Pubblicato il 16/06/2025

N. 05226/2025REG.PROV.COLL.

N. 00795/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 795 del 2023, proposto da San Paolo Immobiliare s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Davide Lo Presti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Verona, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Fulvia Squadroni e Giovanni Michelon, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Società Metrocubo s.r.l., Società Fiduciaria Valverde s.r.l. - Fiduciaria e di Revisione, Massimo Meneghello, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 01163/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Verona;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2025 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con il ricorso di primo grado, la società Metrocubo s.r.l. ha impugnato il provvedimento di diniego (3 ottobre 2013 prot. n. 268152) opposto dal Comune di Verona alla richiesta di permesso di costruire dalla stessa presentata in data 2 marzo 2012 per la realizzazione di un edificio residenziale di 374,07 mc all’interno di un’area di 1.855 mq, classificata dal Piano degli interventi del Comune di Verona come zona “ Tca1- Tessuto di carattere testimoniale con dominante edificazione continua su fronte strada ad alta densità ”, avente un indice di fabbricabilità pari a 1,2 mq/mq.

In precedenza, al di sotto dell’area oggetto dell’impugnato diniego, la società Valdadige Costruzioni s.p.a., previo rilascio dei necessari titoli abilitativi e delle successive varianti, aveva realizzato tre piani di autorimesse interrate, dopo un lungo contenzioso giurisdizionale culminato con la sentenza del Consiglio di Stato n. 5954 del 2006, in senso favorevole alla società.

All’esito di successive compravendite immobiliari, la società Domus Protecta s.r.l. è subentrata nella titolarità della domanda di permesso di costruire presentata da Metrocubo s.r.l. il 2 marzo 2012.

Tale istanza, però, non è stata accolta dal Comune di Verona sul rilievo che l’intervenuta realizzazione dei parcheggi interrati avesse esaurito e saturato la superficie utile lorda (SUL), cioè la capacità edificatoria del lotto necessaria per realizzare l’intervento.

2. – Ciò posto, la società San Paolo Immobiliare s.r.l., subentrata alla Domus Protecta s.r.l. a seguito di fusione per incorporazione (atto notarile del 2 novembre 2022), ha contestato i criteri applicati dal Comune nel calcolo della SUL (che misura la quantità di edificazione possibile all’interno di una porzione di terreno), ritenendo che dal computo della stessa dovessero essere escluse le rampe di manovra di accesso alle autorimesse e la superficie destinata a parcheggio pubblico (pari a 50 mq) posta nel secondo piano interrato.

Il Comune avrebbe, inoltre, errato nel non consentire la detrazione del 20% della superficie delle autorimesse pertinenziali e, ciò che più conta, nel ritenere che nel calcolo della SUL si sarebbe dovuta conteggiare anche la superficie dei parcheggi pertinenziali a servizio di unità immobiliari esterne.

3. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha respinto il ricorso.

3.1. – In primo luogo, ha ritenuto che parcheggi interrati precedentemente realizzati sul lotto che forma oggetto della denegata richiesta di permesso di costruire sono “ parcheggi privati in regime di libero mercato ” e rientrano, pertanto, nella categoria sub c) dell’art. 16 delle n.t.o. del Piano degli interventi, come desumibile dai titoli onerosi rilasciati oltre che dalla stessa ammissione della ricorrente (pag. 3 della sentenza impugnata).

Pertanto, ha ritenuto che, a differenza delle altre tipologie di parcheggio ivi previste (lett. a) e b) del medesimo art. 16), tali parcheggi privati “ non costituiscono dotazioni territoriali o fondiarie e, quindi, rilevano nella verifica del rispetto dell’indice di edificabilità massimo attribuito alla zona e nella determinazione della SUL edificabile sul lotto in questione ” (pag. 4 della sentenza impugnata), con la conseguenza di dover computare la superficie dei parcheggi privati nel calcolo della SUL preesistente al fine di determinare l’edificabilità residua del lotto.

Inoltre, ha precisato che “ gli atti di vendita delle singole autorimesse, successivamente posti in essere, sono di per sé soli inidonei a mutare la disciplina delle unità costituenti l’immobile impressa dal titolo edilizio ”: il mutamento da parcheggio privato in regime di libero mercato (ex lett. c) in parcheggio P1 (ex lett. b) dovrebbe essere chiesto ed assentito unicamente mediante l’ottenimento di un nuovo titolo edilizio.

3.2. – In secondo luogo, ha ritenuto di dover computare nella SUL di preesistenza anche le rampe di manovra coperte per l’accesso alle autorimesse dei piani secondo e terzo interrato, in quanto non previste nell’elenco delle superfici escluse dal computo della SUL (art. 9, lett. a) delle n.t.o. del P.I.), la cui norma peraltro è di stretta interpretazione (cfr. pag. 4-5 della sentenza impugnata).

3.3. – Inoltre, ha ritenuto che la superficie destinata a parcheggio pubblico (pari a 50 mq) posta nel secondo piano interrato vada inclusa nel calcolo della SUL, in quanto dall’esame degli atti risulta che essa non è stata “eliminata” dal conteggio della preesistenza nell’ultima soluzione progettuale sottoposta al vaglio del Comune, ma è stata soltanto ascritta ad altra voce (ulteriori alienazioni di posti auto).

3.4. – Infine, ha ritenuto che la detrazione dal calcolo della SUL del 20% della superficie delle autorimesse pertinenziali non è applicabile alla fattispecie scrutinata (cioè ai fini del calcolo della SUL di preesistenza) in quanto riferita dall’art. 9 delle n.t.o. al P.I. alle sole “ SUL in progetto ” e quindi solo alle nuove costruzioni (cfr. pag. 5 della sentenza impugnata).

4. – Con atto di appello, la società ha impugnato la suddetta sentenza.

5. – Con apposita memoria, si è costituita l’amministrazione resistente, chiedendo il rigetto del ricorso.

6. – All’udienza pubblica del 16 gennaio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

7. – L’appello è infondato.

8. – Con un primo motivo di appello (pag. 4-9), la società ha innanzitutto contestato la qualificazione operata in sentenza dei parcheggi in esame in termini di “ parcheggi privati e in regime di libero mercato ”, contestando di aver mai ammesso una tale natura (tesi, peraltro, contrastante con le ragioni dell’impugnativa) avendo al contrario sempre affermato la natura pertinenziale delle autorimesse in questione, per cui il primo giudice avrebbe errato nell’interpretare il passaggio di cui a pagina 16 del ricorso di primo grado.

Inoltre, ha ribadito che il permesso di costruire (che ha consentito le edificazioni in discussione) rilasciato alla società La Madonnina s.r.l. nel 2009 in esecuzione della sentenza della Quinta Sezione del Consiglio di Stato 9 ottobre 2006, n. 5954, era finalizzato alla costruzione di parcheggi pertinenziali ai sensi dell’art. 9 della legge n. 122 del 1989.

Sul punto, la sentenza impugnata non avrebbe tenuto conto dell’esistenza del vincolo di pertinenzialità discendente dagli atti unilaterali d’obbligo, ritenendoli irrilevanti ai fini della qualificazione dei parcheggi in esame, in contrasto non solo con il suddetto giudicato amministrativo ma anche con la successiva giurisprudenza.

8.1. – Il motivo è infondato.

Per procedere alla qualificazione giuridica dei parcheggi oggetto di contestazione, occorre innanzitutto avere riguardo al titolo abilitativo in virtù del quale essi sono stati realizzati.

Dalla documentazione in atti, risulta che la società La Madonnina s.r.l. ha ottenuto un primo permesso di costruire (rep. 589 del 24 luglio 2009) per la realizzazione di un parcheggio interrato in via Camozzini, vale della Repubblica, via Risorgimento (doc. 1, fasc. primo grado comune di Verona), a seguito di un lungo contenzioso relativo alla possibilità di realizzare tali parcheggi interrati in una zona a vincolo decaduto (c.d. zona bianca), conclusosi in senso favorevole alla ricorrente con la precisazione del Consiglio di Stato secondo cui, l’edificazione nelle zone bianche nei limiti previsti dalla legge non esclude che i “ parcheggi interrati realizzati nelle aree predette abbiano una superficie maggiore di quelli assentibili nelle aree edificabili secondo lo strumento urbanistico vigente ” (Cons. Stato, sez. V, 9 ottobre 2006, n. 5954).

A seguito di una variante al progetto, la medesima società ha ottenuto un nuovo permesso di costruire (rep. 70 del 22 gennaio 2010), per la realizzazione di un nuovo piano interrato, la modifica delle sistemazioni esterne, con creazione di posti auto a raso e la modifica dell’accesso carraio ai piani interrati, oltre alla modifica delle distribuzioni e delle dimensioni dei piani primo e secondo interrato (doc. 2, fasc. primo grado comune di Verona).

Successivamente, la società Valdadige Costruzioni s.p.a. ha ottenuto una variante (rep. 139 del 18 aprile 2012) al suddetto progetto per realizzare delle modifiche alla distribuzione dei posti auto del parcheggio multipiano in questione (doc. 3, fasc. primo grado comune di Verona). Conclusi i lavori, il certificato di agibilità è stato rilasciato in data 17 luglio 2012.

Orbene, dalla suddetta documentazione, emerge chiaramente come i parcheggi interrati oggetto di controversia non siano stati realizzati a titolo pertinenziale, bensì come parcheggi privati in regime di libero mercato (cfr. doc. 1, 2 e 3, fasc. primo grado Comune di Verona).

Ne deriva, pertanto, la conferma della sentenza di primo grado che ha correttamente statuito sul punto, ritenendo irrilevanti ai fini della pertinenzialità i meri atti unilaterali d’obbligo.

8.2. – In senso contrario, non vale argomentare movendo da un passaggio della citata sentenza che ha definito il contenzioso relativo alla costruzione dei parcheggi, laddove si esclude che “ il numero dei proprietari di immobili siti nelle vicinanze del realizzando parcheggio fosse individuato al momento di proposizione della domanda o della costruzione di questo, richiedendosi solo che il vincolo pertinenziale venga previsto e, poi, effettivamente costituito e trascritto nelle forme prescritte, senza che il vincolo stesso debba preesistere ” (Cons. Stato, sez. V, 9 ottobre 2006, n. 5954, punto 5 della motivazione).

A ben vedere, infatti, si tratta di un passaggio argomentativo avente natura di obiter dictum , che esula dal thema decidendum oggetto di quella controversia e su cui si è formato il giudicato. Invero, la questione controversa in tale giudizio atteneva non già alla pertinenzialità o meno dell’intervento, quanto piuttosto alla possibilità di costruire tali parcheggi interrati in una zona a vincolo decaduto (c.d. zona bianca).

Rispetto a tale specifica questione il Consiglio di Stato ha risposto positivamente, precisando che l’edificazione nelle zone bianche nei limiti previsti dalla legge non esclude che i “ parcheggi interrati realizzati nelle aree predette abbiano una superficie maggiore di quelli assentibili nelle aree edificabili secondo lo strumento urbanistico vigente ” (Cons. Stato, sez. V, 9 ottobre 2006, n. 5954).

Ne consegue, quindi, che nessun giudicato può dirsi formato in ordine alla natura pertinenziale dei parcheggi.

Peraltro, la suddetta statuizione giurisdizionale si limita a riferire un principio astratto, ossia che ai fini della costituzione del vincolo pertinenziale è sufficiente che esso “ venga previsto e, poi, effettivamente costituito e trascritto nelle forme prescritte, senza che il vincolo stesso debba preesistere ”, ma ciò non implica la sussistenza nella specie di tale previsione di pertinenzialità, essendo al contrario esclusa in base allo stesso titolo abilitativo.

Pertanto, deve ritenersi infondata la tesi di parte appellante relativa alla asserita natura pertinenziale dei parcheggi, non risultando tale destinazione né dai titoli abilitativi rilasciati per la loro costruzione (cfr. doc. 1, 2 e 3, fasc. primo grado Comune di Verona) e né da un asserito vincolo discendente dal giudicato (Cons. Stato, sez. V, 9 ottobre 2006, n. 5954).

Il motivo di appello, quindi, deve essere respinto.

9. – Con un secondo motivo di appello (pag. 9-11), la società ha contestato la natura derogatoria della norma recante l’elenco delle superfici escluse dal computo della SUL (art. 9, lett. a, n.t.o. del P.I.), trattandosi invece di ordinaria disciplina recanti i criteri generali per il computo della SUL.

Pertanto, le rampe di accesso ai parcheggi andrebbero escluse dal computo in quanto aventi funzione di mero servizio, alla stessa stregua delle altre ipotesi ivi indicate, da considerarsi in via esemplificativa e non tassativa.

Peraltro, la stessa norma esclude dal computo anche le autorimesse e i parcheggi a rilevanza urbanistica (lett. a), P1), per cui sarebbe del tutto illogico non escludere anche le relative rampe pur se non menzionate espressamente.

9.1. – Il motivo è infondato.

Innanzitutto, deve essere condivisa l’eccezione sollevata dal Comune resistente secondo cui non risulta essere stato oggetto di specifica impugnazione il capo di sentenza con il quale il primo giudice ha statuito che “ La superficie destinata a parcheggio pubblico (pari a mq. 50) posta nel secondo piano interrato va inclusa nel calcolo della SUL ”, con conseguente formazione del giudicato sul punto.

Ciò posto, deve essere condiviso all’assunto del primo giudice secondo cui le rampe di manovra non possono essere escluse dal computo della SUL.

A tale conclusione si giunge non solo in base ad un argomento letterale, non essendovi alcuna espressa menzione delle rampe di accesso all’interno dell’elenco delle superfici escluse dal calcolo della SUL (art. 9, delle n.t.o.), ma anche in base ad una considerazione di tipo sistematico, dal momento che la ratio di tali esclusioni previste dalla norma è nel senso di non computare nell’ambito della SUL quelle superfici o quei locali che si caratterizzano per il fatto di rivestire una natura meramente accessoria.

Invero, la normativa applicabile, nell’escludere dal computo della SUL i locali completamente interrati, quali locali tecnici, cantine, depositi non operativi, nonché “ autorimesse e parcheggi P1 ”, subordina tale esclusione alla circostanza che essi siano “ destinati a funzioni accessorie ed asserviti alle unità edilizie o immobiliari ” (art. 9, lett. d), delle n.t.o.).

Tale carattere accessorio, però, non sussiste con riguardo alle rampe di manovra di accesso alle autorimesse, né sussiste il carattere di asservimento alle unità immobiliari.

Il motivo, pertanto, deve essere respinto.

10. – Con un terzo motivo di appello (pag. 11-12), ha contestato l’interpretazione fornita dal primo giudice dell’art. 9 delle n.t.o. del P.I., ritenuta applicabile alle sole nuove costruzioni stante il riferimento alle sole “ SUL in progetto ”.

Sul punto, ha dedotto che la percentuale ivi indicata del 20% svolge la funzione di introdurre una soglia di tolleranza, esclusa dal conteggio della SUL, mentre nessuna distinzione normativa sussiste tra costruzioni “nuove” o “già edificate”.

10.1. – Il motivo è infondato.

Sul punto, invero, è sufficiente richiamare il dato letterale della norma (art. 9, lett. e ) delle n.t.o.), secondo cui sono escluse dal computo della SUL le autorimesse o parcheggi privati P1, coperti ed eccedenti la misura minima prevista, anche localizzati fuori terra “ purchè la SUL in progetto non sia superiore al 20% di quella dell’unità edilizia di cui fanno parte ”.

Da tale tenore letterale, emerge come la detrazione dal calcolo della SUL del 20% della superficie delle autorimesse pertinenziali vada riferita alle sole “ SUL in progetto ”, ossia alle nuove costruzioni e non anche a quelle preesistenti, come già ritenuto dal T.a.r.

11. – In conclusione, quindi, l’appello deve essere respinto.

12. – Le spese di lite devono essere compensate in ragione della situazione di oggettiva incertezza in materia, idonea a configurare una delle “ altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni ” rispetto a quelle tipizzate dall’art. 92 c.p.c., che consentono la compensazione integrale delle spese di lite (cfr. Corte cost. n. 77 del 2018).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosario Carrano	Gerardo Mastrandrea

IL SEGRETARIO