Pubblicato il 17/06/2025

N. 05296/2025REG.PROV.COLL.

N. 05063/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5063 del 2024, proposto da
Ministero dell'Università e della Ricerca e dall’Università degli Studi Foggia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

IC LL Noci, rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Follieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) n. 523/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di IC LL Noci;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 maggio 2025 il Cons. Marco Valentini e udito per la parte appellata l’avvocato Enrico Follieri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Avanti il giudice di prime cure, l’originario ricorrente, odierno appellato, ha chiesto:

-per quanto riguarda il ricorso introduttivo

l’accertamento, ex art. 31, comma 1 c.p.a. dell’obbligo del Ministero di provvedere sulla proposta del 27 settembre 2021, prot. n. 0043436, dell’Università di Foggia di conferimento del titolo di professore emerito al ricorrente e conseguente condanna a provvedere nonché per la pronunzia di fondatezza della pretesa del ricorrente, ai sensi del comma 3 dell’art. 31 c.p.a.;

-per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 3 gennaio 2023

l’annullamento del provvedimento del Direttore Generale del Ministero dell’Università e della Ricerca del 30 dicembre 2022, prot. n. 15678, con il quale si è negato il conferimento del titolo di professore emerito e per la condanna dell’amministrazione all’approvazione della proposta di conferimento del titolo di professore emerito al ricorrente.

Il primo giudice ha accolto il ricorso.

In particolare, ha esposto il ricorrente in fatto avanti il TAR di essere stato già professore ordinario per il SSD MED/30 “Malattie dell’Apparato visivo ” presso il Dipartimento di Scienze Mediche e Chirurgiche dell’Università di Foggia, collocato a riposo a partire dal 2018, e di aver prestato servizio come professore di ruolo complessivamente per 26 anni: dal 1992 come professore associato e per 18 anni e 9 mesi come professore ordinario.

Il Rettore dell’Università di Foggia, con nota prot. n. 43436 del 27 settembre 2021, ha inoltrato la proposta per il conferimento del titolo di “ professore emerito ” al Ministero dell’Università e Ricerca, Dipartimento per la formazione e la ricerca, accompagnata dalle delibere del Consiglio di Dipartimento di Scienze Mediche e Chirurgiche n. 744 del 26 luglio 2021 e del Senato Accademico n. 270 del 28 luglio 2024, dal curriculum vitae del professore e da due lettere di sostegno alla candidatura presentate da due professori ordinari di altre Università italiane.

In assenza di risposta all’istanza formale, in data 8 settembre 2022, ha notificato il ricorso introduttivo del giudizio, reclamando l’obbligo del Ministero di provvedere sull’istanza, con condanna dell’amministrazione all’approvazione della proposta di conferimento, ai sensi degli artt.111 del R.D. n. 1592/1933, della legge n. 311/1958 e del Regolamento approvato dal Senato accademico dell’Università di Foggia.

Il Ministero dell’Università e della Ricerca, nelle more del giudizio, ha adottato il provvedimento espresso di diniego, motivando con la circostanza che l’allora ricorrente non avesse prestato almeno venti anni di servizio quale professore ordinario.

Con ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 2 gennaio 2023, il ricorrente ne ha chiesto l’annullamento, sostenendo che in base alla normativa nazionale e al Regolamento dell’Università di Foggia, il titolo di professore emerito è concesso ai professori che abbiano prestato complessivamente almeno vent’anni di servizio in qualità di professore di ruolo, prescindendo dalla distinzione fra professore ordinario e associato.

In punto di diritto, il TAR ha argomentato che l’art. 111 del R.D. n. 1592/1933 dovrebbe essere interpretato in base alle riforme che, nel tempo, hanno modificato l’ordinamento giuridico dei professori universitari.

Esso, in particolare, andrebbe letto alla luce dell’art.15, co. 2 della legge n. 311/1958.

Tale disposizione, pur rinviando alla disciplina previgente per l’individuazione dei presupposti per il conferimento del titolo di professore emerito, ne avrebbe innovato il perimetro applicativo, estendendolo all’intera categoria dei professori universitari di ruolo, così superando quanto disposto dall’art. 111, riferito alla sola categoria dei professori ordinari.

Tale disposizione si inserisce infatti, ha evidenziato il primo giudice, in un sistema in cui i professori di ruolo erano esclusivamente ordinari e straordinari, esistendo un’unica fascia di docenza, quella dei professori ordinari, nella quale si sviluppava tutta la vita accademica del professore universitario fino al pensionamento.

Successivamente, il sistema è stato innovato dapprima con la legge n. 311 del 1958 e, successivamente, dal d.P.R. n. 382/1980, che ha introdotto l’articolazione del ruolo dei professori universitari unico in due fasce, quella dei professori ordinari e quella degli associati, espressamente prevedendo, all’art. 22, che “ lo stato giuridico dei professori associati è disciplinato dalle norme relative ai professori ordinari ”.

Gli sviluppi normativi registrati dopo il 1958, peraltro, hanno secondo il TAR confermato la creazione di un unico ruolo di professori, con medesima dignità e prerogative, confermando implicitamente l’evoluzione della disciplina in tema di conferimento del titolo di “emerito”.

In base alla corretta interpretazione della normativa nazionale e al Regolamento dell’Università di Foggia, il conferimento del titolo di professore “emerito” per i professori ordinari richiederebbe pertanto, ad avviso del giudice di prime cure, che abbiano prestato complessivamente almeno venti anni di servizio in qualità di “professore di ruolo”, senza distinzione fra ordinario e associato.

Il ricorso è stato pertanto, come detto, accolto.

Avverso la sentenza impugnata in data 22 giugno 2024 è stato depositato ricorso in appello.

Si è costituita in giudizio la parte appellata.

In data 11 aprile 2025 ha depositato memoria la parte appellata.

All’udienza pubblica del 13 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

In sede di appello, è stato dedotto dal Ministero dell'Università e della Ricerca:

ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 111 R.D. N. 1592 DEL 1993; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 15 LEGGE N. 311 DEL 1958. CONTRADDITTORIETÀ ED IRRAGIONEVOLEZZA DELLA MOTIVAZIONE

Evidenzia l’amministrazione appellante che l’interpretazione adottata dal TAR risulterebbe del tutto erronea.

L’art. 111 del R.D. n. 1592/1933 non parrebbe presentare incertezze interpretative: l’espresso riferimento ai “professori ordinari”, infatti, non sembrerebbe generare alcun dubbio.

Rileva l’appellante come la ricostruzione prospettata dal primo giudice non appaia soddisfacente, in quanto non considera il quadro normativo complessivo e l’interpretazione storico-sistematica che ne deriva risulterebbe parziale e infondata.

Le norme richiamate, infatti, dovrebbero essere lette e interpretate nel rispetto delle ulteriori disposizioni della medesima legge n. 311/1958, in particolare del suo art. 3, che testualmente dispone che “ I professori di ruolo sono ordinari e straordinari ”.

La portata innovativa della disposizione di cui all’art. 15 dovrebbe essere quindi limitata al solo servizio prestato in qualità di professori di ruolo ordinari e straordinari.

Al di là di tale perimetro, ogni estensione risulterebbe contraria al tenore letterale del combinato disposto degli artt. 3 e 15 della legge n. 311/1958 e dell’art. 111 del R.D. n. 1592/1933.

Ai fini della maturazione dei requisiti temporali richiesti per il conseguimento del titolo di professore emerito, non sarebbe concesso considerare, secondo l’appellante, il periodo di servizio svolto in qualità di professore associato, in quanto così facendo verrebbe privata di significato la perdurante distinzione tra le fasce di professore di I fascia e quella di professore associato, in aperta contraddizione con quanto voluto dal legislatore, che ha sempre ribadito tale distinzione.

In favore del riconoscimento del titolo reclamato dall’originario ricorrente, il TAR sembra inoltre valorizzare, oltre alla normativa nazionale, il Regolamento dell’Università di Foggia, il quale, ai fini del riconoscimento dell’onorificenza in questione, fa riferimento al servizio prestato in qualità di “professori di ruolo”.

Anche se il Regolamento dell’Università di Foggia ritenesse sufficiente, ai fini del conferimento del titolo di professore emerito, la sola prestazione di almeno 20 anni di servizio in qualità di professore di ruolo, tale circostanza non comporterebbe alcun vincolo per il Ministero, né obbligherebbe l’amministrazione ad attribuire il menzionato titolo.

Il regolamento di Ateneo non è soggetto ad alcun controllo ministeriale e viene adottato autonomamente dall’Università.

In ogni caso, quale normativa di carattere secondario, non potrebbe in ogni caso discostarsi dalla normativa di rango superiore.

Ne deriva che il MUR non potrebbe mai ritenere sussistente alcun vincolo scaturente da un regolamento di Ateneo contrastante con la normativa primaria e pertanto illegittimo.

Conclude pertanto l’appellante per la riforma della sentenza impugnata.

Nel merito, va preliminarmente osservato, in relazione a quanto invocato dal Ministero appellante a sostegno dell’appello, che in differente e analogo giudizio con ordinanza collegiale n. 7706 del 23 settembre 2024, rilevato il possibile contrasto con i precedenti giurisprudenziali rappresentati dal parere della Sezione Seconda n. 2203 del 29 luglio 2025 e dalla sentenza della Sezione Sesta 19 febbraio 2021, n. 1506, la Sezione ha rimesso alla Adunanza plenaria la questione di diritto “ se alla luce del combinato disposto dell’art. 15 della legge 18 marzo 1958, n. 311, in relazione all’art. 111 del R.D. 31 agosto 1933, n. 1592, il periodo di servizio trascorso rivestendo la qualifica di professore associato possa essere riconosciuto ai fini del raggiungimento della soglia dei venti anni di servizio, indispensabile per l’attribuzione della qualifica di professore emerito ”.

Con la sentenza 23 gennaio 2025, n. 1, la Plenaria ha statuito che:

(i) al quesito formulato va data risposta nel senso che: “ ai sensi dell’art. 15, secondo comma, della legge 18 marzo 1959, n. 311, e dell’art. 111 del R.D. 31 agosto 1933, n. 1592, al fine del conferimento della onorificenza di professore emerito, rileva unicamente l’attività svolta nella qualità di professore ordinario per almeno venti anni e non anche il periodo di servizio prestato quale professore associato ”;

(ii) tenuto conto della specificità del quesito posto, il prefato principio trova applicazione con riferimento alla sola questione relativa all’interpretazione della normativa nazionale (art. 111 del R.D. n. 1592/1933 e art. 15, secondo comma, della L. n. 311/1958), e non anche in relazione alla diversa questione concernente la interpretazione e rilevanza, ai fini della decisione di merito, dell’art. 2, comma 1, del “ Regolamento di ateneo per il conferimento dei titoli di professore emerito e di professore onorario ” dell’Università parte in quel giudizio, secondo cui il conferimento del titolo di “professore emerito” può essere proposto “ per i professori ordinari che siano stati collocati a riposo o dei quali siano state accolte le dimissioni, che abbiano prestato almeno venti anni di servizio, nella qualità di professori universitari di ruolo, alla data del collocamento a riposo o dell’accoglimento delle dimissioni ”.

In particolare, secondo la Plenaria, di tale questione, oggetto dei restanti motivi di appello, si dovrà occupare la Sezione rimettente con riferimento a due aspetti:

- quale sia la corretta interpretazione della disciplina regolamentare dell’Università;

- quale rilievo abbia tale regolamento, qualora sia ritenuto contrastante con la legislazione nazionale.

(iii) Quanto, infine, alla problematica relativa alla legittimità costituzionale degli articoli 111 del R.D. n. 1592/1933 e 15, comma secondo, della legge n. 311 del 1958, per contrasto con l’art. 3 Cost., nel condividere le considerazioni svolte dal giudice di primo grado, la Plenaria ha ritenuto che la questione non superi il necessario vaglio della non manifesta infondatezza.

Con riferimento al giudizio qui in esame ordinanza collegiale n. 1884/2025 è stata esperita istruttoria.

In particolare “ Rilevata l’opportunità, ai fini del decidere, di acquisire dall’Università degli Studi di Foggia, entro 20 giorni dalla comunicazione o notifica della presente ordinanza, una relazione circa la esatta interpretazione del proprio Regolamento per il conferimento del titolo di professore emerito e di professore onorario, con le disposizioni dell’art. 111 R.D. n. 1592/1933, alla luce di quanto motivato dal Ministero dell’Università e della Ricerca con il provvedimento del 30 dicembre 2022, prot. n. 15678 e della sentenza della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 23 gennaio 2025, n. 1, contestualmente rappresentando la propria posizione circa l’adesione all’appello proposto dal citato Dicastero, contestata da parte appellata;

Ritenuto pertanto, nelle more dell’acquisizione del predetto parere, di rinviare all’udienza pubblica del 13 maggio 2025 il prosieguo della trattazione della causa, tenuto conto che alla medesima udienza è fissato anche il giudizio oggetto della menzionata decisione della Adunanza plenaria”

In data 21 marzo 2025 ha depositato adempimento istruttorio il Ministero competente, depositando nota dell’Università di Foggia nella quale si argomenta che in virtù del Regolamento, il titolo può essere conferito al professore ordinario che abbia venti anni di servizio in qualità di “professore di ruolo”, “complessivamente”, comprendendo sia la prima fascia (prof. ordinari) che la seconda fascia (prof. associati).

Inoltre, l’Università di Foggia ha testualmente affermato di avere “ interesse a difendere le proprie delibere ed a non impugnare la sentenza del TAR Puglia, confermativa dell’operato legittimo dell’Ateneo ”.

L’appello è inammissibile.

Osserva il Collegio che il ricorso in appello è stato formulato dall’Avvocatura erariale in nome e per conto del Ministero dell’Università e della Ricerca e dell’Università di Foggia.

Dagli atti di causa e in particolare dall’istruttoria esperita e dai chiarimenti resi dall’Università emerge un contrasto di interessi tra il predetto Ministero e l’Università di Foggia.

E’ principio consolidato della giurisprudenza che il ricorso introduttivo e l’appello possono essere proposti anche in forma collettiva, salva l’esistenza di un conflitto, anche solo potenziale, tra le parti, le quali per converso debbono condividere una posizione omogenea, ovvero debbano sussistere i requisiti dell’identità di situazioni sostanziali e processuali ( ex multis , Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenze n. 4673/2025, n. 4425/2025, n. 4427/2025).

Il conflitto di interessi rileva peraltro in tutti i casi, come quello di specie, in cui l’accoglimento della domanda di alcuni dei ricorrenti sarebbe logicamente incompatibile con l’accoglimento delle istanze degli altri.

Nel caso di specie, tale conflitto risulta evidente.

A fronte dell’appello collettivo, il Ministero dell’Università e della ricerca ha argomentato per la riforma della sentenza impugnata, ritenendo illegittimo il regolamento di Ateneo e la sua applicazione da parte dell’Università, mentre nel contempo l’Università di Foggia ha espressamente argomentato nel senso contrario di avere interesse a difendere la legittimità del proprio operato e non quindi a impugnare la sentenza di primo grado.

L’appello pertanto va dichiarato inammissibile per le ragioni esplicitate.

Per completezza va aggiunto che nell’analogo giudizio rimesso alla Sezione dalla Adunanza plenaria e deciso all’odierna udienza, si è statuito che l’autonomia universitaria consente alle università di prevedere requisiti per la nomina a professore emerito anche diversi da quelli previsti dalla menzionata disciplina nazionale, come interpretata dalla Plenaria, con il conseguente obbligo per il Ministero di tenere conto della legittimità del regolamento universitario, che – anche in quel caso – non limitava alla sola attività di professore ordinario il periodo di 20 anni di servizio.

Tanto rappresentato per mera completezza espositiva, va in ogni caso ribadita, come detto, l’inammissibilità dell’appello per l’evidente conflitto di interessi che connota le posizioni dei due appellanti, per come risultante dall’istruttoria esperita in corso di giudizio.

Sussistono nondimeno peculiari motivi per la compensazione delle spese del presente grado di giudizio tra le parti anche della fase cautelare ai sensi dell’art. 57 c.p.a., tenuto conto della novità della questione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate, anche della fase cautelare.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Marco Valentini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Valentini	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO