Pubblicato il 04/03/2025

N. 01859/2025REG.PROV.COLL.

N. 04326/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4326 del 2024, proposto da LA IN Bo, rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Croce, Gaetanino Longobardi, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Sassari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Bazzoni, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 293/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della provincia di Sassari;

Visti gli artt. 35, comma 1, 38 e 85, comma 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 novembre 2024 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso in appello, notificato in data 23 maggio 2024 e depositato in giudizio il 30 maggio 2024, l’odierna appellante ha impugnato la sentenza n. 293/2024 (notificata in data 19 aprile 2024), con la quale il T.a.r. Sardegna, Sez. II, ha dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in favore del giudice ordinario.

Il giudice di primo grado ha disposto la compensazione delle spese di giudizio.

2. L’appellante premette quanto segue.

2.1. Evidenzia di aver riassunto davanti al T.a.r. Sardegna il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto per l’annullamento del provvedimento emesso dalla provincia di Sassari in data 30 gennaio 2018, ai sensi dell’art. 42 - bis d.P.R. 327/2001, con il quale è stata disposta l’acquisizione al patrimonio indisponibile della provincia di alcuni beni immobili di proprietà dell’appellante.

2.2. Sostiene che le censure formulate nei tre motivi del ricorso introduttivo del giudizio, oltre alla determinazione da parte della provincia dell’indennità spettante alla ricorrente, abbiano riguardato anche il modo di procedere (asseritamente) illegittimo dell’Amministrazione provinciale, in quanto nel procedimento non sarebbe stata assicurata la partecipazione della titolare degli immobili da acquisire (odierna appellante).

2.3. Fa rilevare che, benché le censure attenessero anche e soprattutto alla denegata partecipazione al procedimento di cui all’art. 42 – bis del d.P.R. n. 327/2001 e al difetto di motivazione in ordine ai criteri di determinazione dell’indennizzo, il T.a.r. adito ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario « atteso che tutte le doglianze articolate in ricorso attengono all’asserita erronea determinazione delle indennità, comprese quelle concernenti l’asserita inidonea motivazione del provvedimento impugnato e l’omesso invio dell’avviso di avvio del procedimento ».

3. Tanto premesso, l’odierna appellante ha contestato la sentenza impugnata per i seguenti motivi: illegittimità per denegato esercizio della giurisdizione amministrativa in ordine a vizi propri del provvedimento d’acquisizione sanante ex art. 42 - bis d.P.R. n. 327 del 2001; violazione e falsa applicazione dell’art. 42 - bis d.P.R. n. 327 del 2001; violazione e falsa applicazione degli artt. 53, c. 2, d.P.R. n. 327 del 2001 e 133, lett. f) e g), c.p.a.; violazione dell’art. 113 Cost.; violazione dei principi giurisprudenziali enunciati dalla C.E.D.U.

3.1. L’appellante fa rilevare che, nel denegare la propria giurisdizione, il giudice di primo grado si è basato, oltre che sull’art. 53 d.P.R. n. 327/2001, anche su alcuni precedenti giurisprudenziali.

L’appellante contesta l’orientamento giurisprudenziale richiamato dal T.a.r., sostenendo che esso determini un deficit di tutela giurisdizionale per il proprietario destinatario del provvedimento di acquisizione sanante.

3.2. Fa rilevare che l’illegittimità del provvedimento di acquisizione, appartenente alla giurisdizione del giudice amministrativo, non può non riguardare anche i vizi concernenti il procedimento e la motivazione relativa alla determinazione dell’indennizzo e che la Suprema Corte di Cassazione, con particolare riguardo al termine perentorio previsto dall’art. 54 c. 2 del d.P.R. n. 327/2001 e poi dall’art. 29 c. 3 del d.lgs. n. 150/2011, avrebbe disatteso la tendenza ad operare una astratta omologazione dei differenti istituti espropriativi (cfr. Cassazione, sent. n. 35287/2023).

3.3. A giudizio dell’appellante, la diversità strutturale tra il procedimento ordinario di espropriazione e il procedimento di acquisizione sanante di cui all’art. 42 - bis d.P.R. n. 327/2001 non può non rilevare anche in ordine alla tutela giurisdizionale.

3.4. Fa rilevare inoltre che gli artt. 53, comma 2, d.P.R. n. 327/2001 e 133 del c.p.a., lett. f) e g), nel delimitare la giurisdizione assegnata al giudice ordinario, si riferiscono alle « controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione dell’indennità in conseguenza di atti di natura espropriativa o ablativa ».

Nel caso del procedimento di acquisizione sanante di cui all’ art. 42 - bis d.P.R. n. 327/2001 dovrebbe essere assicurata al privato la possibilità di tutelare la propria posizione giuridica, al fine di assicurare che, dopo la illegittima apprensione del bene da parte della Amministrazione, la procedura per pervenire alla determinazione dell’indennizzo spettante al proprietario sia corretta e rispettosa delle norme.

A giudizio dell’appellante, una differente interpretazione porterebbe a ritenere che la determinazione dell’indennizzo sia rimessa all’arbitrio dell’Amministrazione, determinando un deficit di tutela giurisdizionale.

3.5. Quanto alla delimitazione della giurisdizione amministrativa relativamente al procedimento per determinare l’indennizzo di cui all’art. 42 - bis d.P.R. n. 327/2001, sarebbe mancato, nella sentenza impugnata, un reale approfondimento da parte del giudice di primo grado.

Evidenzia che anche la Corte costituzionale ha rilevato la peculiarità dell’istituto dell’acquisizione sanante, « una sorta di procedimento espropriativo semplificato » che « sintetizza uno actu lo svolgimento dell’intero procedimento »; pur trattandosi di « procedura “eccezionale”», deve muoversi nell’alveo della legalità ed è soggetto ad un “obbligo di motivazione rafforzato”; « non potrebbe, innanzitutto, sottrarsi all'applicazione delle ricordate, generali, regole di partecipazione del privato al procedimento amministrativo, come, infatti, è riconosciuto dalla giurisprudenza amministrativa, che impone la previa comunicazione di avvio del procedimento » (cfr. Cort. cost. n. 71/2015).

3.6. Sostiene che la questione dedotta in giudizio riguardi non la quantificazione dell’indennità, bensì la legittimità del provvedimento di acquisizione sanante di cui all’art. 42 - bis d.P.R. n. 327/2001 in relazione all’esercizio del potere, al modo di procedere dell’Amministrazione e alla motivazione da questa fornita in tema di determinazione dell’indennità; (a suo giudizio) la cognizione di tali questioni non può essere sottratta al giudice amministrativo, in quanto giudice naturale degli interessi legittimi (art. 103 Cost.), in forza dell’art. 113 Cost. (« Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa. Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti »).

Inoltre, l’esercizio del potere di acquisizione sanante, ai sensi dell’art. 42 - bis d.P.R. 327/2001, può dirsi rispettoso della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo solo se emesso nel rispetto del principio di legalità e delle condizioni legislativamente previste, come risultato di un giusto e corretto procedimento.

3.7. La provincia di Sassari, prima di adottare il provvedimento di acquisizione sanante, aveva avviato un procedimento ordinario di espropriazione non concluso, nell’ambito del quale la signora BO, benché avvisata dell’avvio del procedimento, non aveva accettato l’indennità offerta dall’Amministrazione.

Con il provvedimento di acquisizione sanante di cui all’art. 42 - bis del d.P.R. n. 327/2001, la provincia di Sassari avrebbe fissato un’indennità fondata sulla stima di un tecnico (geom. Piras) del 2015, alla quale sono state apportate solo alcune modifiche, senza consentire alcun confronto con l’attuale appellante (alla quale sarebbe stata sostanzialmente preclusa la partecipazione al procedimento) e senza una nuova istruttoria e una reale motivazione in ordine ai criteri di determinazione dell’indennizzo.

Fa rilevare che la motivazione non può esaurirsi nella constatazione dell’avvenuta realizzazione dell’opera pubblica e della sua irreversibilità, ma deve riguardare anche l’indennizzo stabilito e la indicazione delle modalità con le quali si è pervenuti alla sua determinazione.

4. L’appellante, ritenuta sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo, ha quindi riproposto le censure formulate nel ricorso introduttivo del giudizio.

4.1. Con il primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, la ricorrente (odierna appellante) aveva dedotto violazione di legge, e, in particolare, dell’art. 42 - bis d.P.R. n. 327/2001, in quanto la provincia di Sassari, nella determinazione dell’indennità, non avrebbe applicato correttamente i criteri indicati dalla norma citata.

Dopo aver richiamato l’art. 42 - bis d.P.R. 327/2001, aveva sostenuto che la provincia di Sassari avesse determinato erroneamente il valore venale dei beni immobili da acquisire, sulla base del quale (valore) ha poi proceduto al calcolo delle percentuali del 10% e del 5% previste dalla norma.

In particolare, aveva sostenuto che la determinazione delle indennità previste dall’art. 42 – bis d.P.R. n. 327/2001 dovesse essere effettuata facendo riferimento al valore dei beni da acquisire al momento della adozione del provvedimento di acquisizione sanante.

Nel caso di specie, invece, la provincia di Sassari aveva determinato le predette indennità, facendo riferimento al valore di mercato dei beni da acquisire con riguardo ad una perizia tecnica del 2015 (considerandoli terreni agricoli) e procedendo alla rivalutazione dell’importo previsto nella predetta perizia.

A suo giudizio, la provincia di Sassari, per determinare correttamente le indennità spettanti al privato, avrebbe dovuto determinare il valore di mercato dei beni immobili da acquisire alla data del 30 gennaio 2018 (ossia, alla data di adozione del provvedimento di acquisizione sanante), tenendo conto delle caratteristiche attuali degli stessi e, dunque, anche della loro irreversibile trasformazione (per effetto della realizzazione della strada che collega la S.S. 131 al comune di Stintino).

4.2. Con il secondo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, la signora Bo aveva dedotto violazione di legge, e, in particolare, dell’art. 3 l. 241/1990, per mancanza o insufficienza della motivazione.

A giudizio della ricorrente (odierna appellante) non sarebbero stati esplicitati nel provvedimento impugnato i criteri seguiti dall’Amministrazione per giungere alla determinazione del valore di mercato dei beni acquisiti, essendosi la provincia limitata a richiamare la stima eseguita dal geom. Leonardo Piras, senza dare conto, in parte motiva del provvedimento, dei criteri seguiti dal tecnico nell’attribuzione del valore venale dei beni acquisiti.

4.3. Con il terzo motivo del ricorso di primo grado, la ricorrente aveva dedotto violazione di legge, e, in particolare, dell’art. 7 l. 241/1990, in quanto la provincia di Sassari non aveva trasmesso alla signora Bo l’avviso di avvio del procedimento.

5. Si è costituita in giudizio la provincia di Sassari, eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità ( rectius , irricevibilità) dell’atto di appello, per tardività.

A tale riguardo, l’Amministrazione appellata ha evidenziato che l’atto di impugnazione avrebbe dovuto essere notificato, in presenza di decorrenza del termine breve (stante l’intervenuta notifica della sentenza) entro il termine dimidiato di trenta giorni dalla data di notificazione della sentenza primo grado, ai sensi del combinato disposto degli artt. 105, comma 2, e 87, comma 3, cod. proc. amm.; essendo la sentenza n. 293/2024 stata notificata il 19 aprile 2024, il ricorso in appello avrebbe dovuto essere notificato entro il termine ultimo del 19 maggio 2024, mentre è stato notificato in data 23 maggio 2024.

La provincia di Sassari ha contestato inoltre le deduzioni di parte appellante, chiedendo il rigetto dell’appello e riproponendo espressamente, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. le eccezioni e le deduzioni non esaminate dal giudice di primo grado.

6. Con memoria di replica, depositata in data 16 ottobre 2024, l’appellante ha contestato la fondatezza della eccezione di irricevibilità dell’atto di appello, per tardività, evidenziando che “ il dimezzamento dei termini riguarda «i termini processuali ordinari» non certo quelli brevi, già ridotti (non ordinari) in ragione della notifica della sentenza di primo grado. Né è pensabile che per i procedimenti in camera di consiglio i termini siano più brevi di quelli del rito che è per definizione abbreviato» ”.

L’appellante ha contestato, altresì, la fondatezza della eccezione di inammissibilità della produzione documentale depositata in appello, facendo rilevare la difficile reperibilità dei documenti in questione, dai quali emergerebbe “ il rifiuto di applicare la procedura garantista prevista dalla normativa di cui agli artt. 21 e 41 D.P.R. 327/01 per concludere la procedura ordinaria attraverso una stima definitiva … ”.

Si è soffermata infine sulla sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, insistendo per l’accoglimento dell’atto di appello.

7. Con memoria di replica, depositata in data 17 ottobre 2024, la provincia di Sassari ha contestato le deduzioni di parte appellante, richiamandosi alle conclusioni precedentemente formulate.

8. All’udienza pubblica del 7 novembre 2024 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

9. In via preliminare, è fondata l’eccezione di irricevibilità dell’appello, per tardività.

9.1. Nel caso di specie, vengono in rilievo le norme di seguito indicate:

- l’art. 92, comma 1, c.p.a. (“ 1. Salvo quanto diversamente previsto da speciali disposizioni di legge, le impugnazioni si propongono con ricorso e devono essere notificate entro il termine perentorio di sessanta giorni decorrenti dalla notificazione della sentenza ”;

- l’art. 105, comma 2, c.p.a. (“ 2. Nei giudizi di appello contro i provvedimenti dei tribunali amministrativi regionali che hanno declinato la giurisdizione o la competenza si segue il procedimento in camera di consiglio, di cui all’articolo 87, comma 3 ”).

- l’art. 87, comma 3, c.p.a. (“ 3. Nei giudizi di cui al comma 2, con esclusione dell’ipotesi di cui alla lettera a) e fatto salvo quanto disposto dall'articolo 116, comma 1, tutti i termini processuali sono dimezzati rispetto a quelli del processo ordinario, tranne, nei giudizi di primo grado, quelli per la notificazione del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti. La camera di consiglio è fissata d’ufficio alla prima udienza utile successiva al trentesimo giorno decorrente dalla scadenza del termine di costituzione delle parti intimate. Nella camera di consiglio sono sentiti i difensori che ne fanno richiesta ”).

9.2. Per pacifica giurisprudenza, ai sensi degli artt. 87, comma 3, 92, commi 1 e 3, e 105, comma 2, c.p.a. i termini per la notificazione dell’appello avverso i provvedimenti dei Tribunali amministrativi regionali che hanno declinato la giurisdizione, e il successivo deposito sono dimezzati rispetto a quelli ordinari (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 30 novembre 2020 n. 7608, sez. V 25 gennaio 2016 n. 228; 31 dicembre 2014 n. 6452).

9.3. Orbene, per stessa ammissione della appellante, la sentenza di primo grado le è stata notificata in data 19 aprile 2024 (atto di appello, pag. 1), mentre l’atto di appello risulta notificato via pec in data 23 maggio 2024.

La dimidiazione dei termini rispetto ai provvedimenti di primo grado con le quali è stata declinata la giurisdizione prescinde dalla tipologia del rito (ordinario o abbreviato), con la conseguenza che non hanno rilievo giuridico dirimente le considerazioni svolte dall’appellante nella memoria di replica depositata in data 16 ottobre 2024.

10. In ogni caso, l’appello è destituito di fondamento, con riguardo ai profili di giurisdizione.

10.1. In primo luogo, occorre rilevare che, per pacifica giurisprudenza della Suprema Corte, la giurisdizione si determina sulla base della domanda, e che, quanto al riparto tra giudice ordinario e amministrativo, non ha rilevanza la prospettazione della parte, ma il cosiddetto petitum sostanziale, da identificarsi non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione chiesta al giudice, ma sulla base della causa petendi , ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio e individuata dal giudice con riguardo ai fatti dedotti a fondamento della pretesa fatta valere con l’atto introduttivo della lite e sul rapporto giuridico di cui sono espressione (Cassazione civile, Sezioni unite, 20 maggio 2024 n. 13992; Cassazione civile, Sezioni unite, 10 aprile 2024 n. 9716).

10.2. Secondo un orientamento giurisprudenziale consolidato le questioni concernenti la misura e i criteri di liquidazione delle indennità previste dall’art. 42 bis , d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 e l’ulteriore somma dovuta per il periodo di occupazione appartengono alla sfera di cognizione dell’Autorità giudiziaria ordinaria (Consiglio di Stato, Sez. IV, 12 luglio 2022 n. 5865; 15 settembre 2016 n. 3878; Cassazione civile, Sezioni unite, 25 luglio 2016 n. 15283).

Anche recentemente la Corte di Cassazione ha avuto modo di precisare che anche il procedimento che conduce all’emanazione del provvedimento contemplato dall’art. 42- bis d.P.R. n. 327 del 2001 è un procedimento amministrativo espropriativo, soggetto ad obbligo di motivazione, e il provvedimento emanato, al termine della procedura, ha tutte le caratteristiche, a fronte della privazione o compressione del diritto dominicale dell’espropriato, di un provvedimento espropriativo cui si accompagna un diritto dell’espropriato di natura indennitaria, cosicché l’impugnazione del decreto di c.d. acquisizione sanante, al pari di quella del decreto di esproprio, laddove si contesti non la legittimità dell’atto (devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo), ma esclusivamente l’ammontare dell’indennità, è devoluta al giudice ordinario, ai sensi dell’art. 53 d.P.R. n. 327 del 2001 e dell’art. 133, comma 1, lett. g), ult. periodo, cod. proc. amm. (la corte d'appello in unico grado) ed è soggetta sempre al rito previsto e disciplinato dall’art. 54 d.P.R. n. 327/2001 e dall’art. 29, comma 3, d.lgs. n. 150/2011 (cfr. Corte di Cassazione, sez. I, ordinanza 30 maggio 2023 n. 15188).

10.3. Orbene, nel ricorso di primo grado la ricorrente non ha contestato la legittimità del potere di acquisizione sanante, di cui all’art. 42 – bis d.P.R., per insussistenza o per difetto di motivazione in ordine ai presupposti previsti dalla predetta norma.

Tutte le censure formulate dalla ricorrente attengono al quantum della indennità; in particolare, la ricorrente si duole del fatto il valore venale degli immobili acquisiti (sulla base del quale sono stati determinati gli indennizzi spettanti per il pregiudizio patrimoniale e per quello non patrimoniale) non sia stato determinato con riguardo al momento della adozione del provvedimento di acquisizione sanante (2018), ma sulla base di una perizia di stima del bene del 2015 (rivalutata al 2017).

Anche le censure relative al difetto di motivazione e alla mancata comunicazione di avvio del procedimento sono formulate con esclusivo riferimento alla determinazione della indennità: a giudizio della ricorrente, l’Amministrazione non avrebbe indicato in maniera analitica i criteri di determinazione della indennità; inoltre, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non le avrebbe consentito di partecipare al procedimento e di dare quindi il suo apporto procedimentale, ai fini della corretta determinazione degli indennizzi spettanti.

10.5. La sentenza citata dalla appellante a sostegno della sua tesi (Cassazione civile, Sez. I, 18 dicembre 2023 n. 35287) concerne l’applicabilità del termine perentorio previsto dall’art. 54, comma 2, del d.P.R n. 327 del 2001 e, successivamente, dall’art. 29, comma 3, del d.lgs. n. 150 del 2011, per l’opposizione alla stima definitiva dell'indennità di esproprio, anche alla contestazione relativa alla determinazione dell'indennizzo contenuta nel provvedimento acquisitivo adottato a norma dell' art. 42-bis del d.P.R n. 327 del 2001.

La sentenza richiamata dalla appellante non ha introdotto alcuna novità in materia di riparto di giurisdizione, avendo anzi la Suprema Corte confermato la giurisdizione del giudice ordinario in relazione alle questioni di natura indennitaria; la Cassazione ha semplicemente ritenuto che il termine perentorio previsto dall’art. 54, comma 2, del d.P.R n. 327 del 2001 e, successivamente, dall’art. 29, comma 3, del d.lgs. n. 150 del 2011, per l’opposizione alla stima definitiva dell'indennità di esproprio, non sia applicabile anche alla contestazione relativa alla determinazione dell’indennizzo contenuta nel provvedimento acquisitivo adottato a norma dell’art. 42 - bis del d.P.R n. 327 del 2001.

10.6. Secondo il criterio del petitum sostanziale, la controversia dedotta in giudizio deve ritenersi devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, attenendo le censure formulate dalla ricorrente (odierna appellante) alla determinazione degli indennizzi spettanti per il ristoro del pregiudizio subito.

11. In conclusione, richiamate le considerazioni svolte ai punti 9.1., 9.2. e 9.3. della presente decisione, in accoglimento della eccezione sollevata dalla provincia di Sassari, il ricorso in appello deve essere dichiarato, irricevibile, per tardività.

12. La valutazione complessiva della fattispecie dedotta in giudizio giustifica nondimeno l’equa compensazione delle spese del presente di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara irricevibile, per tardività.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO