Pubblicato il 06/03/2025

N. 01899/2025REG.PROV.COLL.

N. 02317/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2317 del 2022, proposto da RI NI, rappresentato e difeso dall’avvocato Eugenio Barrile, con domicilio fisico eletto presso lo studio di questi in Roma, via Po, n. 22 e con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

contro

il Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, il Ministero dell’interno e il Ministero della difesa, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
DO ED ed EM AN, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, sezione seconda ter , n. 9170 del 2 agosto 2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, del Ministero dell’interno e del Ministero della difesa;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2025, il consigliere Francesco GI e udito l’avvocato Eugenio Barrile per l’appellante;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

a) dal decreto del Capo del Corpo forestale dello Stato, ispettorato generale, servizio centrale per la gestione delle risorse umane, servizio IV, n. 81279 del 31 ottobre 2016, pubblicato supplemento al bollettino ufficiale del Corpo forestale dello Stato in data 7 novembre 2016, nella parte in cui, in applicazione della legge 7 agosto 2015, n. 124 e del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177, ha destinato il signor RI NI all’Arma dei carabinieri;

b) dal decreto del Capo del Corpo forestale dello Stato, ispettorato generale, servizio centrale per la gestione delle risorse umane, servizio IV, n. 81273 del 31 ottobre 2016, pubblicato sul supplemento al bollettino ufficiale del Corpo forestale dello Stato in data 7 novembre 2016, nella parte in cui, in applicazione della legge n. 124/2015 e del decreto legislativo n. 177/2016, non ha destinato il signor RI NI al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco;

c) della prodromica nota del Capo del Corpo forestale dello Stato prot. n. 230/RIS del 27 settembre 2016.

2. I tratti salienti della vicenda fattuale sono, in sintesi, i seguenti:

a) il signor RI NI fino al 31 dicembre 2016 è stato un agente del Corpo forestale dello Stato, in forza al personale aeronavigante con funzioni antincendio;

b) a seguito della soppressione del suddetto Corpo imposta dal decreto legislativo n. 177/2016 emanato in attuazione dell’art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124/2015 (recante “ Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche ”), l’interessato, con il provvedimento indicato al paragrafo 1, lettera a), è stato assegnato all’Arma dei carabinieri, mentre egli avrebbe voluto essere assegnato al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco, nel gruppo di 143 unità disponibili per il relativo transito in relazione al ruolo degli agenti e degli assistenti, come previsto dall’art. 12 del decreto legislativo n. 177/2016 e dalla tabella “A” allegata al medesimo decreto.

3. I su citati provvedimenti sono stati impugnati dal signor RI NI con ricorso n. 15542 del 2016 proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio.

4. Con l’impugnata sentenza n. 9170 del 2 agosto 2021, il T.a.r. per il Lazio, sezione seconda ter , ha respinto il ricorso, reputando non provati i requisiti di carriera dedotti dal ricorrente.

4.1. In particolare, il collegio di primo grado ha affermato che: « A fondamento del gravame il ricorrente deduce che, al momento dell’adozione degli atti impugnati, faceva parte del personale c.d. aero-navigante con funzioni anti-incendio. La circostanza in esame, però, non è in alcun modo comprovata da parte ricorrente la quale non ha depositato né gli atti impugnati né la documentazione relativa allo svolgimento del servizio in concreto prestato. Per altro, nel ricorso il NI invoca, in via principale, il criterio n. 3 previsto dall’art. 12 comma 2 lettera c) d. lgs. n. 177/16 in riferimento alle “attività svolte in via prevalente negli ultimi cinque anni” ma non specifica né le funzioni in concreto espletate né il reparto di servizio il che impedisce al Collegio di valutare il requisito della “prevalenza” previsto dalla disposizione in esame. Sempre nell’atto introduttivo il ricorrente richiama, in via subordinata, il criterio n. 1 previsto dall’art. 12 comma 2 lettera a) d. lgs. n. 177/16 in riferimento all’impiego, alla data di entrata in vigore del decreto, nelle unità dedicate all’assolvimento delle funzioni trasferite ai Vigili del fuoco in qualità di personale aeronavigante; tale criterio, però, per le competenze trasferite al Corpo nazionale dei vigili del fuoco, attribuisce rilevanza all’espletamento del servizio nei soli centri operativi antincendio boschivo (COAB), nuclei operativi speciali e di protezione civile (NOS), linee volo dedicate o impiegate per le specifiche attività, nella consistenza indicata nella tabella A allegata al decreto e nel centro operativo aereo unificato (COAU) laddove l’esponente non deduce e nemmeno tanto meno fornisce un principio di prova in ordine all’appartenenza ad una delle predette categorie (…) Per altro, la mancata costituzione delle amministrazioni intimate impedisce di applicare alla fattispecie, in ordine alle circostanze di fatto poste a fondamento del gravame, il principio di non contestazione previsto dall’art. 64 c.p.a. ».

Il T.a.r. ha inoltre precisato che « Quanto (…) evidenziato, in ordine alla carenza anche solo di un principio di prova in ordine alle funzioni in concreto espletate dal ricorrente al momento di adozione degli atti impugnati, rende irrilevanti le questioni di legittimità costituzionale prospettate nel ricorso che si fondano proprio sulla circostanza (ovvero la prestazione, al momento dello scioglimento del Corpo forestale dello Stato, di un servizio riferibile alle funzioni successivamente trasferite ai Vigili del fuoco) di cui il Collegio ha accertato la mancata prova ».

5. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 23 febbraio 2022 e in data 17 marzo 2022 – il signor RI NI ha proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando due compositi motivi di « Errores in procedendo violazione e falsa applicazione dell’art. 63, dell’art. 64, II, III e IV c., e dell’art. 65 cpa. Violazione e falsa applicazione degli artt. 45 e 46 cpa. Errores in judicando omessa pronuncia » (esteso da pagina 7 a pagina 11 del gravame) e di « Errores in procedendo errores in judicando violazione e falsa applicazione art. 97 Cost.; violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa; violazione e falsa applicazione dell’art. 8 della legge n. 124/15 nonché degli artt. 7, 12 e ss. del dlgs 177/16; eccesso di potere per carenza di istruttoria, contraddittorietà anche della motivazione, irragionevolezza ed illogicità manifesta, errore nei presupposti di fatto e di diritto, vessatorietà e sviamento; straripamento di potere » (esteso da pagina 11 a pagina 17 del gravame).

L’appellante ha altresì dedotto, a pagina 17 del gravame, una questione di legittimità costituzionale (già rappresentata dinanzi al T.a.r.) dell’art. 12 del decreto legislativo n. 177/2016 e della tabella “A” allegata al medesimo decreto, secondo cui poteva essere circoscritto il numero delle unità del personale aeronavigante del Corpo forestale dello Stato da trasferire al Corpo Nazionale dei Vigili del fuoco per asserito contrasto con gli articoli 2, 3 e 76 della Costituzione, per asserita violazione del principio di ragionevolezza e per asserito eccesso di delega con riferimento all’art. 8, comma 1, della legge delega n. 124/2015.

6. Il Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, il Ministero dell’interno e il Ministero della difesa si sono costituiti in giudizio, chiedendo il rigetto del gravame.

7. I signori DO ED ed EM AN non si sono costituiti in giudizio, così come in primo grado.

8. Con ordinanza istruttoria n. 7852 del 30 settembre 2024 questa sezione ha onerato il Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste e, all’occorrenza, il Ministero della difesa di depositare in giudizio « copia del libretto matricolare dell’interessato, recante il prospetto analitico della carriera da questi svolta presso il disciolto Corpo forestale dello Stato » e di « tutta la documentazione inerente alle specifiche funzioni lavorative a cui è stato adibito il dipendente fino al 31 dicembre 2016 ».

9. Il Ministero della difesa, attuale datore di lavoro dell’interessato, ha adempiuto al suddetto ordine istruttorio.

10. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 14 gennaio 2025.

11. In via pregiudiziale si rileva che vi è prova del perfezionamento della notificazione dell’appello solo per uno dei due soggetti privati evocati (ambedue ex colleghi dell’interessato), ovverosia per il signor DO ED e non per il signor EM AN. Ad ogni modo, siccome l’amministrazione non ha utilizzato tutti i posti riservati al transito del personale del ruolo agenti e assistenti del Corpo forestale dello Stato verso il Corpo nazione dei Vigili del fuoco (129 su 143 previste dall’allegata tabella “A” al decreto legislativo n. 177/2016), costoro (e parimenti altri ex agenti e assistenti del Corpo forestale) non subirebbero conseguenze pregiudizievoli dall’accoglimento del ricorso e, pertanto, non rivestono la qualifica di controinteressati.

Ne discende che il contraddittorio è integro.

12. L’appello è fondato e deve essere accolto alla stregua delle seguenti considerazioni.

13. I due motivi d’impugnazione vanno vagliati congiuntamente, stante la loro stretta embricazione logica e fattuale.

13.1. I motivi sono fondati.

13.2. Va premesso che la selezione del personale aeronavigante del soppresso Corpo forestale dello Stato da assegnare concretamente al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco è stata effettuata tramite i criteri individuati dall’art. 12, comma 2, del decreto legislativo n. 177/2016.

All’esito della relativa istruttoria è stato però assegnato ai vigili del fuoco un numero di unità inferiore rispetto a quello individuato dalla già citata tabella “A”, in quanto l’amministrazione ha affermato che tra il personale aeronavigante non era stato possibile individuare nessuna ulteriore unità in possesso dei requisiti richiesti e in particolare nessun ulteriore dipendente che fosse in possesso della specializzazione di direttore delle operazioni di spegnimento (“dos”) o che comunque avesse prestato nell’ultimo quinquennio attività antincendio in via prevalente.

13.3. In tale contesto il signor RI NI è stato assegnato all’Arma dei carabinieri anziché al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco.

L’interessato ha lamentato l’illegittimità e l’illogicità di tale scelta, attuata nonostante egli facesse parte del personale aeronavigante dedicato all’antincendio boschivo e nonostante avesse svolto, nell’ultimo quinquennio, attività di antincendio boschivo in via continuativa e prevalente, con conseguente carenza istruttoria.

13.4. Il T.a.r. ha respinto il ricorso ritenendolo infondato a causa della mancata produzione da parte del ricorrente della documentazione posta a supporto delle sue censure.

13.5. Siffatto esito non è condivisibile, poiché nel caso di specie la documentazione attestante i servizi concretamente svolti dal ricorrente nell’ultimo quinquennio non era ragionevolmente nella sua immediata disponibilità, poiché il Corpo forestale dello Stato era in procinto di essere disciolto con conseguenti difficoltà organizzative degli uffici, tantoché l’istanza di accesso (versata in atti) presentata in data 6 dicembre 2016 dall’interessato (il quale si è dunque attivato per reperirla) rimase inevasa.

Ad ogni modo, l’art. 46, comma 2, c.p.a. stabilisce che « L’amministrazione, nel termine di cui al comma 1, deve produrre l’eventuale provvedimento impugnato, nonché gli atti e i documenti in base ai quali l’atto è stato emanato, quelli in esso citati e quelli che l’amministrazione ritiene utili al giudizio », estendendosi, quindi, detto dovere processuale anche alla documentazione relativa all’istruttoria svolta.

Ne deriva che nel caso in esame l’amministrazione, a prescindere dalle allegazioni documentali fornite dal ricorrente, avrebbe dovuto produrre in giudizio, eventualmente anche nel termine di cui all’art. 73, comma 1, c.p.c., la documentazione caratteristica dell’interessato, sulla cui base, infatti, doveva essere operata la scelta della sua destinazione lavorativa, il che tuttavia non è avvenuto.

La doverosità del deposito dei suddetti documenti è altresì confermata dalla meccanismo d’integrazione istruttoria iussu iudicis di cui all’art. 65, comma 3, c.p.a., avendo il legislatore ivi previsto che « Ove l’amministrazione non provveda al deposito del provvedimento impugnato e degli altri atti ai sensi dell’articolo 46, il presidente o un magistrato da lui delegato ovvero il collegio ordina, anche su istanza di parte, l’esibizione degli atti e dei documenti nel termine e nei modi opportuni ».

Pertanto la carenza istruttoria rilevata dal T.a.r. non è addossabile al ricorrente.

Essa è stata colmata tramite l’ordine istruttorio emanato da questa sezione ai sensi dell’art. 65, comma 3, c.p.a. e ottemperato dal Ministero della difesa.

13.6. Posto dunque che la piattaforma fattuale è stata pienamente acquisita agli atti del processo mediante idonea documentazione versata dall’amministrazione, occorre vagliare se l’appellante avesse maturato al momento del transito i requisiti normativi per essere assegnato ai vigili del fuoco.

In proposito va preliminarmente osservato che il decreto legislativo n. 177/2016 ha dato attuazione alla previsione contenuta nell’art. 8 della legge delega n. 124/2015, ove è stato disposto il « riordino delle funzioni di polizia di tutela dell’ambiente, del territorio e del mare, nonché nel campo della sicurezza e dei controlli nel settore agroalimentare, conseguente alla riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato ed eventuale assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia, fatte salve le competenze del medesimo Corpo forestale in materia di lotta attiva contro gli incendi boschivi e di spegnimento con mezzi aerei degli stessi da attribuire al Corpo nazionale dei vigili del fuoco con le connesse risorse e ferme restando la garanzia degli attuali livelli di presidio dell’ambiente, del territorio e del mare e della sicurezza agroalimentare e la salvaguardia delle professionalità esistenti, delle specialità e dell’unitarietà delle funzioni da attribuire, assicurando la necessaria corrispondenza tra le funzioni trasferite e il transito del relativo personale ».

La riforma, in estrema sintesi, ha previsto l’assorbimento del personale del soppresso Corpo forestale nell’Arma dei carabinieri, con l’eccezione di un contingente limitato da assegnare alla Polizia di Stato, alla Guardia di finanza, al Corpo nazionale dei vigili del fuoco e al Ministero delle politiche agricole e forestali.

La disciplina relativa al trasferimento del personale del soppresso Corpo forestale è contenuta nell’art. 12 del citato decreto legislativo, che, al comma 2, imponeva al Capo del Corpo forestale di individuare con propri provvedimenti, per ruolo di appartenenza, l’amministrazione presso cui ciascuna unità di personale sarebbe stata assegnata « sulla base dello stato matricolare e dell’ulteriore documentazione attestante il servizio prestato » e in ossequio al prioritario principio di carattere generale, di cui alla lettera a) della norma, della corrispondenza con le funzioni precedentemente svolte, prevedendosi poi l’applicazione in via graduale e subordinata degli ulteriori criteri individuati alle successive lettere b) e c) della medesima disposizione (cfr., ex aliis , Cons. St., sez. II, 11 aprile 2022, n. 2660 e 29 novembre 2022, n. 10488).

Il legislatore ha voluto in tal modo approntare un sistema in grado di rispettare e conservare l’esperienza acquisita dal personale e le funzioni svolte in precedenza, al fine di evitare che una misura di accorpamento dettata da esigenze di razionalizzazione e risparmio delle risorse umane e materiali disponibili andasse a detrimento delle essenziali funzioni preventive e repressive già svolte dal Corpo forestale.

Il su citato criterio di cui alla lettera a), ovverosia l’appartenenza del dipendente al momento del transito a determinati uffici, è sì preminente rispetto ai criteri di cui alla lettera b) e c), come peraltro affermato dal T.a.r., ma nel caso di specie il contingente da destinare nel Corpo nazionale dei Vigili del fuoco non è stato alimentato completamente, né con riferimento al ruolo degli ispettori né in relazione al complesso del personale da far transitare, sicché potevano e dovevano essere utilizzati anche il criterio subordinato di cui alla lettera b) e soprattutto il criterio residuale di cui alla lettera c), che non sono stati minimamente vagliati dall’amministrazione, la quale non ha svolto un’istruttoria completa, tralasciando in particolare di verificare le specificità di carriera dell’interessato.

In particolare il criterio di cui alla lettera b), da valutarsi in aggiunta al criterio primario (« tenendo altresì conto ») attiene, per il passaggio nel Corpo nazionale dei Vigili del fuoco al possesso della specializzazione di direttore delle operazioni di spegnimento (“dos”) nonché all’anzianità di tale possesso e a parità di anzianità nella specializzazione alla minore età anagrafica. Alla lettera c) è previsto che, « qualora, in base ai criteri sopra specificati, le unità assegnate alle Amministrazioni di cui al comma 1 siano in numero inferiore ai contingenti stabiliti nella tabella A », il Capo del Corpo forestale dello Stato individui le unità da assegnare « tenendo altresì conto, fino alla concorrenza dei medesimi contingenti, delle attività svolte in via prevalente negli ultimi cinque anni ».

Pertanto, essendo stato assegnato, come già evidenziato, al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco un numero inferiore di unità provenienti dal Corpo forestale, l’amministrazione avrebbe dovuto in ogni caso valutare, in conformità della citata lettera c), la presenza di ulteriori dipendenti che nell’ultimo quinquennio avessero svolto prevalentemente attività omogenea o comunque assimilabile a quella propria dei vigili del fuoco, in guisa da non disperdere il patrimonio di pregresse esperienze acquisite, e, per tal via, valorizzare le professionalità precedentemente acquisite dagli appartenenti al soppresso Corpo forestale dello Stato in conformità ai su richiamati principi legislativi, nonché perseguire l’interesse pubblico ad una maggiore efficienza operativa dei vigili del fuoco.

Tanto premesso, nel caso di specie emerge univocamente dalla documentazione in atti – e in particolare dalla sezione specializzazioni del libretto matricolare (pagina 12) – che l’appellante ha frequentato i corsi e conseguito specifica qualifica per elicotterista nel 2009 e svariate abilitazioni aeronautiche nel 2011, nel 2012 e nel 2014, nonché in relazione al pronto soccorso (l’11 dicembre 2015), per il monitoraggio dell’orso bruno nel 2003 e per osservatore meteo (dal 5 al 21 novembre 2002).

Pertanto le professionalità acquisite dall’interessato nel corso della sua carriera in forza al Corpo forestale dello Stato e anche nei cinque anni prima del transito militano nel senso che egli avrebbe dovuto essere inserito nella lista di operatori da far transitare nei vigili del fuoco con riferimento al criterio di cui alla lettera c) per l’esperienza complessiva maturata nella sua carriera e comunque nell’ultimo quinquennio. In ogni caso, l’amministrazione avrebbe dovuto svolgere un’approfondita istruttoria in merito e motivare puntualmente la propria scelta in senso contrario, il che tuttavia non è avvenuto.

Ne discende che l’amministrazione, nell’assegnare l’interessato all’Arma dei carabinieri anziché al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco, non ha correttamente esercitato la propria discrezionalità tecnica, giacché nel caso in esame i provvedimenti censurati in primo grado sono affetti da manifesta irragionevolezza, non essendo riscontrabili nella carriera dell’interessato percorsi di formazione e di specializzazione in tema di polizia giudiziaria idonei a sopravanzare oggettivamente il bagaglio di esperienze da questi acquisito nell’ambito della funzione antincendio e di tutela dell’incolumità pubblica.

13.7. Quanto sopra illustrato assorbe ogni ulteriore deduzione e questione.

13.8. Alla riscontrata fondatezza dei motivi di gravame consegue l’irrilevanza della questione di legittimità costituzionale.

14. In conclusione l’appello deve essere accolto e, pertanto, in riforma della gravata sentenza, deve essere accolto il ricorso di primo grado, con conseguente annullamento: a) del decreto del Capo del Corpo forestale dello Stato, ispettorato generale, servizio centrale per la gestione delle risorse umane, servizio IV, n. 81279 del 31 ottobre 2016, pubblicato supplemento al bollettino ufficiale del Corpo forestale dello Stato in data 7 novembre 2016, nella parte in cui ha destinato il signor RI NI all’Arma dei carabinieri; b) del decreto del Capo del Corpo forestale dello Stato, ispettorato generale, servizio centrale per la gestione delle risorse umane, servizio IV, n. 81273 del 31 ottobre 16, pubblicato sul supplemento al bollettino ufficiale del Corpo forestale dello Stato in data 7 novembre 2016, nella parte in cui non ha destinato il signor RI NI al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco.

15. La notevole particolarità della vicenda fattuale giustifica la compensazione tra le parti degli onorari e delle spese processuali di ambedue i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 2317 del 2022, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado n. 15542 del 2016 e annulla i provvedimenti indicati nel paragrafo 14 della parte motiva nei limiti ivi specificati.

Compensa tra le parti gli onorari e le spese di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Francesco GI, Consigliere, Estensore

Cecilia Altavista, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco GI	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO