Pubblicato il 14/03/2025

N. 02104/2025REG.PROV.COLL.

N. 01506/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1506 del 2022, proposto da
BR S.r.l. già BR Sas di De IS TA e C., RI AN titolare della Ditta MA, IA S.r.l., Di NT MA & EL PP S.n.c., De RD S.r.l., LM di ME & F.Lli S.r.l., già ditta di ME LM Impresa Individuale, RA RO S.r.l. Unipersonale, già ditta RA RO Impresa Individuale, Metaljonica Snc di IS BE & C., Officina ZZ Due S.r.l. di Forcella Rosario, IN Attilio Impresa Individuale, ZZ Service di ZZ PI & C. Sas, già ZZ Snc di ZZ Orlando, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Piero Colleluori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Roseto degli Abruzzi, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Raffaele Pelillo e Sandro Pelillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (sezione prima) n. 344/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Roseto degli Abruzzi;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 marzo 2025 il Cons. Carmelina Addesso;

Viste le istanze di passaggio in decisione senza discussione depositate dalle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gli appellanti chiedono la riforma della sentenza in epigrafe indicata che ha respinto il ricorso, integrato da successivi motivi aggiunti, proposto avverso: a) la determina dirigenziale n. 39 del 31 dicembre 2013, recante “ assegnazione aree produttive nell’ambito dell’autoporto di Roseto degli Abruzzi. Piano particolareggiato- Sottozona D4- Industria, artigianato, commercio e infrastrutture direzionali- adeguamento e modifiche Piano economico finanziario e adempimenti conseguenti ”; b) la nota n. 1072 del 15 gennaio 2015, relativa al conguaglio per maggiori oneri espropriativi in conseguenza della transazione stipulata con gli eredi GA CO LL e delle somme versate a CC Pasquale.

2. Con ricorso di primo grado gli odierni appellanti, assegnatari di lotti di terreno in virtù di convenzioni, stipulate nel 2004 con il Comune di Roseto degli Abruzzi, per insediamenti produttivi in zona D4, lamentavano l’illegittimità dei provvedimenti di conguaglio in quanto avrebbero ad essi imposto un prezzo eccessivo rispetto a quanto pattuito inizialmente.

3. Il T.a.r. per L’Abruzzo, con sentenza n. 344 del 22 giugno 2021, respingeva il ricorso e i motivi aggiunti, rilevando che:

a) l’art. 4 della convenzione, riprodotto anche nel contratto di vendita, che prevede il conguaglio per i maggiori oneri espropriativi, è conforme all’art. 35 l. 865/1971 e al principio di pareggio del bilancio;

b) avendo tale previsione una fonte legale tipica, non può ravvisarsi alcun dovere di particolare informazione in capo al Comune sulla sua portata né, conseguentemente, alcuna condotta dolosa o contraria a buona fede di quest’ultimo per non aver informato gli acquirenti della sua effettiva e potenziale ampiezza;

c) essendo la rideterminazione della indennità di espropriazione un evento rientrante nella normale alea di tali pattuizioni, in virtù della richiamata previsione di legge che ne impone la previsione, mancano in radice i presupposti per invocare istituti quali l’eccessiva onerosità sopravvenuta;

d) per quanto riguarda il divieto di alienazione inserito nell’articolo 9 delle convenzioni di cessione delle aree, il medesimo non incontra i limiti di cui all’articolo 1376 c.c., trattandosi di vincolo derivante dall’esigenza di attuare i principi di cui all’art. 27 l. 865 del 1971 e non dall’autonomia privata;

e) nessun danno può aver causato ai ricorrenti l’errore dell’amministrazione nella determinazione iniziale della indennità, atteso che costoro sono comunque tenuti, per espressa disposizione di legge, a riversare all’ente i maggiori costi effettivamente sostenuti;

f) quanto all’elemento soggettivo, con la pronuncia n. 126 del 2021, si è già sottolineata la difficoltà di determinazione degli importi a causa dell’evoluzione normativa e giurisprudenziale, con conseguente scusabilità dell’errore in cui è incorsa l’amministrazione;

g) non possono essere favorevolmente scrutinate le censure riguardanti la non opponibilità delle transazioni ai ricorrenti in quanto terzi rispetto ad esse, atteso che, già sotto il profilo dell’interesse, tale doglianza presuppone la dimostrazione che con la transazione è stata determinata un’indennità superiore a quella determinata in sede giurisdizionale;

h) la mancata proposizione di opposizione di terzo ex art. 404 c.p.c. da parte degli odierni ricorrenti costituisce un elemento che inciderebbe in modo per loro sfavorevole sul piano della causalità giuridica art. 1227 c.c. e 26 c.p.a.;

i) non emergono neanche le contestate lacune sul piano motivazionale, essendo stata la determinazione della giusta indennità di esproprio operata da un organo giudiziario, strutturalmente terzo ed imparziale;

l) tutti i vizi di carattere meramente formale e procedimentale (ivi incluso il difetto di motivazione e la violazione del principio del contraddittorio), degradano a mere irregolarità non idonee a invalidare gli atti impugnati, ai sensi dell’articolo 21 octies della legge n. 241 del 1990;

m) con riferimento invece alla presunta violazione dell’art. 194 t.u.e.l., è appena il caso di rilevare che il piano di rateizzazione di cui alla menzionata norma è previsto a tutela della finanza dell’Ente locale e infatti è ivi prevista la possibilità di concordarla con i creditori del Comune e non è imposto a favore dei debitori;

n) non appare sussistente nemmeno la denunciata violazione dell’art. 6-bis della legge 241 del 1990, atteso che tale norma postula una situazione di contrasto tra l’interesse pubblico e un interesse privato personale del funzionario o di terzi a lui legati da rapporti qualificati e non una situazione di incompatibilità tra fasi procedimentali;

o) in ogni caso, appare opportuno precisare che l’Amministrazione non può far gravare sugli assegnatari maggiori importi che non sono correlati alla rideterminazione dell’indennità riguardante esclusivamente i terreni loro trasferiti, ma attengono invece anche alla maggior indennità pagata per altri terreni rimasti nella proprietà del Comune.

4. Gli originari ricorrenti hanno interposto appello, notificato in data 22 gennaio 2022, articolando tre autonomi motivi, così rubricati:

I. ERRONEITA’ DELLA MOTIVAZIONE; CARENZA E/O CONTRADDITTORIETA’ DELLA STESSA, NULLITA’ DELLE CLAUSOLE 4 E 9 DELLA CONVENZIONE TRA GLI APPELLANTI ED IL COMUNE DI ROSETO DEGLI ABRUZZI. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELLA BUONA FEDE. DIFETTO DI MOTIVAZIONE.

II. IN MERITO ALL’INVALIDITA’, NULLITA’ E ANNULLABILITA’ DELLA CLAUSOLA EX ART. 9 DELLA CONVENZIONE E SUCCESSIVO ATTO DI COMPRAVENDITA – EX ART. 1379 C.C.

III. ULTERIORE PROFILO DI COLPA DELL’ENTE. CONSAPEVOLEZZA DELL’EFFETTIVO PREZZO DI CESSIONE DELL’AREA LIMITROFA ALL’AREA ARTIGIANALE E CONSAPEVOLEZZA DELLA VOLONTA DI ACCETTARE VOLONTARIAMENTE IL MEDESIMO PREZZO PROPOSTO DALLA PROVINCIA DI TERAMO DAL SIG. BOCCABELLA PASQUALE NELL’ANNO 2003.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Roseto degli Abruzzi che ha resistito al gravame, chiedendone la reiezione.

6. In data 1, 29 e 30 gennaio 2025 sono state depositate in giudizio le dichiarazioni di rinuncia di NT MA & EL PP s.n.c, De RD s.r.l. e BR s.r.l., sottoscritte per adesione dal Comune appellato.

7. In vista dell’udienza di trattazione i rimanenti appellanti hanno depositato memoria, insistendo per l’accoglimento del gravame.

8. All’udienza di smaltimento del 5 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. In via preliminare, il collegio prende atto della rinuncia all’appello depositata dalle ditte NT MA & EL PP, De RD e BR, sottoscritta per adesione dal Comune appellato.

Nei confronti dei citati appellanti deve, quindi, essere dichiarata l’estinzione del giudizio ai sensi dell’art. 84 c.p.a.

10. Sempre in via preliminare, si osserva che:

a) non sono stati espressamente impugnati dagli appellanti i capi da g) ad n) della sentenza impugnata; b) il comune non ha proposto appello incidentale avverso il capo o).

10.1. Su tali capi si è, quindi, formato il giudicato interno.

11. Premesso quanto sopra, l’appello è infondato.

12. Con tre motivi di appello, che possono essere esaminati congiuntamente, gli appellanti deducono che:

a) in materia di P.I.P. il Consiglio di Stato ha affermato il principio del prezzo politico, ossia inferiore al prezzo di mercato e che il pareggio di bilancio si applica in assenza di mala gestio nella procedura da parte dell’Ente;

b) i profili di colpa e negligenza del Comune sono evidenziati e conclamati in primis dalle sentenze n.ri 673/12 e 1071/12 della Corte di appello dell’Aquila, dal mancato accordo dell’ente con gli espropriati nonostante la disponibilità di cassa, dal mancato deposito da parte del medesimo, nei contenziosi sull’indennità di esproprio, degli atti di compravendita dei terreni limitrofi, in quanto idonei a far determinare dal CTU un diverso indennizzo di esproprio, dalla sentenza del T.a.r. de L’Aquila n. 455/2011 che ha ritenuto illegittimo l’esproprio nei confronti della ditta GA CO LL, dalla consapevolezza, da parte dell’ente, dell’effettivo prezzo di cessione dell’area limitrofa a quella artigianale, corrisposto dalla Regione Abruzzo in virtù dell’atto di compravendita del 29.07.2003;

c) la clausola n. 9 della convenzione e del rogito di compravendita deve essere dichiarata nulla ai sensi dell’art. 1379 c.c. per la mancata previsione di un limite temporale alle gravi limitazioni all’alienazione dell’immobile e all’esclusiva destinazione artigianale;

d) sussiste la violazione del principio dell’affidamento a corollario della mala gestio della procedura espropriativa, con conseguente annullamento dei maggiori oneri di esproprio richiesti dall’ente, anche alla luce dell’art. 1227c.c.

13. Le censure sono infondate.

14. Il collegio richiama le costanti statuizioni della giurisprudenza in ordine alla finalità di politica economica e redistributiva che il piano per gli insediamenti produttivi (cd. P.I.P.) mira a soddisfare e al principio, funzionale al perseguimento della suddetta finalità, del perfetto pareggio economico dell’operazione che regola il rapporto tra i costi sostenuti dall’ente e i corrispettivi dovuti dagli assegnatari.

15. E’ stato in particolare osservato che “ il principio di pareggio di bilancio impone che dall’operazione non derivino sul bilancio dell’ente locale costi o oneri non ripianati” ; e che “ non rientrano nel principio di pareggio di bilancio i costi che l’ente ha sostenuto quali conseguenze direttamente ed esclusivamente riferibili ad una propria condotta illecita ed a procedimenti illegittimi che hanno dato luogo a risarcimenti del danno” mentre vi rientrano quelli che “ha sostenuto per portare a compimento le procedure espropriative o per acquisire il diritto di proprietà, poi attribuito ai concessionari o agli assegnatari “ (Cons. Stato sez. IV n. 7942 del 2020; sez. II 1501 del 2020; sez. IV 4932 del 2023).

16. Con specifico riguardo alla vicenda per cui è causa, giova richiamare la sentenza della quarta sezione di questo Consiglio di Stato n. 8231 del 2023 che, nell’esaminare una fattispecie relativa ad un lotto ricadente nell’ambito del medesimo P.I.P. ove sono localizzati i lotti degli appellanti, ha statuito che:

a) il principio della neutralità si applica ope legis e non richiede l’intermediazione di alcuna previsione convenzionale inter partes ;

b) nella specie, oltretutto, una tale previsione sussiste, posto che l’art. 4 della convenzione, nello stabilire il prezzo della cessione, fa espressamente salvo il “ conguaglio per maggiori oneri espropriativi ”. Siffatta locuzione non presenta alcuna “indeterminatezza assoluta” per il fatto di non indicare un limite massimo al conguaglio: dato che, per sua funzione, il conguaglio serve a riequilibrare ex post i valori finanziari (ossia, in altra prospettiva, ad assicurare l’equilibrio complessivo dell’operazione), è del tutto logico che la relativa previsione non fissi ex ante alcun tetto massimo (ciò che, a ben vedere, sarebbe contro la logica stessa della previsione, sterilizzandone la capacità di conseguire il riequilibrio finanziario dell’operazione);

c) l’atto di autonomia negoziale delle parti, pubblica e privata, può essere, in attuazione di una norma imperativa espressione di interessi pubblici, integrato, in via cogente, a seguito dell’adozione di atti amministrativi che tengono conto dell’andamento dei costi delle vicende espropriative che hanno riguardato l’area oggetto dell’atto di autonomia stessa;

d) né può sostenersi che la richiesta di un conguaglio dopo un decennio violi l’affidamento dell’impresa, giacché: la richiesta del conguaglio costituisce un dovere per l’Amministrazione, del tutto priva, in subiecta materia , di profili di discrezionalità; il tempo trascorso è dipeso dai tempi necessari allo svolgimento del giudizio civile di opposizione alla stima; la società appellante, imprenditore professionale ex lege (cfr. art. 2200 c.c.), è soggetto che deve ritenersi in possesso degli strumenti conoscitivi necessari a rendersi conto dell’effettivo valore del cespite assegnato; l’assunto errore compiuto illo tempore dal Comune nella fissazione del prezzo per l’espropriazione, a prescindere da ogni considerazione in merito, non costituisce, ex lege , fattore di esclusione del successivo dovere di riequilibrio mediante conguaglio, tanto più che anche la società appellante ben poteva ab initio apprezzarne la sussistenza.

17. Alle conclusioni sopra richiamate, che vanno ribadite in questa sede, il collegio si limita ad aggiungere che:

- l’onere pecuniario aggiuntivo imposto agli assegnatari non discende da una responsabilità dolosa o colposa dell’ente, ma dallo speciale meccanismo di determinazione dell’indennità espropriativa che la legge contempla (art. 54 t.u. espropriazioni): l’errore di stima non è in alcun modo assimilabile ad un’illiceità della condotta o ad un’illegittimità procedimentale, mentre la conclusione di eventuali accordi di cessione bonaria rientra nella discrezionalità dell’ente. La determinazione della giusta indennità di esproprio è stata, inoltre, operata da un organo giudiziario, strutturalmente terzo ed imparziale;

a) l’art. 4 del contratto di vendita, nel far salvo il “ conguaglio per maggiori oneri espropriativi ”, va inteso come riferito non solo all’indennità provvisoria unilateralmente determinata dal Comune, ma “ anche e soprattutto ” all’indennità definitiva, liquidata, in maniera irrevocabile, nell’ambito del giudizio di opposizione alla stima (Cons. Stato sez. IV n. 7110 del 2024);

b) la clausola sopra indicata non ha natura aleatoria né contenuto indeterminato, ma impone un onere economico determinabile sulla base di criteri convenzionali (indennità di esproprio, ivi compresa quella scaturente dal giudizio di opposizione) e legali (art. 35, comma 12 l. n. 865 del 1971 che sostituisce, attraverso il meccanismo delle clausole normative di cui all’art. 1339 c.c., la diversa previsione contrattuale);

c) un prezzo di assegnazione di gran lunga inferiore al costo di espropriazione non costituisce un “prezzo politico”, ma un “lucro” per l’impresa assegnataria che trasforma il P.I.P. da strumento di conformazione in senso sociale e redistributivo delle ricchezze a mezzo di traslazione sulla collettività dei costi di acquisizione delle aree funzionali all’attività imprenditoriale;

d) la particolare conformazione della proprietà delle aree acquisite giustifica i limiti all’alienazione contemplati dall’art. 9 del contratto (che, peraltro, non prevede alcun divieto assoluto di alienazione) e rende non pertinente il richiamo all’art. 1379 c.c., trattandosi di fattispecie interamente disciplinata dal diritto pubblico e non esplicazione dell’autonomia negoziale dei contraenti;

e) non ricorrono i presupposti dell’eccessiva onerosità sopravvenuta poiché, per un verso, l’accordo in questione non è sussumibile né nel novero delle pattuizioni a “esecuzione continuata o periodica” né in quelle a “esecuzione differita”, e, per altro verso, l’instaurazione del giudizio di opposizione alla stima rientra nell’ordinaria alea dell’accordo di cessione (sez. IV n. 7110 del 2024);

18. In conclusione l’appello deve essere in parte dichiarato estinto nei confronti degli appellanti indicati al § 9 e respinto nei confronti dei rimanenti appellanti.

19. Sussistono giustificati motivi, in ragione della complessità della vicenda concreta, per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto:

- dichiara l’estinzione del giudizio nei confronti degli appellanti NT MA & EL PP s.n.c, De RD s.r.l. e BR s.r.l.

-respinge l’appello nei confronti degli appellanti MA di RI AN, IA s.r.l., LM di ME & f.lli s.r.l., RA RO s.r.l., Metaljonica s.n.c. di IS BE & C., Officina ZZ Due s.r.l, IN Attilio, ZZ Service di ZZ PI & C. s.a.s.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2025 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Carmelina Addesso	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO