Pubblicato il 04/03/2025

N. 01819/2025REG.PROV.COLL.

N. 03568/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 3568 del 2024, proposto da
AN IA De EN, rappresentata e difesa dall'avvocato Gabriella De Giorgi Cezzi, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

Comune di Nardò, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Gaballo, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;
Istituto Nazionale della Previdenza Sociale – INPS, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

nei confronti

GA Falco, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sezione staccata di EC (Sezione Seconda) n. 284/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Nardò;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2024 il Cons. Valerio Perotti ed uditi per le parti gli avvocati Gaballo e Di Gioia, in dichiarata delega dell’avvocato De Giorgi Cezzi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo della Puglia, Sezione staccata di EC, la dott.ssa AN IA De IS chiedeva il risarcimento del danno arrecatole – nella sua qualità di dirigente pro tempore del Comune di Nardò – per effetto della modifica della struttura organizzativa del suddetto ente territoriale e conseguente riorganizzazione delle aree funzionali disposte con le delibere giuntali nn. 286/16, 316/16, 295/16 e 378/16, precedentemente dichiarate illegittime, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., con sentenza del TAR EC n. 150 del 4 febbraio 2020.

Con atto depositato in data 31 maggio 2022 si costituiva l’amministrazione comunale intimata, instando per il rigetto del ricorso; successivamente, in data 11 febbraio 2024, si costituiva anche l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, eccependo in primis la propria carenza di legittimazione processuale passiva.

Ad avviso del ricorrente, i provvedimenti di riorganizzazione dell’ente comunale – che aveva disposto l’aumento (in supposta violazione dell’art. 1, comma 219, l. n. 208 del 2015) da cinque a sei delle aree funzionali, avrebbero cagionato, quale danno conseguenza di cui veniva chiesto il risarcimento per equivalente, l’ingiusta perdita dei seguenti beni: “ 1) la professionalità acquisita e dimostrata, oltre che quella acquisibile mantenendo i compiti di primario livello in precedenza assolti; 2) il relativo trattamento economico e collegati importi previdenziali; 3) la sfera di relazioni associata a tali compiti ”.

Con sentenza 26 febbraio 2024, n. 284, il giudice adito dichiarava il proprio difetto di giurisdizione, in favore del giudice ordinario.

Avverso tale decisione la ricorrente interponeva appello, affidato ai seguenti motivi di impugnazione:

1) Violazione, falsa ed errata applicazione degli art. 2043, 2056, 1223 c.c. e degli artt. 40 e 41 c.p. Errata e illogica applicazione delle disposizioni in materia di rapporto di causalità .

2) Violazione dell'art. 116 c.p.c. Difetto di istruttoria e motivazione. Errata valutazione delle risultanze probatorie. Negata giustizia .

3) Violazione dell'art. 115 c.pc. anche in relazione all'art. 395 nr. 4 c.p.c. Travisamento della prova. Omessa pronuncia .

4) Violazione dell'art. 64 co 2 c.p.a. anche in relazione all'art. 395 nr. 5 c.p.c. Travisamento del fatto già accertato tra le stesse parti. Contrasto con precedente statuizione passata in giudicato .

5) Violazione, falsa ed errata applicazione degli artt. 1 e 34 c.p.a. Negata giustizia. Errata e illogica applicazione dei principi espressi dall'Ad.Pl. n. 8/22 al caso concreto. Motivazione sviata e apparente .

Costituitosi in giudizio, il Comune di Nardò concludeva per l’infondatezza del gravame, chiedendo che fosse respinto.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 12 dicembre 2024 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Deduce l’appellante, nel proprio atto di gravame, che il fine precipuo dell'operazione di riorganizzazione posta in essere dal Comune di Nardò non sarebbe stata la razionalizzazione della spesa, bensì l’ampliamento di una unità del numero dei dirigenti, al fine di coprire il posto vacante così creato senza concorso ed a comando di un dirigente di altro Comune (Francavilla), al quale veniva affidava in convenzione la gestione dei servizi finanziari del Comune di Nardò, nonostante la presenza in organico della dott.ssa Castrignanò, che nell’assetto funzionale previgente gestiva appunto tali servizi.

Ne seguiva la ridefinizione, con effetto domino, di tutte le restanti professionalità dirigenziali, compresa quella del ricorrente, al quale venivano sottratti servizi e compiti, per effetto della creazione di una sesta Area funzionale nell'ambito della ridefinizione della macrostruttura comunale.

La vicenda per cui è causa è già stata oggetto di un articolato percorso giurisdizionale.

In particolare, con sentenza n. 3803 del 2019, il Consiglio di Stato – adito a fronte dell’iniziale declinatoria della giurisdizione da parte del TAR della Puglia – premessa la ricostruzione dei fatti di causa, nel riconoscere la giurisdizione del giudice amministrativo in materia altresì rilevava come gli atti impugnati “ fossero idonei a spiegare direttamente effetti lesivi nella sfera della ricorrente ” e che “ avverso le ridette misure macroorganizzative, la ricorrente ” avesse, in effetti, “ formalizzato le proprie ragioni di doglianza, assumendone la concreta lesività in ordine alla propria posizione funzionale ”, rimettendo quindi gli atti al primo giudice per la decisione nel merito della causa.

Quest’ultimo, con sentenza n. 150 del 2020, dichiarava da un lato improcedibile l’azione impugnatoria proposta nel 2016 per sopravvenuta carenza di interesse, data la “ collocazione in quiescenza della ricorrente, su sua richiesta, a far data dal 01/01/18 ”, dall’altro accoglieva la domanda ex art. 34, comma 3 Cod. proc. amm., per l'effetto dichiarando l’illegittimità degli atti originariamente impugnati ai fini risarcitori, reputando “ senz’altro integrati tutti gli elementi previsti dall’art. 34 co. 3 c.p.a. ”. Tali principi venivano confermati dal Consiglio di Stato con sentenza 30 giugno 2023, n. 6388, nella quale si evidenziava come l’odierna ricorrente “ aveva reagito in chiave giurisdizionale proprio per far valere un proprio interesse alla legittimità dell’assetto organizzativo entro il quale rivestiva un ruolo da protagonista […] e la cui lesione si era ormai perpetrata ” nell’anno 2016 in ragione dell’aumento delle Aree funzionali esistenti e della copertura della nuova posizione dirigenziale tramite comando ad un dirigente di altro Comune, in violazione della moratoria di legge.

Quindi, al punto 9 della sentenza si dava atto che “ l’interesse della parte appellata risiede poi nel dichiarato ed avvertito peggioramento del proprio status professionale (gli incarichi affidati sarebbero di minore rilievo professionale e gestionale) nonché nella perdita parziale della voce “parte accessoria” dello stipendio di circa 11mila euro (riduzione mai effettivamente contestata dalla difesa dell’appellante amministrazione comunale, come ben si evince alla pag. 10 dell’atto di appello). In particolare si è trattato di una rimodulazione degli assetti organizzativi non solo di tipo quantitativo ma anche qualitativo, relativo ossia al “peso” rappresentato dai singoli servizi. Di qui l’interesse a ricorrere avverso i suddetti atti, e ciò anche in considerazione della peculiare figura professionale rivestita (dirigente della PA) che ben abilitava la ricorrente in primo grado a difendere l’interesse alla buona amministrazione (qui legato alla riduzione e comunque al contenimento della spesa pubblica) nonché alla organizzazione degli uffici nel rispetto del principio di legalità di cui all’art. 97 Cost. ”. Tale interesse era dunque collegato all’illegittimo ampliamento delle Aree funzionali da 5 a 6 ed al contestuale inserimento di un nuovo dirigente in posizione di comando, senza concorso e senza preventiva valutazione delle professionalità interne, in violazione dei vigenti principi di legge di contenimento della spesa per il personale.

Evidenziava il giudice adito che “ si è trattato di una rimodulazione degli assetti organizzativi non solo di tipo quantitativo ma anche qualitativo, relativo ossia al “peso” rappresentato dai singoli servizi. Di qui l’interesse a ricorrere avverso i suddetti atti, e ciò anche in considerazione della peculiare figura professionale rivestita (dirigente della PA) che ben abilitava il ricorrente in primo grado a difendere l’interesse alla buona amministrazione (qui legato alla riduzione e comunque al contenimento della spesa pubblica) nonché alla organizzazione degli uffici nel rispetto del principio di legalità di cui all’art. 97 Cost. ”.

Invero, rilevava la sentenza (ormai passata in giudicato), “ la creazione di una sesta area evidenzia una violazione ancor più marcata della suddetta moratoria legislativa nel momento in cui la vacanza del posto dirigenziale – vacanza poi illegittimamente “coperta” mediante il suddetto comando – è stata voluta e creata ad hoc attraverso un atto di riorganizzazione generale di carattere implementativo ”.

Alla luce di quanto precede, non può condividersi la conclusione cui giunge il TAR della Puglia, adito ai fini dell’azione risarcitoria, con la gravata sentenza n. 284 del 2024, secondo cui sarebbe “ indimostrato il nesso di causalità diretta tra i provvedimenti illegittimi di riorganizzazione dell’ente e le conseguenze dannose di cui è chiesta la reintegrazione per equivalente monetario ” ed insufficiente “ il richiamo, operato da parte ricorrente, alle sentenze del Consiglio di Stato n. 3828/2019 e del Tar EC n. 150/2020 ”, le cui risultanze sarebbero “ ben lungi dal costituire una prova del danno ingiusto asseritamente subìto dal ricorrente sotto il profilo dell’elemento oggettivo ”, essendo “ difficile sostenere che atti di macro-organizzazione, attesa la propria natura di atti generali, nonostante incidenti su posizioni di interesse legittimo dei dirigenti – come riconosciuto dalle suesposte sentenze – possano aver arrecato, quale conseguenza immediata e diretta, pregiudizi del genere di quelli invocati nel presente giudizio, senza riconoscere valenza causale condizionante ad atti successivi ed autonomi quali i decreti sindacali di conferimento degli

incarichi dirigenziali che, quali atti di gestione del rapporto di lavoro, postulano, peraltro, la giurisdizione del G.O. ”.

Ritiene invece il Collegio, in conformità a quanto già rilevato dalla Sezione nelle precedenti fasi del giudizio, che sia stato dimostrato il nesso causale tra l’adozione (ed il contenuto) degli atti di macro-organizzazione già dichiarati illegittimi dal giudice amministrativo ed il danno patrimoniale e lavorativo lamentato dall’appellante. Analogamente deve ritenersi provato l’elemento “colposo” dell’agire amministrativo, dato dall’adozione degli atti ab origine impugnati in manifesta violazione dei vincoli di legge all’epoca in vigore.

Neppure può condividersi l’assunto secondo cui, al più, avrebbero al più potuto avere valenza causale condizionante i soli decreti sindacali di conferimento degli incarichi dirigenziali, in relazione ai quali, peraltro, sarebbe sorta la giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di atti di gestione del rapporto di lavoro: invero anche a prescindere dalla circostanza che tale conclusione contraddice i principi in precedenza esposti, relativamente ai quali si è ormai formato, inter partes , il vincolo del giudicato, è del tutto evidente che i decreti sindacali altro non sono che provvedimenti meramente applicativi dei presupposti (ed imprescindibili, oltreché vincolanti) atti organizzativi, in assenza dei quali i primi non avrebbero potuto venire in essere.

Ciò premesso in ordine all’ an della responsabilità ex art. 2043 Cod. civ. in capo al Comune di Nardò, va in primo luogo riconosciuta la spettanza – relativamente al quantum debeatur – della percentuale della voce “parte accessoria” dello stipendio a suo tempo non corrisposta al ricorrente, in conseguenza del mutato assetto organizzativo delle Aree funzionali dell’ente: tale voce andrà ricalcolata dall’amministrazione resistente nella sua interezza (ai fini della corresponsione della differenza a suo tempo non erogata), altresì considerando – come si legge nella pronuncia n. 6388 del 2023 della Sezione – che tale riduzione non è stara “ mai effettivamente contestata dalla difesa dell’appellante amministrazione comunale, come ben si evince alla pag. 10 dell’atto di appello ”.

Pure andranno ricalcolate e corrisposte le ulteriori (e consequenziali) voci non versate, in primis i contributi previdenziali non versati all’ente previdenziale per effetto della riduzione del trattamento retributivo.

In conseguenza di quanto sopra, altresì va accolta la domanda dell’appellante di riliquidazione del trattamento pensionistico, allo stato calcolato sulla base della retribuzione effettivamente percepita in busta paga e, quindi, dell’illegittimo decurtamento verificatosi con decorrenza settembre 2016 sino al collocamento in quiescenza avvenuto il 1° gennaio 2018. Laddove non fosse più possibile operare il detto ricalcolo (retroattivo) da parte dell’INPS (cd. risarcimento in forma specifica), il Comune di Nardò sarà comunque tenuto a corrispondere, a titolo di risarcimento per equivalente ai sensi dell’art. 2116, comma 2 Cod. civ., una somma di denaro corrispondente alla capitalizzazione dei maggiori importi pensionistici dovuti per un periodo pari all’aspettativa media di vita secondo gli indici ISTAT attualmente in vigore.

Per le medesime ragioni spetta altresì all’appellante la differenza tra quanto effettivamente percepito a titolo di Trattamento di fine servizio (calcolato in base alla retribuzione percepita nell’ultimo anno) e quanto sarebbe stato invece dovuto in assenza della deminutio retributiva subita.

Quanto invece al dedotto danno da illegittimo demansionamento, per sua natura oggetto di valutazione presuntiva ed equitativa, ritiene il Collegio, in ragione della durata dello stesso (due anni) e delle concrete specificità della vicenda, così come risultanti dagli atti, di poter riconoscere a tale titolo l’importo complessivo di euro 10.000,00 (comprensivo altresì della voce di danno descritta dall’appellante nei termini di “ danni da illegittime modalità comportamentali della P.A. ”, anch’esso riconducibile allo schema dell’illecito ex art. 2043 Cod. civ.).

Non si ritiene invece di poter accogliere l’ulteriore voce risarcitoria richiesta, a titolo di “ Danno da collocazione anticipata a riposo dal 01.01.2018 anziché dal 12.04.2020 ”, non essendo stata fornita una valida prova del fatto che la decisione di ricorrere al collocamento in quiescenza anticipatamente rispetto al termine ultimo possibile per legge fosse una conseguenza necessitata dell’adozione dei provvedimenti amministrativi ritenuti illegittimi.

Conclusivamente l’appello va dunque accolto, nei termini di cui in motivazione.

Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, per l’effetto accogliendo, in riforma della sentenza impugnata e nei termini di cui in motivazione, il ricorso originariamente proposto dalla dott.ssa AN IA De EN.

Condanna il Comune di Nardò al pagamento, in favore dell’appellante, delle spese di lite del doppio grado di giudizio, che complessivamente liquida in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre Iva e Cpa se dovute.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere, Estensore

Stefano Fantini, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valerio Perotti	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO