Pubblicato il 09/01/2025

N. 00142/2025REG.PROV.COLL.

N. 07428/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7428 del 2022, proposto da Società Autostrada Ligure Toscana S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Annoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 159/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 giugno 2024 il Cons. Gianluca Rovelli e udito l’avvocato Segato in dichiarata delega dell’avv. Annoni e preso atto della richiesta di passaggio in decisione senza preventiva discussione depositata dall’avvocato Jacoangeli;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Riferisce la Società Autostrada Ligure Toscana S.p.a. (di seguito anche solo AL) di essere titolare della concessione relativa alla realizzazione e gestione delle tratte autostradali A12 da Livorno a Sestri Levante, A11 da Viareggio a Lucca e A15 da Fòrnola a La Spezia. La concessione è regolata dalla convenzione sottoscritta in data 2 settembre 2009 tra AL e ANAS S.p.a. cui è subentrato nel ruolo di concedente, a far data dall’1.10.2012, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (il MIMS o il concedente) ai sensi e per gli effetti dell’art. 11, comma 5 del d.l. 216/2011 convertito con modificazioni nella legge 14/2012 e dell’art. 36 del d.l. 98 del 2011 convertito con modificazioni dalla legge n. 111 del 2011.

2. In data 21 febbraio 2018 è stato stipulato l’Atto Aggiuntivo alla Convenzione, successivamente approvato con d.i. n. 129 del 16 marzo 2018 registrato dalla Corte dei Conti in data 23 aprile 2018, con il quale è stato approvato l’aggiornamento del PEF di Convenzione per il periodo 2014 - 2018.

3. La concessione è scaduta il 31 luglio 2019 e da quella data AL prosegue nella gestione del collegamento autostradale sino alla individuazione del nuovo concessionario, ai sensi e per gli effetti dell’art. 5 della Convenzione nonché dell’art. 178 del d.lgs. 50/2016 che prevedeva che nel periodo successivo alla scadenza della concessione i reciproci obblighi delle parti, per il periodo necessario al perfezionamento della procedura esperita per la individuazione del nuovo concessionario, “ sono regolati sulla base delle condizioni contrattuali vigenti ”.

4. Gli artt. 2 e 3 della Convenzione affidano alla concessionaria:

a) la “ gestione tecnica dell’infrastruttura autostradale ”;

b) l’esecuzione degli interventi necessari al mantenimento della sua funzionalità, nonché alla sua manutenzione ordinaria come tipologicamente individuati nell’Allegato F alla Convenzione che il concessionario ha l’onere di indicare in un apposito piano predisposto annualmente e trasmesso al concedente entro il 30 novembre dell’anno precedente quello di prevista esecuzione degli interventi manutentivi;

c) l’esecuzione degli interventi richiesti da “ esigenze relative alla sicurezza del traffico e al mantenimento del livello di esercizio ”;

d) la progettazione ed esecuzione – previa approvazione di detta progettazione da parte del concedente secondo le modalità e le tempistiche previste dall’art. 20, comma 1 e 11 della Convenzione - delle opere di manutenzione straordinaria, nonché di quelle indicate all’art. 2 della Convenzione e nell’Allegato K “ Elenco e descrizione delle opere ” come aggiornati per il periodo regolatorio 2014 – 2018 con la stipulazione dell’Atto Aggiuntivo, che espressamente menzionano anche gli “ interventi di adeguamento delle gallerie ” da realizzare in attuazione del d.lgs. 5/10/2006, n. 264 che ha recepito in Italia la Direttiva 2004/54/CE in materia di adeguamento degli standard di sicurezza delle gallerie ricadenti nella rete stradale trans-europea (c.d. TEN).

5. È ricompreso tra tali ultimi interventi anche quello denominato “ Adeguamento gallerie ai sensi del D.Lgs. 264/06 – Interventi per il completo adeguamento ” articolato in due lotti territoriali A e B, finalizzato a provvedere le gallerie ubicate lungo il collegamento autostradale gestito da AL e ricadenti nel perimetro di operatività del d.lgs. 264/2006 (complessive n. 13 gallerie di lunghezza superiore a 500 metri) delle dotazioni necessarie ad assicurare la piena rispondenza di tali opere d’arte alle prescrizioni contenute nel suddetto decreto legislativo, a completamento di precedenti interventi progettati e realizzati da AL nel periodo 2018 - 2022.

6. Per il Lotto A – che ricomprende gli interventi di adeguamento da eseguire in relazione a n. 6 gallerie denominate Foce, Schiena di Sciona, Pian della Madonna, Ramello, Nocentini e Fresonara – AL ha provveduto alla elaborazione della relativa progettazione esecutiva sottoponendola al MIMS ai fini dell’approvazione ai sensi dell’art. 20 della Convenzione. Su tale progetto il MIMS si è pronunciato con decreto n. 6628 del 5 marzo 2020 con il quale, pur approvando l’intervento, ha ritenuto tuttavia di non ammettere ad investimento talune delle lavorazioni ivi previste e segnatamente quelle relative al “ risanamento dei piedritti ” per un importo complessivo di € 3.689.479,27 in quanto riconducibili ad interventi di manutenzione ordinaria delle opere d’arte.

7. Limitatamente a tali previsioni, il suddetto decreto del MIMS n. 6628/2020 è stato impugnato da AL dinanzi al TAR Liguria con ricorso integrato da motivi aggiunti che lo stesso TAR ha rigettato con sentenza n. 1039/2021.

8. Anche per il Lotto B – che ha ad oggetto interventi di adeguamento analoghi a quelli del Lotto A da eseguire però in relazione ad altre 7 gallerie denominate Croce dei Tozzi, Giovannella, Pian del Lupo, Bordigona, Costa di Roverano, Madonna del Poggiolo e Soggio - AL ha provveduto a predisporre il progetto esecutivo dei relativi lavori trasmettendolo al MIMS con nota prot. 6887 del 29 luglio 2019 ai fini dell’approvazione ai sensi e per gli effetti dell’art. 20 della Convenzione.

9. Il progetto esecutivo elaborato da AL - e trasmesso al concedente ai fini dell’approvazione - è stato istruito dal MIMS che in relazione ad esso ha ottenuto il parere favorevole del Comitato Tecnico Amministrativo presso il Provveditorato Interregionale per le OO.PP. per il Piemonte, la Valle d’Aosta e la Liguria, formalizzato con voto n. 17/G reso nell’Adunanza del 14.10.2019 e successivamente trasmesso al MIMS e alla Concessionaria con nota prot. 2251 del 5.03.2020.

10. Con nota prot. n. 22976 del 21 settembre 2020 il MIMS ha trasmesso a AL il decreto di pari protocollo e data con il quale:

a) ha approvato, con raccomandazioni e prescrizioni, il progetto esecutivo degli interventi per un importo complessivo di € 19.929.000,19 di cui € 15.202.786,58 per lavori a base d’asta (comprensivi di € 363.440,88 per oneri della sicurezza non soggetti a ribasso) ed € 4.726.213,61 per somme a disposizione (cfr. art. 1);

b) ha fissato il tempo utile contrattuale per l’esecuzione dei lavori “ in 406 giorni naturali e consecutivi ” (art. 3).

11. Nelle premesse del decreto 22976/2020 la decurtazione dell’importo dei lavori previsti dal quadro economico rispetto al progetto esecutivo trasmesso dalla concessionaria (lordi € 14.839.345,70 ammessi ad investimento contro lordi € 17.357.693,85 proposti da AL) è stata motivata in ragione:

a) della mancata ammissione ad investimento dell’importo lordo di € 2.351.906,68 (costituente quota parte della voce “ risanamento dei piedritti ” determinata nel progetto esecutivo nell’importo complessivo lordo di € 3.873.643,65), in quanto relativo ad interventi “ da classificare quali interventi di manutenzione ordinaria in quanto tesi ad eliminare le cause più comuni del degrado del rivestimento delle gallerie al fine di conservare lo stato e la fruibilità delle stesse e mantenere gli impianti e le opere in condizioni di valido funzionamento e di sicurezza ”; il MIMS ha ritenuto ammissibile ad investimento in relazione alla suddetta voce “ risanamento dei piedritti ” esclusivamente il minore importo di € 1.521.736,97 riferibile all’intervento individuato nella relazione generale di progetto come di tipo “ A) risanamento superficiale del paramento (da effettuarsi su tutte le superfici dei piedritti per una altezza pari a 4 metri) ”;

b) del mancato riconoscimento ad investimento dell’ulteriore importo di € 166.441,47 comprensivo dell’intervento di sostituzione di alcuni pannelli di rivestimento in lamiera metallica, ritenuto non ammissibile in quanto e da ricondurre tra gli “ interventi di sostituzione di elementi degradati ” nonché dell’ulteriore intervento finalizzato all’estensione “ a tutto l’arco della calotta delle gallerie ” del previsto adeguamento del sistema di drenaggio in corrispondenza dei giunti di costruzione, non riconosciuto ad investimento in quanto intervento assimilabile a quelli di tipo “C) riqualifica dei giunti di costruzione ” ascrivibili tra gli interventi di manutenzione ordinaria ex allegato F alla Convenzione;

c) della correlata riduzione delle voci del quadro economico “ Indagini e prove di laboratorio ”, “ Accantonamento art. 133. comma 3 del D.Lgs. 163/2006 ”, “ Imprevisti ”, “ Accordi Bonari ” e “ Spese Generali ” in quanto quantificate nel quadro economico del progetto esecutivo come quota percentuale forfettaria calcolata sull’importo lordo stimato dei lavori comprensivo degli oneri della sicurezza, da ridursi nei termini predetti.

12. AL ha impugnato dinanzi al TAR Liguria - con ricorso notificato in data 20 novembre 2020 e successivamente iscritto a ruolo con R.G. 694/2020 - il decreto n. 22976/2020, contestandone la legittimità sia in relazione alla mancata ammissione ad investimento dell’importo di 2.351.906,68 relativa alla voce “ risanamento dei piedritti ”, sia allo stralcio dell’ulteriore somma di € 166.441,47 relativa agli interventi complementari, sia alla conseguente riduzione delle voci del quadro economico “ Indagini e prove di laboratorio ”, “ Accantonamento art. 133. comma 3 del D.Lgs. 163/2006 ”, “ Imprevisti ”, “ Accordi Bonari ” e “ Spese Generali ”.

13. Con sentenza 159 del 24 febbraio 2022 il TAR Liguria ha respinto il ricorso.

14. Di tale sentenza, AL ha chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello affidato alle seguenti censure: “ Erroneità della sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione degli art. 111, comma 6, Cost., 3, comma 1, 39 e 88 comma 2 lett. d) c.p.a. nonché 132, comma 2, n. 4, c.p.c. e 118 disp. att. c.p.c.. Violazione dell’art. 3, comma 1, lett. n) del D.P.R. 207/2010 e dell’art. 3, comma 1, lett. oo-quater) e oo-quinquies del D.Lgs. 50/2016. Violazione degli artt. 2, 3 e 11 della Convenzione, nonché degli allegati F e K alla Convenzione medesima. Erroneità, contraddittorietà, illogicità, irragionevolezza nonché insufficienza ed inadeguatezza della motivazione”; Erroneità della sentenza per ulteriore violazione dell’art. 3, comma 1, lett. n) del D.P.R. 207/2010 e dell’art. 3, comma 1, lett. oo-quater) e oo - quinquies del D.Lgs. 50/2016. Violazione dell’allegato F alla Convenzione. Erroneità insufficienza ed inadeguatezza della motivazione; Erroneità della Sentenza Impugnata per violazione e falsa applicazione dell’artt. 34 c.p.a. nonché del combinato disposto degli artt. 39 c.p.a. e 112 c.p.c.. Omessa motivazione; Illegittimità derivata”.

15. Ha resistito al gravame, chiedendone il rigetto, il Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili.

16. Alla udienza pubblica del 20 giugno 2024 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

17. Viene all’esame del Collegio il ricorso in appello proposto avverso la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 159 del 24 febbraio 2022 con la quale il medesimo TAR ha respinto il ricorso avverso il decreto 21 settembre 2020, n. 22976 adottato dal Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili.

18. La decisione del primo Giudice si articola, in sintesi, nei seguenti punti:

a) per piedritto si intende genericamente quel manufatto che concorre a mantenere in posizione elevata altre componenti della struttura, e per quel che riguarda le gallerie autostradali, essi si devono individuare nel sostegno di muratura che dal selciato sale sino alla parte del manufatto che è sagomato a volta, costituendo con ciò un elemento imprescindibile della costruzione;

b) ulteriore profilo da tener presente è la nozione di manutenzione ordinaria o straordinaria, che la legge comune (ad esempio art. 1005 c.c.) descrive a proposito di alcune situazioni giuridiche, senza tuttavia permettere di ritenere che tale definizione sia applicabile a tutte le ipotesi in cui si controverta circa la natura di alcuni lavori da compiere o già effettuati; non v’è pertanto una nozione unanimemente accettata al riguardo, sì che è per tale ragione che anche le norme speciali, quali quelle menzionate dal ricorso introduttivo (ad esempio l’abrogato d.P.R. 207/2010), sopperiscono al riguardo al fine di consentire alle parti e all’interprete di orientarsi in un settore in cui è meno immediata l’individuazione della reale causa delle obbligazioni delle parti;

c) il complesso delle opere apprestate e già appaltate come si deduce dalla lettura dell’atto introduttivo della lite chiarisce che gli interventi previsti sui piedritti non hanno avuto il carattere innovativo richiesto dall’art. 3 comma 1, lett. oo - quinquies del d.lgs. 50/2016 per essere considerati alla stregua della manutenzione straordinaria;

d) quanto all’illegittimità dello stralcio della voce di spesa di euro 166.441,47 che il Ministero non ha riconosciuto alla controparte privata per le spese fatte per sostituire alcuni pannelli di rivestimento in lamiera metallica e per l’estensione alla volta della galleria del sistema di drenaggio dei giunti di costruzione, la parte resistente ha opposto che si tratta di lavori resisi necessari a causa della carente manutenzione apportata dal concessionario ai manufatti, e la natura delle opere in questione rende più verosimile la tesi resistente, tenuto conto della mancanza di prove contrarie da parte ricorrente; le argomentazioni spese dall’amministrazione si fondano su asserti di almeno apparente logicità, a cui parte istante nulla ha contrapposto dal punto di vista tecnico e razionale.

19. L’appellante, in sintesi, contesta la ricostruzione del TAR sulla base dei seguenti argomenti:

a) il TAR non avrebbe motivato sotto il profilo tecnico e giuridico, per quale motivo gli interventi di risanamento dei piedritti non parteciperebbero di alcuna delle caratteristiche identificative ex lege degli interventi di manutenzione straordinaria (innovazione, sostituzione, adeguamento, efficientamento, incremento del valore e/o della funzionalità delle opere) che invece AL avrebbe dimostrato essere sussistenti;

a.1.) il TAR non avrebbe motivato in ordine alla oggettiva interconnessione e interdipendenza, tecnica e funzionale, sussistente tra tutte le lavorazioni afferenti il risanamento dei piedritti previste dal progetto esecutivo (sia quelle ammesse che quelle non ammesse ad investimento) e sulla loro unitaria riconducibilità agli interventi di adeguamento delle gallerie da eseguire in ottemperanza al d.lgs. 264/2006;

a.2.) il TAR avrebbe omesso la motivazione sulla circostanza – puntualmente dedotta da AL - che le opere di cui è causa sono state progettate ed approvate dal concedente alla stregua della specifica disciplina prevista dalla Convenzione di concessione per le opere di manutenzione straordinaria diversa da quella prevista per le opere di manutenzione ordinaria;

a.3.) ugualmente, il TAR nulla avrebbe detto sulla contraddittorietà delle determinazioni assunte dal MIMS sia rispetto agli esiti dell’istruttoria, sia rispetto alle determinazioni di contenuto opposto assunte dallo stesso MIMS in relazione ad interventi identici eseguiti nell’ambito di altre concessioni autostradali;

a.4.) la statuizione del TAR sarebbe erronea anche nella parte in cui, attraverso il richiamo alla propria precedente pronuncia n. 1039/2021, sembra individuare quale ragione della non riconoscibilità ad investimento di parte delle lavorazioni di “ risanamento dei piedritti ” previste dal progetto esecutivo anche il fatto che le stesse si sarebbero rese necessarie per ovviare ad un “ ammaloramento ” dei paramenti imputabile “ ad una cattiva manutenzione da parte del gestore ”;

a.4.1.) tale statuizione sarebbe apodittica e ingiustificata considerato che nel decreto n. 22976/2020 non viene imputata a AL alcuna omessa o insufficiente manutenzione delle gallerie, né detta presunta carenza manutentiva viene individuata quale causa della mancata ammissione ad investimento delle lavorazioni stralciate;

a.4.2.) in ogni caso, essa sarebbe infondata in fatto e in diritto in quanto alcuna omessa manutenzione delle opere oggetto di concessione (ivi comprese le gallerie) è mai stata contestata a AL dal MIMS nel corso del rapporto concessorio e, nel periodo 2006 – 2020, AL ha effettuato in relazione alle gallerie di cui è causa molteplici e onerosi interventi di ordinaria manutenzione riconducibili a quelli previsti dall’Allegato F alla Convenzione di concessione (consistenti nel rifacimento delle pavimentazioni, nel ripristino dei cordoli e delle canalette, nella imbiancatura dei paramenti, nel ripristino di parti degradate anche a seguito di incidenti, nella installazione di misure di sicurezza, etc.) per un importo – risultante dalla contabilità regolatoria di AL periodicamente verificata dal concedente - complessivamente pari ad oltre € 13 milioni;

a.5.) gli interventi stralciati sarebbero lavori di “ manutenzione straordinaria ”; AL ha evidenziato che:

a.5.1.) l’intervento B consisteva nella rimozione degli strati profondi del calcestruzzo costituente le pareti della galleria e nella conseguente ricostruzione delle stesse con calcestruzzi moderni (malte tixotropiche), aventi caratteristiche prestazionali notevolmente superiori ai calcestruzzi esistenti in termini di resistenza e durabilità; tale intervento quindi non avrebbe potuto essere ricondotto tra quelli di manutenzione ordinaria;

a.5.2.) l’intervento C consisteva nella realizzazione ex novo di un sistema di raccolta e canalizzazione lineare delle acque provenienti dall’ammasso circostante la galleria, realizzato con dispositivi di moderna generazione che garantiscono una diversa e maggiore funzionalità ed efficacia al sistema di captazione e smaltimento delle acque esistente, a beneficio anche della sicurezza dell’infrastruttura; si sarebbe trattato, pertanto, di intervento non riconducibile al mero “ drenaggio degli stillicidi ” di cui alla lett. c) dell’Allegato F della Convenzione;

a.5.3.) l’intervento D era finalizzato a ottenere uno stabile miglioramento del paramento della galleria realizzato attraverso la ricucitura delle lesioni presenti operata mediante l’utilizzo di resine epossidiche iniettate in pressione e trattenute nelle lesioni con la posa preliminare di paste sigillanti; si sarebbe trattato, dunque, di intervento non limitato a ripristinare e/o a conservare lo status quo ante dell’opera bensì idoneo a determinare un miglioramento strutturale del piedritto, incrementandone la funzionalità e le prestazioni, quindi, non riconducibile al mero intervento manutentivo di cui alla lett. f) dell’Allegato F alla Convenzione;

a.6.) tutti gli interventi:

a.6.1.) comporterebbero un miglioramento complessivo dell’infrastruttura autostradale adeguandola alle prescrizioni normative vigenti e innovandola ed efficientandola in termini di durabilità, riduzione del grado di obsolescenza ed aumento della funzionalità e delle prestazioni, nonché dei livelli di sicurezza;

a.6.2.) conferirebbero alle opere una configurazione diversa rispetto a quella risultante dall’iniziale progetto;

a.6.3.) non costituirebbero una mera riparazione dell’opera, bensì un adeguamento/miglioramento sotto il profilo normativo e funzionale, tale da escluderne la classificazione come intervento di “ manutenzione ordinaria ai sensi dell’Allegato F alla Convenzione ”;

a.7.) la riconducibilità degli interventi non ammessi ad investimento dal MIMS alla manutenzione straordinaria anziché ordinaria deriverebbe anche dalla loro inscindibile connessione con gli altri previsti dal progetto esecutivo approvato e ammessi ad investimento dal MIMS, che ne ha imposto l’esecuzione unitaria per oggettive ragioni tecniche;

a.8.) lo stesso MIMS ha riconosciuto come investimento interventi progettati ed eseguiti da altra concessionaria autostradale identici agli interventi di cui è causa (interventi per il completo adeguamento al d.lgs. 264/2006 di alcune gallerie ricadenti nel tronco autostradale A6 Genova - Ventimiglia che sono stati progettati dalla Autostrada dei Fiori S.p.a. concessionaria di tale tratta autostradale);

b) in ordine al capo 5 della sentenza impugnata l’appellante afferma che alcuna “ carente manutenzione ” è stata contestata dal MIMS nel decreto impugnato;

b.1.) quanto alla “ natura delle opere ” in esame esse consistono:

b.1.1.) nella sostituzione di alcuni pannelli di rivestimento in lamiera metallica con più pregiati pannelli in acciaio inox che - in quanto idonei a garantire maggiori prestazioni strutturali, una maggiore durabilità nel tempo, nonché un migliore comportamento in caso di incendio in ossequio alla finalità di innalzamento dei livelli di sicurezza delle gallerie propria della normativa comunitaria – non hanno una natura meramente ripristinatoria/conservativa dell’infrastruttura esistente ma ne determinano un oggettivo miglioramento, nonché un incremento del valore;

b.1.2.) nell’estensione “ a tutto l’arco della calotta delle gallerie ” del nuovo sistema di raccolta e canalizzazione lineare delle acque oggetto dell’intervento C;

b.2.) in ordine al fatto che AL non avrebbe fornito “ prove contrarie ” idonee a contrastare “ dal punto di vista tecnico e razionale ” le deduzioni dell’Amministrazione, l’appellante afferma che tale passaggio motivazionale non trova riscontro nelle risultanze del giudizio di primo grado nell’ambito del quale sono state analiticamente contestate le assunzioni del MIMS;

c) tra le censure formulate da AL con le impugnative in primo grado vi era anche quella avente ad oggetto la contraddittorietà dei provvedimenti impugnati rispetto ad atti prodromici assunti nell’ambito del medesimo procedimento approvativo del progetto esecutivo da organi tecnici deputati ex lege all’esame di tale progetto che si erano espressi favorevolmente sullo stesso anche per gli aspetti afferenti la riconducibilità dei lavori nel perimetro del d.lgs. 264/2006 e l’integrale riconoscimento ad investimento dell’importo dei lavori previsto nel quadro economico;

c.1.) il TAR non avrebbe considerato tali univoche determinazioni assunte nell’ambito del procedimento approvativo incorrendo in un vizio di omessa motivazione, nonché di violazione del combinato disposto degli artt. 39 c.p.a. e 112 c.p.c.;

c.2.) il primo Giudice non avrebbe considerato che la riconduzione degli interventi di cui è causa nell’ambito della manutenzione straordinaria anziché ordinaria come sostenuto dal MIMS derivava anche dal fatto che gli stessi erano stati oggetto di progettazione esecutiva da parte del concessionario;

c.3.) l’approvazione della progettazione (definitiva e/o esecutiva) predisposta dal concessionario riguarda, per espressa previsione convenzionale, esclusivamente:

c.3.1.) i progetti definitivi ed esecutivi delle opere di cui agli art. 2.1 e 2.2 (cfr. art. 20.1), che comprendono gli “ interventi di adeguamento ” dell’infrastruttura, nonché i “ nuovi interventi ” indicati all’art. 2.2 della Convenzione e nell’Allegato K “ Elenco e descrizione delle opere ” come aggiornati per il periodo regolatorio 2014 – 2018 con la stipulazione dell’Atto Aggiuntivo che espressamente menzionano anche gli “ interventi di adeguamento delle gallerie ” oggetto del progetto esecutivo di cui è causa;

c.3.2.) “ i progetti definitivi ed esecutivi, compresi quelli di manutenzione straordinaria e le eventuali varianti ” (cfr. art. 20.11);

c.4.) da tale procedimento approvativo sono invece escluse tutte le attività di manutenzione ordinaria dell’infrastruttura autostradale rispetto alle quali la Convenzione si limita a prevedere il solo obbligo per il concessionario di trasmettere al concedente il relativo programma annuale senza richiedere l’ottenimento di alcuna approvazione/autorizzazione;

c.5.) AL aveva provveduto alla elaborazione e successiva trasmissione al concedente, per tutti gli anni di durata della concessione (e segnatamente, per quanto qui rileva, anche per gli anni 2018 – 2020), dei programmi dei lavori di manutenzione ordinaria da eseguire in ciascun esercizio anche in relazione alle gallerie in conformità con quanto previsto dall’Allegato F alla Convenzione senza ricomprendervi i lavori di cui è causa che sono stati invece oggetto di specifica e autonoma progettazione esecutiva da parte del concessionario trattandosi di attività di manutenzione straordinaria;

c.6.) tale mancata inclusione nei programmi annuali di manutenzione ordinaria non era stata oggetto di alcuna contestazione da parte del MIMS;

c.7.) anche tali censure – potenzialmente dirimenti ai fini dell’accoglimento delle impugnative proposte da AL – sarebbero state obliterate dal TAR.

d) in primo grado AL ha impugnato il decreto n. 22976/2020 e i successivi provvedimenti di rettifica del MIMS anche nella parte in cui gli stessi hanno rideterminato le voci del quadro economico del progetto esecutivo “ B8 Indagini e prove di laboratorio ”, “ B7 Accantonamento art. 133 comma 3 del D.Lgs. 163/2006 ”, “ B6 Imprevisti ”, “ B9 Accordi Bonari ” e “ B10 Spese Generali ” riducendole proporzionalmente in funzione della riduzione dell’importo dei lavori conseguente alla mancata ammissione ad investimento di parte degli interventi previsti nel progetto approvato;

d.1.) in tale quadro economico le suddette voci sono state infatti quantificate quale quota percentuale dell’importo totale lordo dei lavori e degli oneri della sicurezza (voce A3) e, segnatamente, nella misura rispettivamente dell’1% (“ B8 Indagini e prove di laboratorio ” e “ B7 Accantonamento art. 133. comma 3 del D.Lgs. 163/2006 ”), del 5% (“ B6 Imprevisti ”), del 3% (“ B9 Accordi Bonari ”) e dell’8% (“ B10 Spese Generali ”) del predetto importo;

d.2.) tale decurtazione ha inciso anche sulla quantificazione delle predette voci, anch’esse illegittimamente ridotte in misura proporzionale;

d.3.) tali voci del quadro economico dovranno essere rideterminate in conseguenza dell’accoglimento dell’appello e della conseguente riallocazione nell’importo lordo dei lavori.

20. Le censure così sintetizzate possono a questo punto essere esaminate.

21. Le questioni sono sostanzialmente due, tra loro strettamente collegate:

a) il concetto di manutenzione ordinaria;

b) il perimetro dell’intervento di risanamento dei piedritti e se esso possa rientrare nell’ambito degli interventi di manutenzione ordinaria.

22. Quanto al primo punto va osservato che la manutenzione immobiliare, edile e impiantistica è da intendersi come manutenzione programmata, dove gli interventi sono diretti principalmente a ripristinare i livelli di funzionalità ottimale delle strutture prima che si verifichino alterazioni. L’attività di manutenzione ha la finalità di mantenere nel tempo la funzionalità, le caratteristiche di qualità, l'efficienza e il valore economico dell’opera. In questo senso, va letta la netta inversione di tendenza del legislatore che ha dato un preciso rilievo al “piano di manutenzione dell’opera”, introdotto già dall’art. 16 della l. n. 415 del 1998 e disciplinato dall’art. 40 del d.P.R. n. 554 del 1999, che come documento complementare al progetto esecutivo, prevede, pianifica e programma l’attività di manutenzione. Proprio il d.P.R. 207 del 2010 invocato dall’appellante a sostegno delle proprie ragioni, prevedeva all’art. 33 comma 1 lettera e), in continuità con le disposizioni appena citate, che tra i documenti del progetto esecutivo fosse incluso il “ piano di manutenzione dell’opera e delle sue parti ”. Come noto, anche le norme tecniche per le costruzioni (d.m. 14 gennaio 2008 poi sostituito dal d.m. 7 gennaio 2018) hanno introdotto l’obbligo di allegare al progetto strutturale esecutivo il piano di manutenzione della parte strutturale dell’opera.

22.1. Va quindi precisato che, se il riferimento al d.P.R. 380 del 2001 contenuto all’art. 3 lettere oo - quater e quinquies del d.lgs. n. 50 del 2016, può essere significativo, esso non può comunque risultare decisivo. L’utilità delle definizioni va commisurata alla loro capacità di rendere univoci almeno quei vocaboli che sono in esse contenuti. Ciò spiega l’enunciato iniziale dell’art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001 laddove si legge “ ai fini del presente testo unico ”, non potendosi escludere che altre discipline settoriali divergano da quella in questo dettate.

22.2. Il legislatore del 2001 ha codificato la distinzione tra manutenzione ordinaria e manutenzione straordinaria, recependo e adattando l’impostazione del codice civile (artt. 1004, 1576, 1609, 67 Disposizioni di attuazione Codice civile e disposizioni transitorie). Gli interventi di manutenzione ordinaria, secondo il d.P.R. 380 del 2001, sono finalizzati alla conservazione dell’immobile in buono stato, mantenendolo all’uso per cui è adibito, senza alterazione dei volumi e della superficie dell’unità immobiliare. L’elemento ontologico qualificante dell’attività di manutenzione ordinaria fa sì che gli elementi da rinnovare, integrare e mantenere in efficienza possono anche risultare diversi da quelli oggetto di intervento con il limite che il nuovo elemento non risulti funzionalmente diverso dal precedente.

22.3. Nel caso qui esaminato va tenuto in considerazione ciò che è stato efficacemente evidenziato dalla difesa erariale a pagina 4 della memoria depositata il 20 maggio 2024, e cioè che la differenza tra manutenzione ordinaria e manutenzione straordinaria è definita dalla Convenzione stipulata tra Ministero e AL. Proprio dall’Allegato F alla Convenzione, depositato in primo grado dalla ricorrente (n. 9 dei documenti allegati al ricorso), si evince che la manutenzione ordinaria delle gallerie comprende: “ a) Ripristini per danni arrecati dall'usura, da frane, da infiltrazioni d'acqua, etc. b) Ripristino per degradazioni chimico — fisiche c) Drenaggi degli stillicidi, d) Riparazioni e rifacimento ai marciapiedi ed alle pavimentazioni e) Riparazioni delle opere idrauliche, f) Riparazione o rifacimento rivestimenti g) Ritinteggiature e rifacimento intonaci h) Spurgo dreni centrali e pozzetti”. Sempre all’Allegato F si legge che per la manutenzione degli “ altri elementi del corpo autostradale ” si devono intendere (…) “ tutte le operazioni e gli interventi tesi alla salvaguardia, alla conservazione ed al ripristino degli altri elementi costituenti il corpo autostradale ”.

22.4. In definitiva, il processo di manutenzione inizia già durante la fase di progettazione di un intervento pubblico e presuppone adeguate procedure di valutazione dei rischi e misure di prevenzione. Non si tratta di una manutenzione puramente correttiva (in occasione di guasti), come nella sostanza la intende l’appellante, che argomenta a più riprese nel senso di una nozione “tradizionale” di manutenzione ordinaria che, invece, presuppone: a) la pianificazione della manutenzione; b) l’orientamento della manutenzione all’affidabilità (in via preventiva e non solo correttiva). La vita nominale di progetto di un’opera è il numero di anni nel quale è previsto che l’opera, purché soggetta alla necessaria manutenzione, mantenga specifici livelli prestazionali.

22.5. In questo senso l’Allegato F alla convenzione prevede quali interventi di manutenzione ordinaria quelli tesi a eliminare il degrado del rivestimento delle gallerie.

22.6. In caso di interventi di manutenzione non tempestivi (in via preventiva) occorre procedere a interventi correttivi. Resta il fatto che sempre di manutenzione ordinaria trattasi, dato che quegli interventi hanno la funzione di conservare la fruibilità delle gallerie.

22.7. Il testo della convenzione è chiarissimo e non richiede particolari indagini interpretative. Va peraltro osservato che, in un caso come questo è comunque applicabile l’art. 1366 del codice civile (criterio della interpretazione secondo buona fede), che costituisce regola ermeneutica sussidiaria, (tra le altre, Cass. civ. Sez. III, 27 maggio 2003, n. 8411) funzionale ad escludere il ricorso a significati unilaterali o contrastanti con un criterio di affidamento dell’uomo medio. L’art. 1366 c.c., enuncia un dovere di solidarietà, fondato sull’art. 2 Cost., che operando come criterio di reciprocità, esplica la sua rilevanza nell'imporre alle parti il dovere di agire in modo da preservare gli interessi dell’altra, anche a prescindere dall’esistenza di specifici obblighi contrattuali, o di quanto stabilito da singole norme di legge (tra le altre, Cass. civ. Sez. I, 27 ottobre 2006, n. 23273). Obblighi contrattuali che, in questo caso sono ben individuabili, ma che vengono rafforzati proprio dall’interpretazione secondo buona fede della Convenzione.

23. Venendo alla seconda delle due questioni individuate, una volta delineato il concetto di manutenzione ordinaria, si può agevolmente concludere nel senso che gli interventi di risanamento dei piedritti vi rientrino pienamente.

23.1. Il risanamento profondo del paramento, la riqualifica dei giunti di costruzione, la riparazione delle lesioni non sono altro che interventi di manutenzione programmata. Né il fatto che essi siano stati inclusi in un progetto esecutivo volto a realizzare interventi straordinari ne muta la natura.

23.2. Già a partire dal 1969, la Suprema Corte ha chiarito che la manutenzione consiste nell’insieme delle misure e delle opere volte alla conservazione della res nella sua sostanza materiale e nella sua attitudine produttiva (Cass. civ., Sez. II, 4 gennaio 1969, n. 10).

23.3. Gli interventi in contestazione sono al di fuori di ogni dubbio opere che prevengono alterazioni. Le alterazioni richiedono riparazioni straordinarie quando sono rese necessarie dall’inadempimento degli obblighi di ordinaria manutenzione.

24. Le considerazioni sinora svolte consentono di concludere nel senso che, anzitutto, la sentenza impugnata non è viziata da alcuna omissione di pronuncia. Nel processo amministrativo l’omessa pronuncia, da parte del giudice di primo grado, su censure e motivi di impugnazione costituisce tipico errore di diritto, deducibile in sede di appello sotto il profilo della violazione del disposto di cui all'art. 112 c.p.c., che è applicabile al processo amministrativo con il correttivo secondo il quale l'omessa pronuncia su un vizio del provvedimento impugnato deve essere accertata con riferimento alla motivazione della sentenza nel suo complesso, senza privilegiare gli aspetti formali, cosicché essa può ritenersi sussistente soltanto nell'ipotesi in cui risulti non essere stato esaminato il punto controverso e non quando, al contrario, la decisione sul motivo d'impugnazione risulti implicitamente da un’affermazione decisoria di segno contrario ed incompatibile ( ex multis , Consiglio di Stato sez. III, 1° giugno 2020, n. 3422); la decisione di segno contrario risulta dal compiuto esame delle censure che il TAR ha sicuramente effettuato nella motivazione della sentenza.

24.1. Ad integrare gli estremi del vizio di omessa pronuncia non basta la mancanza di un'espressa statuizione del giudice, ma è necessario che sia stato completamente omesso il provvedimento che si palesa indispensabile alla soluzione del caso concreto: ciò non si verifica quando la decisione adottata comporti la reiezione della pretesa fatta valere dalla parte, anche se manchi in proposito una specifica argomentazione, dovendo ravvisarsi una statuizione implicita di rigetto quando la pretesa avanzata col capo di domanda non espressamente esaminato risulti incompatibile con l'impostazione logico-giuridica della pronuncia (Consiglio di Stato sez. V, 25 marzo 2024, n. 2821).

25. Quanto alle altre censure dell’appellante, esse non possono trovare accoglimento alla luce dell’insuperabile evidenza costituita dal fatto che le opere in contestazione (inclusa la sostituzione di elementi che correttamente la difesa erariale definisce degradati per l’importo di € 166.441,47) rientrano nell’ambito degli interventi di manutenzione ordinaria e che non rileva, se non quanto alle modalità esecutive, l’asserita interconnessione ed inscindibilità tecnica tra i vari tipi di intervento, su cui la stessa appellante indugia particolarmente anche alla pagina 7 della memoria depositata il 29 maggio 2024. Le somme a disposizione sono state correttamente ridotte in quanto determinate in percentuale rispetto all’importo totale dei lavori ammesso.

25.1. In ordine all’asserita disparità di trattamento rispetto a interventi identici eseguiti nell’ambito di altre concessioni autostradali è da osservare che, da un lato, la censura presuppone assoluta identità di situazioni di fatto e conseguente assoluta irragionevole diversità del trattamento riservato, situazioni la cui prova rigorosa deve essere fornita dall'interessato e che, dall’altro la legittimità dell’operato dell’amministrazione non può comunque essere inficiata dall’eventuale illegittimità compiuta in altra situazione (Consiglio di Stato sez. V, 18 luglio 2024, n. 6449).

26. Per tutto quanto sopra esposto, l'appello deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 159/2022.

Stante la natura e, per certi aspetti, la particolarità delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti spese e onorari del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 159/2022.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 giugno 2024 con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gianluca Rovelli	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO