Pubblicato il 02/04/2025

N. 02790/2025REG.PROV.COLL.

N. 09647/2023 REG.RIC.

N. 09648/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9647 del 2023, proposto da:
NC s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fabio Elefante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

IV - Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Nicola Gentile, Patrizia Rosatone, Dario Adolfo e Maria Zamboni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 9648 del 2023, proposto da:
ET EN, rappresentato e difeso dall'avvocato Fabio Elefante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

IV - Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Nicola Gentile, Patrizia Rosatone, Dario Adolfo e Maria Zamboni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma:

A) Quanto al ricorso n. 9647 del 2023:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter) n. 13177/2023, resa tra le parti;

B) Quanto al ricorso n. 9648 del 2023:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter) n. 13176/2023, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’IV - Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 il Consigliere Lorenzo Cordì e uditi, per le parti, l’avvocato Fabio Elefante e gli avvocati Patrizia Rosatone e Dario Adolfo Maria Zamboni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con separati ricorsi al T.A.R. per il Lazio – sede di Roma, la NC s.r.l. e il dott. ET EN hanno proposto domanda di annullamento: i ) della nota prot. n. 0129723/21 del 22.06.2021 con la quale l'IV aveva comunicato l’avvio del procedimento di cancellazione d'ufficio dell'iscrizione nel Registro Unico degli Intermediari ex artt. 113, comma 1, lett. d ), del D.lgs. n. 209/2005 e 30, comma 1, lett. d ), del Regolamento IV; ii ) “ ove occorrer possa ”, della nota prot. n. 0094913/21 del 04.05.2021 con la quale l’IV aveva comunicato l’avvio del procedimento di cancellazione d'ufficio dell'iscrizione nel Registro Unico degli Intermediari.

1.1. Le parti hanno chiesto, altresì, di accertare la legittimità: i ) della nomina del dott. EN quale responsabile dell'attività di intermediazione e rappresentante legale della NC s.r.l., nonostante residente in territorio diverso da quello della Repubblica italiana; ii ) dell’iscrizione della NC s.r.l. nel Registro, pur nominando un responsabile dell'attività di intermediazione e un rappresentante legale iscritto nel Registro Unico ma con la residenza all'estero.

1.2. In ultimo, le parti hanno chiesto di condannare l’IV al risarcimento dei danni subiti e subendi a causa dell'impossibilità di nominare un amministratore delegato, rappresentante legale e responsabile dell'attività di intermediazione residente all'estero, e per aver dovuto trasferire la residenza dell'amministratore delegato in Italia, con le conseguenze sul piano professionale.

2. In punto di fatto, NC e il sig. EN hanno dedotto che: i ) NC è una startup operante nell’ambito dell’ insurtech italiano e internazionale ed è iscritta nel Registro Unico degli Intermediari dal 2018; ii ) il dott. ET EN è l’amministratore delegato, rappresentante legale e responsabile dell’attività di intermediazione della NC; iii ) in data 4.5.2021 l’IV aveva comunicato l’avvio di un procedimento finalizzato alla cancellazione d’ufficio dell’iscrizione nel Registro Unico degli Intermediari in ragione di quanto previsto dagli artt. 113, comma 1, lett. d ) e g ), del D.Lgs. n. 209/2005, e 30, comma 1, lett. d ) e h ), del Regolamento IV n. 40/2018; iv ) l’Istituto aveva contestato che l’intermediario dott. EN - iscritto nella sezione B del R.U.I., quale amministratore delegato, rappresentante legale e responsabile dell’attività di intermediazione della NC – non avrebbe potuto rimanete iscritto in quanto residente nel Regno Unito; v ) l’Istituto aveva contestato, altresì, che il dott. Silvello - presidente del consiglio di amministrazione e rappresentante legale della Società – non era iscritto nella Sezione B del Registro; vi ) l’Istituto aveva, inoltre, segnalato il mancato pagamento del contributo di vigilanza di cui all’art. 336 del D.lgs. n. 209/2005, e aveva concesso termine di giorni 20 per regolarizzare la situazione; vii ) con nota prot. n. 0098010/21 del 7.5.2021 l’IV aveva trasmesso una ulteriore comunicazione di avvio del procedimento di cancellazione d’ufficio dell’iscrizione dal Registro per il mancato pagamento del contributo annuale 2019 e 2020, con termine di 15 giorni per la regolarizzazione; viii ) la Società aveva riscontrato le comunicazioni, informando l’IV della regolarizzazione dei pagamenti, della cessazione dalla carica di presidente e legale rappresentante del dott. Silvello, e contestando la richiesta di nominare un nuovo responsabile dell’attività di intermediazione e un nuovo rappresentante legale a causa della residenza all’estero del dott. EN, negando che vi fosse un obbligo di residenza in Italia per l’iscrizione nel Registro, e, chiedendo, quindi, all’IV di rivalutare la propria richiesta o, in subordine, di concedere un termine non inferiore a sei mesi per la ristrutturazione dell’organizzazione societaria; ix ) con nota prot. n. 0129723/21 del 22.6.2021, l’IV aveva riscontrato la nota della Società, ribadendo la necessità di residenza in Italia per il soggetto responsabile dell’attività di intermediazione, e concedendo 90 giorni per la nomina di un responsabile dell’attività di intermediazione e un nuovo rappresentante legale residente in Italia; x ) il dott. EN aveva, quindi, trasferito la propria residenza in Italia per evitare la cancellazione del ricorso.

3. Il dott. EN e NC hanno, quindi, proposto separati ricorsi al T.A.R. per il Lazio, ritenendo che la nota del 22.6.2021 fosse immediatamente lesiva delle loro posizioni giuridiche e articolando le censure che sono sintetizzate al punto 11.1 della presente sentenza. Le parti hanno, inoltre, formulato domande finalizzate all’accertamento della legittimità della posizione del dott. EN e della Società, e hanno chiesto di condannare l’IV al risarcimento dei danni.

4. Il T.A.R. per il Lazio ha dichiarato i ricorsi inammissibili osservando che l’atto impugnato – nell’aver avviato il procedimento volto alla cancellazione della Società dal Registro – non aveva comportato una immediata lesione della sfera giuridica della Società, atteso che: i ) per pacifica giurisprudenza amministrativa l’atto che comporta l’avvio di un procedimento non è immediatamente impugnabile, per l’assenza del presupposto processuale della attualità dell’interesse a ricorrere; ii ) tale principio trova una deroga, nel caso in cui l’atto di impulso di un procedimento comporti la produzione di effetti autonomi, provvisori ed immediati: iii ) questa situazione non ricorreva nel caso di specie in quanto le regole di riferimento non avevano attribuito effetti autonomi all’atto iniziale di impulso del procedimento. Inoltre, nella sentenza n. 13176/2024 (relativa al ricorso proposto dal dott. EN) il T.A.R. aveva osservato come l’atto fosse stato emesso nei confronti della NC, che, quindi, era l’unico soggetto legittimato all’impugnazione.

5. NC e il dott. EN hanno proposto ricorsi in appello affidati a due motivi, di seguito esaminati. Si è costituta in entrambi i giudizi l’IV chiedendo di respingere il ricorso in appello. All’udienza del 20.3.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Preliminarmente il Collegio dispone la riunione dei giudizi in epigrafe in quanto aventi ad oggetto i medesimi atti amministrativi e fondati, altresì, su domande e censure identiche nel loro contenuto.

7. Passando ad esaminare i motivi n. 1 dei ricorsi in appello, si osserva come la Società e il dott. EN abbiano contestato la sentenza di primo grado nella parte in cui ha, in sostanza, escluso che i provvedimenti avessero portata lesiva per le parti, trattandosi di atti meramente endoprocedimentali e, come tali, inidonei ad incidere sulla sfera giuridica delle parti. Il dott. EN ha, altresì, contestato la sentenza del T.A.R. nella parte in cui ha affermato la propria carenza di legittimazione a ricorrere in quanto le note erano state indirizzate alla sola Società.

8. Prendendo l’abbrivo da quest’ultimo profilo il Collegio osserva, in termini generali, come la legittimazione a ricorrere vada verificata alla luce dei due criteri della qualificazione e della differenziazione. Tali criteri impongono di accertare quali siano i dati normativi di riferimento che consentono di qualificare l’interesse azionato come giuridicamente tutelato e protetto nonché il criterio che differenzia la situazione in relazione ad un potere amministrativo concretamente esercitato (o in corso di esercizio nell’ambito del procedimento). Il primo momento dell’indagine è, quindi, incentrato necessariamente sul dato normativo, sebbene, come evidenzia parte della dottrina, la distinzione concettuale tra qualificazione e differenziazione non coincida, tuttavia, con la differenza tra dimensione normativa o astratta e dimensione fattuale o concreta; infatti, se è vero che la qualificazione rileva in via astratta essendo l’ordinamento complessivamente inteso ad elevare l’interesse a situazione generale protetta, è altrettanto vero come anche la differenziazione non è operazione logica imperniata, in coerenza con quanto esposto, su soli dati fattuali; al contrario, è, comunque, lo stesso ordinamento a tracciare i confini oggettivi e soggettivi della regola istitutiva di protezione con riferimento ad un determinato e concreto potere amministrativo, compenetrando, quindi il dato squisitamente giuridico con quello più eminentemente fattuale (Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 agosto 2023, n. 8074).

7.2. Declinando tali principi al caso di specie, si osserva come la regola della cui legittima applicazione si controverte è costituita dalla previsione di cui all’art. 113, comma 1, lett. d ), del D.Lgs. n. 209/2005, che, nel regolare, i casi di cancellazione dell’intermediario contempla l’ipotesi di perdita dei requisiti di cui all’art. 112, comma 2, relativi al legale rappresentante, all’amministratore delegato e al direttore generale. Vengono, quindi, in rilievo due fattispecie astratte: la prima è riferita, infatti, alla Società ma considera fatto rilevante per la cancellazione la perdita dei requisiti dettati da altra disposizione per alcuni degli organi sociali. Le regole in esame – complessivamente apprese - riguardano, quindi, plurime posizioni giuridiche, involgendo sia quella della Società (destinataria dell’eventuale cancellazione) che quella dei soggetti chiamati a rivestire determinate posizioni al suo interno (rilevando, comunque, la loro iscrizione nelle apposite sezioni del Registro). Pertanto, riconducendo il provvedimento in esame al quadro normativo che lo sorregge non è predicabile un difetto di legittimazione del titolare della carica atteso che l’effetto della cancellazione dal Registro della Società discende dalla violazione di una regola ad esso relativa. La generale norma di protezione di cui agli artt 24 e 113 della Costituzione intercetta, in un caso come quello di specie, un possibile bisogno di tutela giurisdizionale (il c.d. “ Rechtsschutzbedürfnis ”) plurimo, connesso alla pretesa ad una legittima applicazione di regole che, come osservato, riguardano la posizione della Società quale riflesso della corretta posizione del titolare della carica.

7.3. Le considerazioni esposte trovano conferma osservando la vicenda secondo la struttura dialettica della rilevanza, che, consente, altresì, di apprezzare la differenziazione della posizione del dott. EN. Il fatto storico oggetto dell’intervento dell’IV riguarda, infatti, proprio la posizione del sig. EN, che si è accertato – all’inizio del procedimento – non residente nel territorio italiano. Nell’individuare la fattispecie concreta, intesa come il paradigma prossimo al fatto, IV ha ricondotto la situazione nello schema del predicato astratto contenuto all’interno dell’art. 112, comma 3, del D.Lgs. n. 209/2005, ipotizzando la conseguente applicazione della regola racchiusa all’interno dell’art. 113, comma 1, lett. d ), del D.Lgs. n. 209/2005, in relazione alla posizione della Società. La posizione del dott. EN è, quindi, differenziata in quanto specifico oggetto del giudizio di conformità alla fattispecie concreta, e, quindi, al paradigma ricavabile dalle regole astratte racchiuse all’interno delle disposizioni indicate.

7.4. In ragione di quanto esposto, deve ritenersi sussistente la legittimazione del dott. EN all’impugnazione degli atti adottati dall’IV e, pertanto, deve essere riformata in parte qua la sentenza n. 13176/2023 del T.A.R. per il Lazio.

8. Passando all’ulteriore questione oggetto dei motivi in esame il Collegio osserva come il T.A.R. abbia ritenuto la nota dell’IV un atto meramente endoprocedimentale, inidoneo a determinare alcuna immediata lesione nella sfera giuridica della Società e del dott. EN in quanto privo di valenza provvedimentale. Nella prospettiva delle sentenze impugnate ha assunto, quindi, peculiare rilievo: i ) la funzione espressa dell’atto, che il Giudice ha ritenuto esaurirsi nel dare avvio al procedimento volto alla cancellazione; ii ) la mancanza di effetti autonomi, provvisori ed immediati dell’atto di impulso; iii ) l’impossibilità di imputare alla nota l’effetto della cancellazione.

8.1. Le argomentazioni del Giudice di primo grado non possono essere condivise.

8.2. Deve osservarsi, in primo luogo, come l’avvio del procedimento era stato, invero, disposto con la nota del 4.5.2021, nella quale l’IV aveva comunicato alla Società gli elementi di fatto ritenuti suscettibili di condurre, ove non sanati, alla cancellazione della Società. Questa nota aveva, quindi, assolto le funzioni della comunicazione di avvio del procedimento, che serve a rendere edotto il privato dell’esistenza di un procedimento che potrebbe definirsi con l’adozione di un atto idoneo ad incidere sulla propria sfera giuridica e a garantire il confronto procedimentale tra lo stesso e l’Amministrazione. Non può, quindi, ritenersi – in quanto contraddittorio sul piano logico e inutile su quello giuridico - che la nota del 22.6.2021 fosse stata funzionale ad avviare un procedimento che era già stato avviato. Pertanto, la formula contenuta nella parte finale della nota (“ La presente nota costituisce comunicazione, ai sensi dell’articolo 7 della legge 241 del 7 agosto 1990, e dell’articolo 5 del Regolamento 7 del 2 dicembre 2014 e successive modificazioni ed integrazioni, dell’avvio del procedimento di cancellazione d’ufficio dell’iscrizione nel Registro unico degli intermediari, ai sensi dell’art. 113, comma 1, lettere d) del CAP e dell’art. 30, comma 1, lettere d) del Regolamento IVASS 40/2018 ”) deve ritenersi inesatta nella parte in cui imputa alla stessa una funzione (l’avvio del procedimento) già assolta dalla precedente nota.

8.3. Inoltre, a seguito della nota del 4.5.2021 la parte aveva già esercitato le proprie prerogative procedimentali, illustrando nella comunicazione del 18.5.2021 il proprio avviso in ordine all’insussistenza di un obbligo di residenza in Italia del dott. EN. Dopo il confronto tra le parti, il procedimento poteva ritenersi concluso, residuando il solo esercizio del potere/dovere decisorio dell’Amministrazione. Escluso che la nota potesse consistere in una comunicazione di avvio (già effettuata) e che dovesse stimolarsi il contraddittorio con la parte (già esplicato), IV ne ha spiegato la funzione esponendo come la stessa fosse stata redatta “ in un’ottica di vigilanza collaborativa, finalizzata a garantire la corretta gestione del RUI, fornendo, al contempo, supporto e chiarimenti al soggetto vigilato ” ( f . 3 delle memorie conclusionali). In sostanza, la nota avrebbe avuto la funzione di rendere edotto il soggetto della non correttezza dei propri assunti e, quindi, della doverosa cancellazione della Società dal Registro in caso di mancato adempimento entro il nuovo termine individuato. Una simile spiegazione rende, tuttavia, incerta la collocazione della nota nella sistematica del procedimento amministrativo. Va, infatti, considerato come la funzione collaborativa fosse già stata assolta dalla nota di avvio del procedimento, nella quale erano già state indicate le ragioni che avrebbero potuto condurre l’IV alla cancellazione della Società dal Registro. Nella prospettiva dell’Istituto, la nota sarebbe servita a fornire ulteriori chiarimenti al privato, ma questa tesi colloca la nota in un certo limbo, nel quale la stessa finisce per essere, per un verso, un’appendice alla comunicazione di avvio, e, per l’altro, un prologo del provvedimento finale.

8.4. Inoltre, la tesi dell’Istituto non considera il contenuto sostanziale della nota che, con ogni evidenzia, ha i connotati di una decisione amministrativa, esponendo le circostanze di fatto e le ragioni in diritto per le quali la tesi non privato non avrebbe potuta essere accolta e assegnando un termine per adempiere, decorso il quale si sarebbe provveduto alla cancellazione d’ufficio della Società dal Registro. Tali connotati non sono, soltanto, contenutistici ma, soprattutto, effettuali. La nota indica, infatti, l’effetto discendente dalla ritenuta integrazione dei precetti indicati, pur differendo la sua concreta realizzazione nel tempo al fine di consentire al privato un eventuale adempimento spontaneo. Questo aspetto appare di peculiare importanza per una corretta interpretazione della nota impugnata. Nel caso di specie, infatti, la carenza di lesività è, in sostanza, affermata - oltre che in ragione degli elementi formali - in considerazione della mancanza di effetti, non essendo stata disposta la cancellazione. Invero, gli effetti della decisione non erano insussistenti ma, soltanto, differiti nel tempo e condizionati all’inadempimento della parte. Ma è proprio l’apposizione di una tale condizione di inadempimento a disvelare la chiara lesività della nota, che, in sostanza, subordina la propria componente effettuale alla mancata osservanza dell’avviso espresso dall’IV e, quindi, della decisione adottata in relazione al caso concreto. Del resto, in caso di inadempimento, la cancellazione si sarebbe esaurita in un comportamento meramente materiale e strettamente vincolato; pertanto, non sarebbe stato necessario adottare alcun provvedimento amministrativo, essendo già state valutare nella precedente nota le ragioni per condurre alla cancellazione della Società.

8.5. In ultimo, occorre chiarire come l’adempimento da parte della Società non possa integrare un’acquiescenza tacita alla decisione dell’IV, atteso che tale ipotesi si configura in presenza di un comportamento che faccia emergere la inequivoca volontà di accettare, in modo definitivo ed incondizionato, la decisione, essendosi la parte espressamente riservata la contestazione della nota in sede giurisdizionale (v. nota del 17.9.2021; documento n. 6 delle produzioni dell’IV di primo grado).

9. In considerazione di quanto esposto, i motivi n. 1 dei ricorsi in appello devono essere accolti e, di conseguenza, deve procedersi all’esame del merito, rimasto assorbito dalla decisione del Giudice di primo grado.

10. Prima di procedere a tale disamina si precisa come, nell’ambito della stessa, verrà vagliata la domanda di accertamento veicolata in questo grado di giudizio mediante il secondo motivo di ricorso d’appello, nonché la domanda di risarcimento del danno. Deve, infatti, considerarsi come l’assorbimento di tali domande da parte del Giudice di primo grado sia stato implicitamente effettuato in ragione dell’inammissibilità del ricorso per carenza di lesività del provvedimento impugnato. Pertanto, affermata in parte qua l’erroneità della decisione, si rispande, comunque, il potere/dovere del Giudice di esaminare l’insieme delle domande articolate con il ricorso introduttivo del giudizio. Inoltre, affermato il carattere provvedimentale della nota viene, di conseguenza, deprivata di valenza l’eccezione dell’IV, secondo la quale la domanda di accertamento sarebbe inammissibile, trattandosi di un potere amministrativo non ancora esercitato. La funzione della previsione di cui all’art. 34, comma 2, c.p.a. è, infatti, quella di evitare che l’Amministrazione sia “ anticipata ” dal Giudice nell’adozione delle proprie decisione, sia se queste presuppongano lo svolgimento di un procedimento mai avviato e, comunque, non concluso, sia nel caso che queste presuppongano lo svolgimento di un segmento di un procedimento complesso non avviato o comunque non concluso. Nel caso di specie, il procedimento è stato ritenuto concluso dal Collegio e la nota impugnata ha costituito la decisione amministrativa sulla vicenda fattuale esaminata dall’IV, con la conseguenza che non vi è alcun rischio di anticipare il provvedimento amministrativo, in quanto – secondo la ricostruzione effettuata – esso è già stato reso.

11. Operata tale precisazione si osserva come le domande di annullamento e quelle di accertamento possano esaminarsi congiuntamente, in quanto fondate su omologhe deduzioni e considerazioni.

11.1. A sostegno di tali domande, le parti hanno esposto: i ) né la normativa primaria né quella secondaria richiedono il requisito della residenza in Italia per l’intermediario (persona fisica), per il responsabile dell’attività di intermediazione e per il rappresentante legale (per la persona giuridica) ai fini dell’iscrizione nel nel Registro, né tantomeno prevedono che il trasferimento all’estero della residenza sia causa di cancellazione; ii ) l’art. 110 del D.Lgs. n. 209/2005, nell’indicare i requisiti per l’iscrizione delle persone fisiche, non prevede l’obbligo di residenza in Italia, né tale condizione è indicata nella previsione di cui all’art. 112 o in quella di cui all’art. 113 del medesimo articolato normativo; iii ) neanche il Regolamento adottato dall’IV prevede la residenza come requisito per l’iscrizione; iv ) l’art. 109, comma 1, del D.Lgs. n. 209/2005 riguarda il potere di disciplinare con regolamento la formazione e l’aggiornamento degli intermediari assicurativi che hanno residenza e sede legale nel territorio della Repubblica italiana; v ) la direttiva 2002/92/CE non introduce il criterio della residenza (per le persone fisiche) quale elemento dirimente per l’individuazione dell’Autorità competente all’autorizzazione/iscrizione per l’esercizio dell’attività e per la vigilanza sulla stessa, posto che gli Stati membri non erano tenuti, ex art. 3, par. 3, della direttiva ad applicare il requisito dell’iscrizione degli intermediari assicurativi e riassicurativi presso l’Autorità nello Stato membro di origine di cui all’art. 3, par. 1, a tutte le persone fisiche che lavorano per un’impresa ed esercitano un’attività di intermediazione assicurativa o riassicurativa; vi ) l’assenza della residenza in Italia non costituisce fatto di “ eccezionale gravità ” ex art. 324, comma 2, del D.Lgs. n. 209/2005, tale da giustificare la cancellazione dal Registro; vii ) l’IV era intervenuta solo dopo tre anni dall’iscrizione della Società, nonostante fosse a conoscenza della residenza all’estero del dott. EN.

11.2. Le argomentazioni delle parti non possono essere condivise.

11.3. La disposizione di cui all’art. 112, comma 2, del D.Lgs. n. 209/2005 prevede: “ Ai fini dell'iscrizione nella sezione del registro di cui all'articolo 109, comma 2, lettere a), b) ed e), la società deve inoltre avere affidato la responsabilità dell'attività di distribuzione ad almeno una persona fisica iscritta nella sezione del registro al quale la medesima chiede l'iscrizione. Nelle società iscritte nella sezione del registro di cui all'articolo 109, comma 2, lettera b), il rappresentante legale e, ove nominati, l'amministratore delegato e il direttore generale devono essere iscritti nella medesima sezione del registro ”. La disposizione richiama, quindi, le regole contenute nell’art. 109 che disciplinano il Registro degli intermediati assicurativi. Tale articolo si apre con la previsione del comma 1, che impone ad IV di disciplinare, con regolamento, “ la formazione e l'aggiornamento del registro unico elettronico nel quale sono iscritti gli intermediari assicurativi, anche a titolo accessorio, e riassicurativi che hanno residenza o sede legale nel territorio della Repubblica ”. Diversamente da quanto dedotto dalle parti appellanti, questo riferimento non può ritenersi limitato a delineare i meri confini del potere regolamentare dell’IV ma è, al contrario, espressione di un requisito immanente al sistema, costituito dalla necessaria residenza della persona fisica o sede legale della persona giuridica nel territorio della Repubblica. Lo si evince anche dalle previsioni di cui all’art. 107, commi 1 e 2, a mente delle quali: i ) le disposizioni del titolo “ disciplinano le condizioni di accesso ed esercizio dell'attività di distribuzione assicurativa e riassicurativa nel territorio della Repubblica, ivi inclusa l'attività di intermediazione assicurativa e riassicurativa a titolo oneroso svolta da persone fisiche o giuridiche con residenza o sede legale nel territorio della Repubblica e in regime di stabilimento o di libera prestazione di servizi nel territorio di altri Stati membri, nonché l'attività di distribuzione assicurativa e riassicurativa connessa con rischi e impegni situati al di fuori dell'Unione europea, quando è svolta da intermediari registrati in Italia ”; ii ) le disposizioni del titolo disciplinano, altresì, “ l'attività di distribuzione assicurativa, anche a titolo accessorio, e riassicurativa da parte di persone fisiche o giuridiche con residenza o sede legale nel territorio di altri Stati membri dell'Unione europea, svolta nel territorio della Repubblica ”. Le disposizioni contenute nel titolo (tra cui quelle applicate dall’IV nel caso concreto) sono, quindi, dirette a regolare le attività svolte da soggetti residenti nel territorio della Repubblica, che è, quindi, condizione necessaria per l’operare delle norme, ivi comprese quelle afferenti al Registro unico. Né rileva, in senso contrario, la mancanza indicazione della residenza nel territorio della Repubblica all’interno dell’art. 110 (o negli altri articoli indicati dalle parti), trattandosi di un requisito chiaramente ricavabile dal complesso della disciplina dettata in materia.

11.4. Inoltre, come correttamente rilevato da IV, occorre considerare come l’articolato normativo in esame abbia dettato specifiche disposizione per gli intermediari residenti o aventi sede legale in uno degli Stati membri dell’UE (o SEE) che intendano operare in Italia in regime di libertà di stabilimento o di libertà di prestazione di servizi (artt. 116- quater e 116- quinques ). La sussistenza di questo apposito regime disvela, logicamente, la riferibilità delle altre regole ai soggetti residenti nel territorio della Repubblica, considerato che la diversa tesi degli appellanti vanificherebbe il significato del differente sistema previsto dal legislatore. Un sistema che è, quindi, articolato attraverso un complesso di regole riferite ai soggetti residenti nel territorio della Repubblica, al quale si aggiungono regole specifiche per i soggetti residenti in territorio dell’Unione. Non è, invece, consentita l’attività di intermediazione in Italia a soggetti residenti in uno Stato estero, come la Gran Bretagna, che è tale a partire dal 1° gennaio 2021.

11.5. Il Collegio ritiene, inoltre, non condivisibile l’interpretazione del diritto unionale prospettata dalle parti. Va, infatti, osservato che la Direttiva (UE) 2016/97 del 20 gennaio 2016 sulla distribuzione assicurativa – al pari della previgente direttiva sull’intermediazione assicurativa [Direttiva 2002/92/CE del 9 dicembre 2002: artt. 3, par. 1, e 2, par. 1, punto 9), lett. a ), e considerando 14] – dispone: i ) “ Gli intermediari assicurativi e riassicurativi e gli intermediari assicurativi a titolo accessorio che sono persone fisiche dovrebbero essere registrati presso l’autorità competente dello Stato membro in cui hanno la propria residenza ” (considerando n. 18); ii ) “ Gli intermediari assicurativi e riassicurativi e gli intermediari assicurativi a titolo accessorio devono essere registrati presso un’autorità competente nello Stato membro d’origine ” (art. 3, par. 1, primo periodo). La direttiva definisce, inoltre, come “ Stato membro d’origine ”, lo Stato membro nel quale una persona fisica risiede [art. 2, par. 1, punto 10), lett. a )]. Il quadro normativo unionale è, quindi, chiaro nell’ancorare la disciplina alla residenza. Una diversa conclusione non può trarsi dalla regola di cui all’art. 3, par. 1, punto 7, della Direttiva, a mente della quale: “ Gli Stati membri non sono tenuti ad applicare la prescrizione di cui al primo comma a tutte le persone fisiche che lavorano per un intermediario assicurativo o riassicurativo o per un intermediario assicurativo a titolo accessorio ed esercitano un’attività di distribuzione assicurativa o riassicurativa ». Come, correttamente evidenziato da IV la regola riguarda le persone fisiche “ che lavorano per un intermediario assicurativo ” e non l’intermediario assicurativo. In ogni caso, la regola ha la funzione di abilitare gli Stati membri a prevedere alcune possibili deroghe all’obbligo di residenza, ma trattandosi di una mera facoltà la mancata previsione dell’ordinamento interno non configura alcuna illegittimità.

11.6. Non risulta condivisibile la tesi degli appellanti secondo la quale non sussisterebbero i presupposti di eccezionale gravità per disporre la cancellazione ai sensi dell’art. 324, comma 2, del D.Lgs. n. 209/2005. Occorre osservare, infatti, come la regola richiamata riguardi le sanzioni per “ le violazioni delle disposizioni in materia di realizzazione e di distribuzione dei prodotti assicurativi, inclusi i prodotti di investimento assicurativo, nonché alle violazioni delle disposizioni previste dal regolamento (UE) 2022/2554 e dalle relative norme tecniche di regolamentazione e attuazione ”. Nel caso di specie, non è stata applicata una sanzione ma si è constatato il difetto di un presupposto per l’iscrizione nel registro ai sensi della disposizione di cui all’art. 113 del D.Lgs. n. 209/2005.

11.7. Non hanno poi rilievo le circostanze dedotte al fine di dimostrare la perdurante inerzia dell’IV rispetto ad una situazione da tempo conosciuta dalla stessa. Occorre, infatti, osservare come era il dott. EN a dover, chiaramente, comunicare all’Istituto la propria posizione. In ogni caso, l’eventuale conoscenza della situazione da molto tempo non poteva esonerare l’IV dall’adozione di un provvedimento doveroso come quello posto in essere. Né questa inerzia poteva fondare un legittimo affidamento in ordine alla regolarità della posizione del dott. EN. Secondo la costante giurisprudenza della Corte di Giustizia, “ quale corollario del principio della certezza del diritto, il diritto di invocare la tutela del legittimo affidamento si estende a qualunque soggetto che si trovi in una situazione dalla quale risulti che l'amministrazione dell'Unione ha fatto nascere in lui fondate aspettative. Costituiscono assicurazioni idonee a far nascere siffatte aspettative, quale che sia la forma in cui vengono comunicate, eventuali informazioni precise, incondizionate e concordanti che promanino da fonti autorizzate ed affidabili. Per contro, nessuno può invocare una violazione del principio suddetto in assenza di precise assicurazioni che gli siano state fornite dall'amministrazione. Allo stesso modo, qualora un operatore economico prudente ed avveduto sia in grado di prevedere l'adozione di una misura dell'Unione idonea a ledere i suoi interessi, egli non può invocare il beneficio di detto principio nel caso in cui tale misura venga adottata ” (Corte giustizia dell’Unione europea, Grande Sezione, 30 aprile 2019, in C-611/17). Lo evidenzia anche la giurisprudenza di questo Consiglio notando come in ambito unionale sia stato precisato “ che il diritto di avvalersi del principio di tutela del legittimo affidamento si estende a ogni individuo in capo al quale un'autorità amministrativa nazionale abbia fatto sorgere fondate speranze a causa di assicurazioni precise, incondizionate e concordanti, provenienti da fonti autorizzate e affidabili, che essa gli avrebbe fornito (Corte di Giustizia, 31 marzo 2022, in causa C 195-21, punto 65) ” (Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 novembre 2022, n. 9874: Id., 11 marzo 2025, n. 1989). Nel caso di specie, non è stata effettuata alcuna rassicurazione espressa sulla liceità della posizione del dott. EN; né a diversa conclusione possono condurre le circostanze costituite dal mero decorso del tempo (che ex se non si traduce in un tacito apprezzamento) e dalla dedotta inerzia dell’IV, che, comunque, non costituisce una rassicurazione precisa e concordante sulla legittimità dell’operato della Società e del dott. EN.

11.8. In definitiva, le domande di annullamento e di accertamento devono respingersi in quanto infondate per le dirimenti considerazioni sin qui esposte.

12. La reiezione di tali domande consente al Collegio di respingere anche le domande risarcitorie, atteso che la decretata legittimità dell’operato dell’Amministrazione e, per converso, l’accertata illegittimità della posizione del dott. EN elidono la possibile predicabilità di un danno ingiusto, componente essenziale della fattispecie di cui all’art. 2043 c.c. ( cfr ., ex multis , Consiglio di Stato, Sez. V, 11 gennaio 2018, n. 118; Id., Sez. IV, 25 gennaio 2017, n. 293, Id., Sez. IV, 27 aprile 2015, n. 2109, Id., Sez. IV, 6 agosto 2013, n. 4150; Id., Sez. V, 9 maggio 2017, n. 2115, Id., V, 13 febbraio 2017, n. 604, Id., Sez. V, 21 giugno 2016, n. 2723, Id., V, 22 marzo 2016, n. 1186).

13. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr ., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209; Id., 13 settembre 2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

14. Le spese di lite del doppio grado dei giudizi riuniti possono essere eccezionalmente compensate in considerazione della complessità e novità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sui ricorsi in appello come in epigrafe proposti:

i ) riunisce i giudizi in epigrafe;

ii ) in riforma delle sentenze appellate dichiara i ricorsi introduttivi dei giudizi ammissibili, e decidendo, nel merito, respinge tutte le domande ivi articolate;

iii ) compensa tra le parti le spese di lite del doppio grado dei giudizi riuniti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere, Estensore

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Lorenzo Cordi'	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO