parco) e pianificatori (piano del parco) e valgono a disciplinare ex ante “in dettaglio e per tutto il territorio del parco gli interventi e le attività vietati e quelli solo parzialmente consentiti, le loro ubicazioni, destinazioni, modalità di esplicazione e così via, secondo un disegno organico inteso a «la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale»”; sia di natura provvedimentale, quali il nulla osta dell’ente parco, che “si inserisce, nella trama normativa della legge quadro, come punto terminale di contatto, come elemento di congiunzione tra le esigenze superiori della protezione naturalistica e le attività economiche e sociali e va letto coordinandolo con le altre previsioni di meccanismi operativo-funzionali. In un’area integralmente protetta, infatti, sono vietate tutte quelle attività che non siano espressamente consentite dal piano e dettagliatamente disciplinate nel relativo regolamento”.

La citata pronuncia del Cons. Stato n. 5152 del 2021 evidenzia anche che la specialità della materia in esame si manifesta parimenti sul piano organizzativo, con la previsione di un ente di scopo, l’ente parco, titolare, tra l’altro, di un generale potere di controllo a presidio dell’interesse naturalistico e ambientale di cui è attributario.

Deve inoltre considerarsi la rilevanza costituzionale dell’interesse naturalistico massimizzato dalla legge-quadro, in quanto sussumibile in quello ambientale, che assurge al rango di “valore costituzionalmente rilevante”. Qualificazione che spinge verso approdi ulteriori: invero, la primarietà dell’interesse naturalistico-ambientale comporta l’autonomia, nonché l’irriducibilità e l’infungibilità, del regime speciale dei parchi rispetto alla disciplina generale urbanistico-edilizia, cui consegue il corollario per cui il nulla osta dell’ente parco costituisce atto non solo autonomo e preliminare rispetto al titolo edilizio, ma anche sempre preventivo rispetto agli interventi e alle opere edilizie. In altre parole, il nulla osta dell’ente parco non mutua caratteri e attitudini di altri titoli abilitativi, come la possibile acquisizione postuma, né si adatta ad altri regimi amministrativi, come quello di accertamento di conformità ex art. 36 testo unico dell’edilizia. Sicchè, “si ritiene corretta l’interpretazione rigorosa dell’art. 13 della legge sulle aree protette, che ammette solo nulla osta preventivi”, con l’effetto che “non rileva in alcun modo l’istituto dell’accertamento di conformità che rimane di applicazione generale”, ma non nell’ambito dei parchi rispetto ai quali sussistono “ragioni di tutela così ampie [che] non ammettono sanatorie su opere realizzate senza titolo”.

10.2. Tale impostazione ermeneutica, che enfatizza la specialità della materia, risulta utile anche per affrontare la questione del rapporto tra la normativa e i poteri attribuiti all’Ente Parco e la materia del condono edilizio.

Quest’ultimo istituto, teso a legittimare interventi abusivi non altrimenti sanabili, risponde a una logica, come chiarito a più riprese dalla Corte costituzionale (cfr., Corte cost., 28 giugno 2004, n. 196; Corte cost., 10 maggio 2002, n. 174; Corte cost., 12 settembre 1995, n.427; Corte cost., 28 luglio 1995, n. 416; Corte cost., 31 marzo 1988, n. 416), contingente e del tutto eccezionale; è dunque ammissibile solo negli stretti limiti consentiti dal sistema costituzionale e il suo fondamento giustificativo va individuato nella necessità di chiudere un passato illegale in attesa di poter infine giungere ad una repressione efficace dell’abusivismo edilizio, pur se non sono state estranee a simili legislazioni anche ragioni contingenti e straordinarie di natura finanziaria. Un istituto, dunque, da considerare come extra ordinem e destinato a operare una tantum nell’ottica di un definitivo superamento di situazioni di abuso. Istituto che, come noto, è stato introdotto con la legge 28 febbraio 1985, n. 47, poi confermato – sia pur con limiti diversi e via via più stringenti - con la legge 23 dicembre 1994, n. 724, e ribadito con il decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 convertito in legge 24 novembre 2003, n. 326.

Invero, la legislazione sul terzo condono (quello che nella specie parrebbe invocato), come noto, ha previsto condizioni di applicabilità dell’istituto più restrittive, proprio con riferimento alle aree vincolate, laddove si prevede l’inapplicabilità del condono edilizio nell’ambito di tali aree, disponendosi che «le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, nel caso in cui: [...] d) siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli [...] qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici» (art. 32, comma 27 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 convertito in legge 24 novembre 2003, n. 326).

10.3. Tanto premesso, come già affermato da questo Consiglio (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 318 del 2015), la questione prioritaria per la decisione del genere di controversie in esame passa per la soluzione della questione del “se” l’Ente parco possa o meno intervenire in via sanzionatoria dell’abuso, a salvaguardia del vincolo alla cui tutela è preposto, anche in pendenza di una domanda di condono edilizio e al di fuori del contributo previsto nel procedimento stesso (cfr. art. 32 della legge n. 45 del1987 che richiede il nulla osta di competenza dell’Ente stesso); anche laddove, come pare essere avvenuto nel caso di specie, neppure sia stata trasmessa all’Ente parco, da parte del Comune, la domanda di condono per il manufatto in questione.

10.3.1. Al riguardo, il Collegio ritiene che la risposta non possa che essere positiva. Invero, ai sensi della lettera e della ratio della normativa in materia, l’Ente parco è titolato all’esercizio dei poteri che si esprimono nel rilascio o meno del nulla osta pur se non investito dal procedimento per il condono edilizio; depone in tal senso l’art. 13, comma 1, della legge n. 394 del 1991, che richiede il preventivo nulla osta dell’Ente Parco in via generale, per ogni ipotesi di concessioni o autorizzazioni.

Mentre la ratio della normativa è, evidentemente, quella di radicare un generale potere di intervento dell’Ente parco a presidio del vincolo alla cui tutela è preposto, in ragione dei valori specifici in esso compendiati, da salvaguardare altresì, ma non soltanto, nell’ambito del procedimento per il condono edilizio attivato in relazione al diverso parametro della normativa in materia edilizia e urbanistica. Sarebbe infatti elusivo dell’obbligo dell’Ente parco di esercitare la propria specifica funzione di tutela se, venuto a conoscenza della commissione di un abuso nell’area protetta, non potesse intervenire perché non formalmente interessato dal procedimento per il condono, oppure restasse comunque paralizzato dall’inerzia del Comune sull’istanza di condono; siffatti esiti, invero, si fondano su un’interpretazione formalistica della normativa in questione, poiché l’Ente parco risulterebbe posto nella condizione di non poter tutelare il vincolo cui è preposto per il solo fatto di non essere stato attivato nell’ambito del detto procedimento, o di rimanere bloccato dalla stasi comunale nell’iter del condono, pur a fronte dell’avvenuto accertamento della commissione di un abuso in area protetta.

10.3.2. Debbono quindi condividersi le conclusioni a cui è già pervenuto questo Consiglio (cfr., Cons. Stato, sez. IV, n. 4461 del 2011), proprio in vicenda relativa al medesimo Ente Parco Nazionale del Cilento e Vallo di Diano, laddove si è affermato che la pendenza di una domanda di condono non ha rilievo determinante per bloccare i poteri repressivi dell’Ente medesimo, atteso che le previsioni contenute nelle norme sui condoni debbono ritenersi impeditive dell’esplicazione dei poteri comunali di repressione dell’abuso edilizio ma non idonee a paralizzare i distinti ed autonomi poteri di tutela ambientale che competono all’Ente Parco nei casi in cui quanto realizzato, oltre a non essere regolare sotto il profilo edilizio-urbanistico, sia altresì, come è nella specie, contrastante con il vincolo di inedificabilità assoluta previsto dalla normativa di tutela ambientale ex lege n. 394/1991, che vieta nuove costruzioni e la trasformazione di quelle esistenti nell’area su cui sorge il manufatto (area protetta delimitata con D.M. 4.12.1992).

Non si condivide, dunque, la tesi secondo cui, una volta presentata dall’interessato domanda di sanatoria edilizia, il potere esercitabile dall’Ente Parco si ridurrebbe alla espressione del parere ex art. 32 legge n. 47/1985, nell’alveo del procedimento di condono edilizio; tesi che, nella sostanza, presuppone una sorta di forza attrattiva di quest’ultimo procedimento (con assoggettamento alla relativa tempistica, se non anche ai ritardi ed inerzie ad esso inerenti) rispetto a procedimenti volti alla tutela ambientale, che non trova supporto normativo e, inoltre, collide con la prevalenza data dal legislatore, mediante la stessa previsione dell’art. 32 cit., all’interesse alla tutela dei valori protetti da vincoli, rispetto all’interesse alla conservazione e regolarizzazione del patrimonio edilizio esistente.

10.3.3. Del resto, la contraria conclusione a cui è pervenuto il primo giudice non si confronta con il dato ermeneutico in forza del quale le previsioni normative sulle quali si vorrebbe fondare la pretesa sospensione (in pendenza di condono) dei poteri sanzionatori in capo all’Ente parco, sono inserite nel contesto di una norma (la legge 47 del 1985) esplicitamente volta a regolare la sola materia del “controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie”, prevedendosi infatti:

-all’art. 31, comma 1, la possibilità di conseguire mediante condono edilizio “la concessione o la autorizzazione in sanatoria” per i casi di edificazione “senza licenza o concessione edilizia o autorizzazione a costruire prescritte da norme di legge o di regolamento, ovvero in difformità dalle stesse” nonché nei casi di licenza o concessione edilizia o autorizzazione annullata, decaduta o comunque divenuta inefficace;

- all’art. 38, comma 1, che la presentazione entro il termine perentorio della domanda di cui all'articolo 31, accompagnata dalla attestazione del versamento della somma di cui al primo comma dell'articolo 35, “sospende il procedimento penale e quello per le sanzioni amministrative”;

- all’art. 44 che, dalla data di entrata in vigore della detta legge e fino alla scadenza dei termini fissati dall'articolo 35 della stessa, sono sospesi “i procedimenti amministrativi” (oltre a quelli giurisdizionali, alla loro esecuzione, a quelli penali nonché a quelli connessi all'applicazione dell'articolo 15 della legge 6 agosto 1967, n. 765) che siano “attinenti al presente capo” (che è il medesimo in cui è inserito anche l’art. 38 cit.).

Locuzione, quest’ultima, che efficacemente indirizza l’interprete verso la delimitazione della portata della sospensione dei procedimenti amministrativi, determinata dalla pendenza del condono, rispetto ai procedimenti di natura repressiva di competenza dell’autorità comunale ordinariamente preposta alla vigilanza in materia urbanistica ed edilizia, non anche rispetto all’Ente parco, titolare, come detto, dell’autonomo potere funzionale alla tutela del bene naturalistico che la legge sulle aree protette ha inteso comunque preservare e valorizzare in via autonoma.

Interpretazione che pare anche la più rispondente rispetto al già richiamato inquadramento della legislazione condonistica come rispondente ad una logica contingente e del tutto eccezionale, da interpretare negli stretti limiti consentiti dal sistema costituzionale, il cui fondamento giustificativo va individuato nella necessità di chiudere un passato illegale in attesa di poter giungere ad una repressione efficace dell’abusivismo edilizio.

Si impone dunque, al proposito, la descritta interpretazione restrittiva delle richiamate previsioni contenute nella legge 47/1985, esigenza peraltro tipica per le norme che fanno eccezione alle regole generali, funzionale, nella specie, anche al necessario contemperamento delle generali previsioni in tema di condono edilizio con la tutela dei valori protetti dalla legge 6 dicembre1991, n. 394 (legge-quadro sulle aree naturali protette), essenziale per la valorizzazione dell’interesse naturalistico che, in quanto sussumibile in quello ambientale, assurge al rango di valore costituzionalmente rilevante.

11. Esclusa, dunque, l’efficacia sospensiva delle richiamate previsioni della legge n. 47/1985 rispetto al potere previsto dagli artt. 13 e 29 della L. n. 394 del 1991 (che attribuiscono all’Ente Parco, un potere repressivo del tutto distinto da quello attribuito all’Amministrazione comunale in merito alla vigilanza urbanistica), l’appello va accolto, con integrale riforma della sentenza di primo grado e rigetto dell’originaria domanda.

12. Tale esito non è inciso dalle censure, pure accolte dal T.a.r., in tema di preteso vizio istruttorio dell’atto impugnato; invero, una volta accertato che la presenza di una istanza di condono non ha efficacia condizionante rispetto ai poteri repressivi del Parco, del tutto irrilevante risulta la verifica del dato predetto.

13. La rilevata fondatezza dell’appello comporta l’esigenza dell’esame dei motivi di primo grado (giudicati assorbiti dal T.a.r. e) qui riproposti dall’appellato.

Trattasi delle questioni connesse alla pretesa violazione delle garanzie partecipative nel procedimento amministrativo volto alla demolizione, in relazione agli artt. 7 e ss. della legge 241/1990; alla violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e all’eccesso di potere in relazione al profilo del difetto di motivazione e di violazione dell’affidamento ingenerato nel privato dal lungo lasso di tempo decorso dalla presentazione dell’istanza di condono.

13.1. Ebbene, come sopra evidenziato, il provvedimento impugnato costituisce espressione del potere repressivo funzionale alla tutela delle norme di salvaguardia delle aree del Parco; l’ingiunzione del ripristino costituisce dunque atto vincolato, il cui contenuto non avrebbe potuto essere diverso, onde non assume rilievo determinante la denunciata omissione di una specifica comunicazione di avvio di procedimento né ulteriori vizi in procedendo .

Non persuadono inoltre le contestazioni di difetto e incongruità di motivazione, sviluppate in riferimento all’art. 3 legge n. 241/1990, e miranti ad evidenziare la mancata esplicitazione dello specifico potere esercitato e dello specifico grave pregiudizio ai valori ambientali dell’area.

Infatti, la motivazione dell’atto di specie contiene il riferimento ai dirimenti e incontrastati profili: della presenza delle opere descritte nel verbale dei Carabinieri forestali ivi richiamato; dell’assenza di titoli autorizzativi delle opere medesime; della considerazione che le stesse sono state realizzate in un’area inserita nella perimetrazione definitiva del Parco; del fatto che “i richiamati interventi sono stati realizzati in assenza del necessario nulla osta di questo Ente di cui all’art. 13 della Legge n. 394/1991”.

Null’altro può ritenersi necessario per definire e giustificare l’adozione del doveroso provvedimento ripristinatorio di specie.

13.2. Neppure può farsi questione di tutela dell’affidamento del privato, in considerazione dei consolidati approdi interpretativi della giurisprudenza amministrativa in materia, che escludono la configurabilità di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di illecito permanente che il tempo non può legittimare in via di fatto (specie laddove ricorrano opere ab origine abusive, mai legittimate da titolo alcuno).

13.2.1. Né siffatta considerazione può essere contrastata dal rilievo secondo cui la Commissione Edilizia Integrata del Comune avrebbe espresso parere favorevole con verbale del 22.8.2006; ed invero, oltre alla considerazione secondo la quale a tale parere non ha poi fatto seguito il rilascio del condono (fatto già di per sé idoneo a far comprendere al privato che l’iter volto alla sanatoria del manufatto non si è completato), risulta dirimente la considerazione secondo cui l’abusività di un’opera realizzata in assenza del nulla osta dell’Ente Parco è del tutto distinta dal profilo dell’eventuale conformità di quella stessa opera rispetto alle prescrizioni urbanistico-edilizie (profilo, peraltro, mai dimostrato in causa).

Del resto, questo Consiglio, proprio in merito ai rapporti tra il nulla osta in esame e i titoli abilitativi in materia urbanistico edilizia, ha già osservato che per la realizzazione degli interventi, opere e costruzioni in aree protette (parchi nazionali, regionali, riserve naturali) occorrono tre distinti ed autonomi provvedimenti; la concessione edilizia, l’autorizzazione paesaggistica e il nulla osta dell’ente parco, i quali dunque mantengono la loro autonomia ad ogni effetto in quanto espressione di due discipline concorrenti (si veda, tra le tante, Cons. St., sez. IV, 28 febbraio 2005, n. 714).

Infatti, come già sopra affermato, la concessione edilizia costituisce il provvedimento tipicamente espressivo del potere dell’Amministrazione comunale preposta alla cura dell’interesse pubblico al regolare e razionale sviluppo delle costruzioni; mentre il nulla osta dell’Ente parco è posto a presidio del vincolo alla cui tutela l’Ente stesso è costituito, in ragione dei valori specifici in esso compendiati.

14. Occorre dunque concludere per l’accoglimento degli appelli riuniti nei sensi sopra indicati.

15. In considerazione della peculiarità del caso e delle questioni affrontate, nonché delle incertezze interpretative manifestatesi in giurisprudenza, ricorrono validi motivi per disporre la compensazione integrale tra le parti delle spese di lite dei due gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti, li accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese dei due gradi di giudizio interamente compensate tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Filippini	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO