Pubblicato il 20/08/2025

N. 07087/2025REG.PROV.COLL.

N. 09709/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9709 del 2024, proposto dall’AGEA - Agenzia per le erogazioni in agricoltura e dall’ER - Agenzia delle entrate - riscossione, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede domiciliano per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

il signor GI OR, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, Sez. IV, 3 luglio 2024 n. 1696.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Vista la nota d’udienza depositata in giudizio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il Cons. Stefano Toschei. Si registra il deposito di nota d’udienza con la quale la difesa erariale ha chiesto il passaggio in decisione della controversia senza la preventiva discussione, ai sensi del Protocollo d’intesa sullo svolgimento delle udienze e delle camere di consiglio “in presenza” nella fase di superamento dello stato di emergenza del 10 gennaio 2023;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con il ricorso indicato in epigrafe l’AGEA – Agenzia per le erogazioni in agricoltura (d’ora in poi, per brevità, AGEA o l’Agenzia) e l’ER - Agenzia delle entrate (d’ora in poi, per brevità, ER) hanno proposto appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, Sez. IV, 3 luglio 2024 n. 1696, con la quale è stato accolto in parte il ricorso (n. R.g. 2/2022) presentato dal signor GI OR e teso ad ottenere l’annullamento dell’intimazione di pagamento n. 122 2021 90009865 77/000 intestata all'Agenzia delle Entrate – Riscossione competente per la provincia di Verona, con allegato “Modulo di pagamento” Pago PA, inviata all'azienda agricola del signor GI OR, con la quale è stato richiesto, se non già effettuato, il pagamento - entro 5 giorni dal ricevimento - della somma di euro 287.240,98 - su “residuo” ruolo AGEA “ex D.L. 27/2019” - per “prelievi latte”, “interessi”, anche di mora, e “oneri di riscossione”, in riferimento alla Cartella AGEA n. 30020150000007477000, inerente ai prelievi latte imputati alla predetta azienda agricola per i periodi 2002/03, 2005/06 e 2006/07, oltre alla domanda di risarcimento dei danni subiti dal comportamento illegittimo dell’amministrazione.

2. – I fatti che hanno dato luogo alla presente vicenda contenziosa, tenuto conto degli atti processuali e dei documenti versati dalle parti in giudizio nel fascicolo digitale del processo sia di primo che di secondo grado (in quest’ultimo caso con riferimento alle sole amministrazioni appellanti, stante la mancata costituzione in giudizio del signor OR) e da quanto emerge dalla parte “in fatto” della sentenza di primo grado qui oggetto di appello, possono essere sintetizzati come segue:

- il signor GI OR, titolare di azienda agricola, ebbe a ricevere dall’Agenzia delle entrate l’intimazione di pagamento n. 122 2021 90009865 77/000, notificatagli con A/R il 4 novembre 2021;

- detta intimazione, dell’importo di € 287.240,98, faceva a propria volta riferimento alla cartella n. 30020150000007477000 (asseritamente notificata 13 marzo 2015) inerente al prelievo supplementare per il superamento delle c.d. quote latte assegnate all’azienda agricola del ricorrente nelle annualità 2002/03, 2005/06 e 2006/07;

- il signor GI OR proponeva, quindi, ricorso dinanzi al TAR per il Veneto al fine di ottenere l’annullamento del predetto atto di intimazione, oltre a chiedere il risarcimento dei danni subiti, sostenendo otto motivi di censura (in sintesi: I. “ In via preliminare ed assorbente: intervenuta prescrizione della cartella di pagamento indicata nell’intimazione di pagamento impugnata e comunque anche della pretesa creditoria di AGEA – conseguente nullità e/o illegittimità dell’intimazione di pagamento intestata all’ADER emessa su “residuo” ruolo AGEA – Violazione dell’art. 21-septies L. n. 241/90 – Eccesso di potere per violazione di procedimento e difetto di istruttoria, sviamento dell’interesse pubblico, illegittimità manifesta e manifesta ingiustizia ”;

II. “ Nullità e/o comunque illegittimità, propria e derivata, degli atti impugnati, per nullità e/o comunque illegittimità comunitaria derivata dei provvedimenti di compensazione nazionale e di imputazione di prelievo (per tutti i periodi indicati nell’intimazione qui impugnata) per violazione e falsa applicazione dei Reg. (CEE) n. 3950/92, n. 536/93, n. 1256/1999, n. 1392/2001, n. 1788/2003, n. 595/2004, n.1234/2007 e n. 72/2009 sia per effettuazione delle compensazioni nazionali in contrasto con la normativa UE sia per mancata verifica in concreto delle produzioni nazionali dichiarate – eccezione di nullità degli atti presupposti siccome emanati sulla base di norme interne, attributive del potere, che debbono essere disapplicate per contrarietà al diritto comunitario - mancata disapplicazione della normativa interna non conforme ai regolamenti comunitari - violazione e falsa applicazione dell’art. 10, comma 34, L. n. 119/03, degli artt. 8-ter, 8-quater e 8-quinquies, L. n. 33/2009, degli artt. 1 e 3, L. n. 241/1990, degli artt. 2, 3, 11, 24 e 97 della Costituzione nonché dell’art. 4, comma 3, TUE (ex art. 10 TCE) – Eccesso di potere per violazione del principio di primazia del diritto UE, del principio di leale cooperazione di cui all’art. 4, comma 3, TUE (ex art. 10 TCE), dei principi unionali di certezza del diritto, di tutela del legittimo affidamento, di proporzionalità, di non discriminazione e di effettività, nonché per violazione di procedimento e difetto di istruttoria, sviamento dell’interesse pubblico, illegittimità manifesta e manifesta ingiustizia, carenza assoluta di motivazione, violazione dei principi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità nonché dei principi di uguaglianza, del diritto di difesa, del giusto procedimento, di partecipazione, di imparzialità e di buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa di cui agli artt. 2, 3, 11, 24 e 97 della Cost. – Violazione degli artt. 1, 6 e 13, CEDU ”;

III. “ Comunque ed in ogni caso: decadenza ai sensi dell’art. 25, comma 1, lett. c), D.P.R. n. 602/73 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria e falsa rappresentazione della realtà, violazione di procedimento, sviamento dell’interesse pubblico, illegittimità manifesta e manifesta ingiustizia, violazione dei principi di buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 della Costituzione ”;

IV. “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 8-ter, 8-quater e 8-quinquies della L.n. 33/2009, degli artt. 633 e segg. e degli artt. 474 e segg. del c.p.c., degli artt. 10 e segg. del D.P.R. n. 602/73 e dell’art. 67 del D.P.R. n. 600/73, degli artt. 1, 3 e 21- bis della L. n. 241/90, nonché degli artt. 2, 3, 24 e 97 della Costituzione - Eccesso di potere per violazione di procedimento e difetto di istruttoria, sviamento dell’interesse pubblico, illegittimità manifesta e manifesta ingiustizia, carenza assoluta di motivazione, violazione dei principi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità nonché dei principi di uguaglianza, del diritto di difesa, del giusto procedimento, di partecipazione, di imparzialità e di buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa di cui agli artt. 2, 3, 24 e 97 della Cost. – Illegittima duplicazione del ruolo – Illegittima duplicazione delle procedure di recupero – illegittimità della procedura di recupero ”;

V. “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 5-ter, Reg. (CE) n. 885/06, introdotto dall’art. 1, Reg. (CE) 1034/08, degli artt. 8-ter, 8-quater e 8-quinquies, L. n. 33/2009, dell’art. 10, comma 34, L. n. 119/03, e degli artt. 3 e 21-bis, L. n. 241/90, dell’art. 7 della L. n. 212/02 e degli art. 2, 3, 24 e 97 della Costituzione - eccesso di potere per violazione di procedimento e difetto di istruttoria, sviamento dell’interesse pubblico, illegittimità manifesta e manifesta ingiustizia, carenza assoluta di motivazione, violazione dei principi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità nonché dei principi di uguaglianza, del diritto di difesa, del giusto procedimento, di partecipazione, di imparzialità e di buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa di cui agli artt. 2, 3, 24 e 97 della Cost. - Errata quantificazione del debito esigibile per mancata imputazione delle somme già recuperate sui premi pac - Contestazione dell’an e del quantum della pretesa ”;

VI. “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, Reg. (CE) n. 536/93, dell’art. 7, Reg. (CE) n. 1392/01 e dell’art. 13, Reg. (CE) n. 595/03, nonché dell’art. 21-bis, L. n. 241/1990, degli artt. 8-ter, 8-quater e 8-quinquies, L. n. 33/2009, del D.M. n. 321 del 03.09.1999 (art. 1, 2 e 6), e successive modifiche ed integrazioni, degli artt. 12 e segg., D.P.R. n. 602/73, degli artt. 1 e 7, L. n. 212/2000, ancora degli artt. 1 e 3, L. n. 241/90, e degli artt. 2, 3, 24 e 97 della Costituzione - Violazione e falsa applicazione dell’art. 3-bis della L. n. 53/94, degli artt. 6-bis e 6-ter del D.Lgs. n.82/05, dell’art. 16-ter della L. n. 221/12, dell’art. 26 del D.P.R. n. 602/73 e dell’art. 60 del D.P.R. n. 600/73 - Eccesso di potere per violazione di procedimento e difetto di istruttoria, sviamento dell’interesse pubblico, illegittimità manifesta e manifesta ingiustizia, carenza assoluta di motivazione, violazione dei principi unionali di certezza del diritto, di tutela del legittimo affidamento, di proporzionalità, di non discriminazione e di effettività, nonché dei principi di uguaglianza, del diritto di difesa, del giusto procedimento, di partecipazione, di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità, di imparzialità e di buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa di cui agli artt. 2, 3, 24 e 97 della Cost. - Mancata notifica e/o nullità della notifica degli atti presupposti - Conseguente inefficacia degli atti di accertamento presupposti – Mancanza di esigibilità delle somme iscritte a ruolo - Violazione delle procedure di recupero ”;

VII. “ Nullità e/o comunque illegittimità per violazione e falsa applicazione degli degli artt. 8-ter, 8-quater e 8-quinquies, L. n. 33/09 e degli artt. 10, 12, 25, 49 e 50 D.P.R. n. 602/73, degli art. 1, 3 e segg., L. n. 241/90, dell’art. 7, L. n. 212/00 nonché dei principi costituzionali di cui agli artt. 2, 3, 24 e 97 della Cost. – Eccesso di potere ”;

VIII. “ Nullità e/o comunque illegittimità per violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3, 21-bis e 21-septies, L. n. 241/90, dell’art. 10, comma 34, L. n. 119/2003, degli artt. 8-ter, 8-quater e 8-quinquies, L. n. 33/09, degli artt. 10, 12, 25, 49 e 50 D.P.R. n. 602/73, degli art. 1, 3 e segg., L. n. 241/90, dell’art. 7, L. n. 212/00, dell’art. 1283 c.c., nonché dei principi costituzionali di cui agli artt. 2, 3, 24 e 97 della Cost. - Eccesso di potere per difetto di istruttoria e falsa rappresentazione della realtà, violazione di procedimento, sviamento dell’interesse pubblico, illegittimità manifesta e manifesta ingiustizia, carenza assoluta di motivazione, violazione dei principi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità nonché dei principi di uguaglianza, del diritto di difesa, del giusto procedimento, di partecipazione, di imparzialità e di buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa di cui agli artt. 2, 3, 24 e 97 della Cost. - Nullità e/o annullabilità dell’intimazione di pagamento e del “residuo ruolo” per mancanza dei requisiti essenziali - contestazione della procedura di recupero – contestazione dell’an e del quantum della pretesa indicata a residuo debito per prelievi latte ed interessi nell’intimazione di pagamento impugnata – contestazione della pretesa di interessi di mora e oneri di riscossione ”);

- all’esito del processo di primo grado il TAR adito, ritenuto fondato il primo dei motivi di ricorso dedotti dalla parte ricorrente (ritenuto espressamente da quest’ultima preliminare e assorbente di talché, stante la fondatezza della censura, il giudice di primo grado ha ritenuto di non scrutinare tutti gli altri motivi prospettati), in considerazione del fatto che “ l’intimazione di pagamento qui impugnata, notificata in data 4 novembre 2021 è stato il primo atto a mezzo del quale AGEA, per il tramite di ADER, ha fatto valere le proprie ragioni di credito per il titolo in argomento. Avuto riguardo al tempo in cui tale credito sarebbe sorto (annate lattiero-casearie 2002/03, 2005/06, 2006/07), alla data del 4 novembre 2021, era ormai maturata la prescrizione decennale ordinaria, calcolata tenendo conto sia del periodo di sospensione ai sensi art. 8-quinquies, comma 10, del D.L. 10 febbraio 2009 n. 5 “per consentire l'ordinato passaggio all'agente della riscossione dei residui di gestione” (dall’aprile al 15 luglio 2019, e cioè per centocinque giorni), sia del periodo di sospensione ai sensi dell’art. 68 del D.L. 17 marzo 2020 n. 18 e ss.mm.ii. connesso all’emergenza COVID-19 (dall’8 marzo 2020 al 31 agosto 2021, e cioè per cinquecentoquaranta giorni.) ” (così, testualmente, alle pagg. 9 e 10 della sentenza di primo grado qui oggetto di appello);

- in ragione di quanto sopra il giudice di primo grado, assorbendo gli altri motivi dedotti dalla parte ricorrente, ha accolto il ricorso annullando l’atto impugnato, mentre ha ritenuto di respingere la domanda risarcitoria “ in quanto formulata in termini del tutto generici e priva di riscontri probatori nella sua interezza ” (così ancora, testualmente, a pag. 10 della sentenza di primo grado qui oggetto di appello).

3. - Di detta sentenza viene oggi chiesta dall’AGEA e dall’ER la riforma in sede di appello ritenendola errata.

L’AGEA e l’ER, con un unico e complesso motivo di appello (rubricato come segue: “ Istanza di ammissione prova documentale nuova ex art. 104 c.p.a. – Erroneità della sentenza di primo grado, oggi appellata, per avere il TAR ritenuto fondata la questione di prescrizione del credito – Violazione art. 64 c.p.a. e 116 c.p.c. ”, prospettano le seguenti traiettorie contestative avverso la sentenza di primo grado:

A) in primo luogo va ricordato che lo stesso signor GI OR, nel proporre il ricorso in primo grado, ha ammesso (a pag. 5 del ricorso) che la cartella di pagamento prodromica all’atto oggetto del presente giudizio (contro il successivo atto di intimazione) era stata sottoposta a impugnazione giudiziale, così confermando di avere avuto a suo tempo contezza della stessa, dando luogo ad un giudizio che ha avuto esito favorevole per le amministrazioni resistenti (con sentenza di primo grado ormai passata in cosa giudicata), con la conseguenza che la prescrizione è stata interrotta e sospesa per la pendenza di quel giudizio;

B) in secondo luogo, se è vero, come indicato dal giudice di primo grado, che l’ordine istruttorio di depositare tutta la documentazione necessaria non è stato eseguito dalle amministrazioni, piuttosto che dare per assodati fatti che avrebbero meritato di essere confermati in sede documentale, il TAR meglio avrebbe operato se avesse reiterato la richiesta istruttoria (estendendola anche alla stessa parte interessata) e approfondito la eventuale esistenza di azioni giudiziali nei confronti della cartella di pagamento, piuttosto che decidere in assenza di conforto probatorio a affermare, comunque, la fondatezza del motivo con il quale si contestava l’intervenuta prescrizione della richiesta di pagamento;

C) le amministrazioni appellanti segnalano come la vicenda giudiziale che ha riguardato l’impugnazione della cartella di pagamento, il cui successivo atto consiste nell’intimazione di pagamento la cui legittimità è oggetto del presente giudizio, è sufficiente a ritenere fondato l’appello.

Infatti le imputazioni di prelievo per le campagne 2002/03, 2005/06 e 2006/07 sebbene impugnate non sono mai state né sospese né annullate dagli organi giudiziari dinanzi ai quali sono stati proposti i relativi ricorsi. Le odierne appellanti, inoltre, depositano documentazione grazie alla quale è dimostrato che al signor OR “ è stata ritualmente notificata (…) la seguente intimazione ex art. 8 quinquies comma 1 L. 33/09 n. AGEA.AGA.2009.32195 del 19 giugno 2009 (cfr. all. 11), ritualmente notificata al ricorrente in data 21 luglio 2009 (cfr. all. 12), relativa, fra le altre, alle campagne lattiere 2002/03, 2005/06 e 2006/07, alla quale è seguita la richiesta di rateizzazione da parte del produttore (cfr. all. 13), in data 28 febbraio 2012, la presa d’atto della mancata accettazione della rateizzazione e del mancato pagamento del prelievo intimato (cfr. all. 14) ed in data 04 dicembre 2014 la presa atto mancata adesione alla rateizzazione (cfr. all. 15) ”, oltre al fatto che “ avverso la suddetta intimazione n. AGEA.AGA.2009.32195 del 19 giugno 2009, il produttore ha proposto impugnazione innanzi al Tar per il Lazio, il quale con sentenza n. 2375/10 (cfr. all. 16), passata in giudicato in quanto non appellata, l’ha respinta ” (così, testualmente, a pag. 10 dell’atto di appello).

Da qui la richiesta di riforma della sentenza di primo grado e la conferma della legittimità del provvedimento annullato da primo giudice.

4. – Non si è costituito in giudizio il signor GI OR.

5. - Merita accoglimento il complesso motivo di ricorso in appello proposto da AGEA e da ER atteso che effettivamente non può dirsi maturato il termine prescrizionale per essere stata impugnata la cartella di pagamento, quale atto presupposto dell’atto di intimazione di pagamento che costituisce il principale provvedimento oggetto di ricorso di primo grado e annullato dal TAR con la sentenza qui oggetto di appello.

6. – In primo luogo, quanto alla utilizzabilità di precedenti giudiziali idonei a incidere sul processo in corso in via d’ufficio da parte del giudice amministrativo (e, nella specie, circa l’ammissibilità o meno della documentazione prodotta in appello dalle odierne amministrazioni appellanti, volta a dimostrare l'intervenuta interruzione e sospensione del termine prescrizionale che, pertanto, nella prospettazione di parte appellante non sarebbe maturato) e la compatibilità di ciò con il principio del divieto dei nova in appello, di cui all’art. 104 c.p.a., il Collegio ritiene di poter dare convinta continuità all’orientamento espresso dalla Sezione fin dal 2023 (Cons. Stato, Sez. VI, 20 dicembre 2023 n. 11049) e poi confermato nel 2025 (Cons. Stato, Sez. VI, 5 febbraio 2025 n. 907), ricordando (e riproducendo passaggi delle richiamate decisioni per ampli stralci) che:

- preliminarmente va ribadito che sussistono diverse sensibilità relativamente all'ammissione officiosa di documenti in appello in presenza di un ordine istruttorio rimasto inevaso dalla pubblica amministrazione (come è dimostrato per tabulas che sia accaduto nel caso qui in esame, con riferimento al primo grado di giudizio e all’ordine esibitorio imposto dal TAR e al quale non è seguito alcun adempimento delle due amministrazioni intimate, mentre una sola delle due amministrazioni (l’ER), sebbene costituita nel giudizio di primo grado con mero “foglio di stile”, ha comunque prodotto una rilevante numero di documenti con ciò concretizzando, sostanzialmente, un caso di adempimento parziale dell’ordine istruttorio), stante il carattere latamente discrezionale che contraddistingue tale valutazione del giudice e la sua necessaria calibrazione in relazione allo specifico caso concreto e pur in presenza di una duplicità di ipotesi nell'art. 104 c.p.a. (stante la disgiutiva “ovvero” presente nel testo. Infatti così recita il comma 2 del citato art. 104 c.p.a.: “ Non sono ammessi nuovi mezzi di prova e non possono essere prodotti nuovi documenti, salvo che il collegio li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, ovvero che la parte dimostri di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile ”). La Sezione di recente ha dato rilievo ad una prospettiva rigorosa , poi successivamente temperata, per cui “ Il potere del giudice di appello di acquisire d'ufficio o di ammettere nuove prove, che ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, di cui all'art. 104, comma 2, cod. proc. amm., è da ritenere esercitabile non sempre e comunque, ma solo se le prove non potevano oggettivamente essere prodotte in primo grado: perché la parte non ne aveva la disponibilità, o perché l'esigenza istruttoria è sorta solo in appello. Solo se la lacuna istruttoria è imputabile ad un'omissione del giudice di primo grado, è ammissibile l'integrazione istruttoria in appello, ma non quando - come avvenuto nel caso di specie - è avvenuto esattamente il contrario: il giudice di primo grado aveva ordinato il deposito della prova, ma l'amministrazione pubblica ha ignorato completamente tale incombente istruttorio ” (cfr., in termini, Cons. Stato, Sez. IV, 2 novembre 2023 n. 9440 e 27 luglio 2021 n. 5560);

- d’altronde l’orientamento per cui va esclusa, in via generale, la possibilità di produzione di nuove prove documentali in appello da parte dell'amministrazione, che non aveva prodotto tali prove in primo grado nonostante l'ordine istruttorio del giudice, avuto riguardo alla peculiarità che caratterizza l'applicazione dell'art. 104, sembra ormai avvertito in modo robusto e ciò non solo nella materia del contenzioso su “quote latte” e anche prima della introduzione del Codice del processo amministrativo (cfr., ad esempio, Cons. Stato, Sez. VI, 27 luglio 2007 n. 4166, che ha escluso la possibilità di nuove prove documentali in appello da parte dell'amministrazione, che non aveva prodotto tali prove in primo grado nonostante l'ordine istruttorio del giudice).

7. - Spostando l’asse di attenzione all’oggetto del presente giudizio e alla questione della produzione di nuovi documenti da parte delle amministrazioni appellanti che, non tutte costituite nel giudizio di primo grado, non hanno in quella sede dato seguito all’ordine del giudice di depositare tutta la documentazione utile ai fini dell’assunzione della decisione giudiziale, va sottolineato che il giudizio con il quale si contesta la dovutezza delle somme richieste per le c.d. quote latte con atti di intimazione di pagamento, pur se formalmente impugnatorio, attesa la impugnazione di provvedimenti amministrativi, ha (in realtà) ad oggetto un rapporto patrimoniale di debito-credito e cioè un diritto soggettivo, dal momento sono state impugnate le intimazioni di pagamento relative ad una pregressa posta debitoria.

Su tale rapporto di debito-credito incidono ovvero si fa leva sulle vicende attinenti alla prescrizione del credito e alle possibili ipotesi di sospensione e/o interruzione della prescrizione.

Sul punto merita di essere ricordato che:

- la prescrizione è una c.d. eccezione in senso stretto, nella disponibilità della parte e non rilevabile d'ufficio (art. 2938 c.c.). Specularmente, per una parte della giurisprudenza, anche l'interruzione della prescrizione ha sostanzialmente la medesima natura: “ l'interruzione della prescrizione, in replica all'eccezione di prescrizione formulata dal debitore, configura una controeccezione mirante a paralizzare l'eccezione avversaria, assimilabile alle eccezioni in senso stretto, e pertanto il controeccipiente ha l'onere non solo di provare i fatti su cui essa si fonda ma anche di dedurli, o quanto meno è necessario che essi siano implicitamente contenuti nelle argomentazioni difensive da lui sviluppate, non potendo l'esistenza di atti interruttivi essere rilevata d'ufficio dal giudice, neppure se la prova di essi è contenuta in documenti prodotti in giudizio ” (cfr. Cass., Sez. I, 11 marzo 2011 n. 5872 e 12 luglio 2002 n. 10137; Sez. III, 27 giugno 2002 n. 9378 nonché Cons. Stato, Sez. VI, 31 gennaio 2025 n. 742 e Sez. II, 20 aprile 2020 n. 2532);

- nondimeno, per un altro orientamento meno rigoroso: “ L'eccezione di interruzione della prescrizione integra un'eccezione in senso lato e non in senso stretto e, pertanto, può essere rilevata d'ufficio dal giudice sulla base di elementi probatori ritualmente acquisiti agli atti ” (cfr. Cass., Sez. I, 5 aprile 2024 n. 9047, 13 aprile 2023 n. 9810 e 5 ottobre 2022 n. 28935);

- si può dire dunque che, ove si accolga l'orientamento volto a ricondurre la “controeccezione” di interruzione della prescrizione nel novero delle eccezioni in senso stretto o, comunque, ad assimilarne a queste l'operatività, la sua deduzione per la prima volta in appello si scontra con il primo comma della citata disposizione, per il quale non sono ammesse nuove eccezioni, salvo quelle rilevabili d'ufficio, restando per l'effetto assorbita la logicamente successiva fase di ammissione del relativo materiale probatorio regolata dal comma 2;

- potrebbe, dunque, concludersi nel senso che, con riferimento al divieto di proporre nuove eccezioni non rilevabili d'ufficio di cui al primo comma dell'art. 104 c.p.a., potrebbe escludersi che l'appellante (come nel presente caso accade per le due amministrazioni che ritengono errata la sentenza di primo grado), che non ha eccepito l'interruzione della prescrizione in primo grado, perché in ipotesi costituitasi solo formalmente (ovvero, come è accaduto nel presente caso, una sola si sia costituita in giudizio), possa per la prima volta eccepirla in sede di appello e con tale mezzo di gravame (cfr., per tutte, Cons. Stato, Ad. pl. 29 dicembre 2004 n. 14, nella quale si è affermato, a rafforzare il principio dell’impossibilità di proporre l’eccezione di prescrizione per la prima volta in appello, come “ va(da) considerato che essa non può riguardare se non diritti soggettivi, vale a dire posizioni giuridiche soggettive alle quali l'ordinamento assicura la tutela più piena e delle quali, alla luce dei principi suddetti, non può giustificarsi un diverso e minor grado di protezione, a seconda del soggetto nei cui confronti siano fatte valere e del giudice alla cui cognizione debbano essere portate ” );

- alla stessa conclusione cui approdava il Consiglio di Stato finisce, per altro percorso, con il giungere la Corte di cassazione e ciò anche nel caso in cui alla deduzione dell'interruzione della prescrizione si riconosca la natura di eccezione in senso lato (e dovendosi comunque dare rilievo alla condotta inerte tenuta dalla parte), affermando che: “ l'eccezione di interruzione della prescrizione integra un'eccezione in senso lato e non in senso stretto e, pertanto, può essere rilevata d'ufficio dal giudice sulla base di elementi probatori ritualmente acquisiti agli atti, con l'effetto che tale definizione della suddetta eccezione, pur comportando conseguenze in ordine alla rilevabilità “ ex officio ” e alla diversa configurabilità dell'onere di proposizione, non determina, tuttavia, la facoltà di produrre per la prima volta in appello il documento attestante l'avvenuta interruzione, ove una qualche prova in merito non sia stata acquisita né il fatto interruttivo sia stato allegato in primo grado ” (cfr. Cass., Sez. lav., 27 febbraio 2006 n. 4286);

- nondimeno deve nello stesso tempo registrarsi però una ulteriore evoluzione della giurisprudenza della Corte di cassazione che, partendo dai presupposti indicati nell’ultimo orientamento citato, finisce con il disgiungere il destino dell’eccezione di prescrizione da quello dell’eccezione di interruzione della prescrizione laddove sia proposta per la prima volta in appello. Tale più recente e, ormai, consolidato orientamento sostiene convintamente che: “ nel nostro ordinamento le eccezioni in senso stretto, cioè quelle rilevabili soltanto ad istanza di parte, si identificano o in quelle per le quali la legge espressamente riservi il potere di rilevazione alla parte o in quelle in cui il fatto integratore dell’eccezione corrisponde all’esercizio di un diritto potestativo azionabile in giudizio da parte del titolare e, quindi, per svolgere l’efficacia modificativa, impeditiva o estintiva di un rapporto giuridico suppone il tramite di una manifestazione di volontà della parte (da sola o realizzabile attraverso un accertamento giudiziale), l’eccezione di interruzione della prescrizione integra un’eccezione in senso lato e non in senso stretto e, pertanto, può essere rilevata d’ufficio dal giudice sulla base di elementi probatori ritualmente acquisiti agli atti, dovendosi escludere, altresì, che la rilevabilità a istanza di parte possa giustificarsi in ragione della (normale) rilevabilità soltanto a istanza di parte dell’eccezione di prescrizione, giacché non ha fondamento di diritto positivo assimilare al regime di rilevazione di una eccezione in senso stretto quello di una controeccezione, qual è l’interruzione della prescrizione ” (cfr. Cass., Sez. I, 5 aprile 2024 n. 9074, 13 aprile 2023 n. 9810 e 5 ottobre 2022 n. 28935 nonché Sez. III, 15 novembre 2019 n. 29714).

E a questo orientamento il Collegio ritiene di aderire.

8. – Fermo tutto quanto sopra si è illustrato e rammentato, laddove si legga con puntualità il comma 2 dell’art. 104 c.p.a. emerge, all’evidenza, che il ferreo principio del divieto dei nova in appello, scolpito nel comma 1, soffre di due ordini di deroghe che dal tenore letterale della norma non possono che qualificarsi come condizioni alternative e non cumulative: a) il caso della c.d. prova indispensabile; b) il caso della mancata produzione in primo grado dipendente da una causa non imputabile alla parte.

La disposizione è testualmente ricalcata sul previgente art. 345, terzo comma, c.p.c. (in tali termini, espressamente, lo ricorda la relazione al codice del processo amministrativo) e, giova sottolinearlo, introduce una regola generale che vieta – ma non in modo assoluto - l'attività istruttoria in appello. Le ipotesi poi contemplate dalla disposizione sono appunto “eccezioni” a tale regola generale e ne deriva che la loro interpretazione ed applicazione concreta non può risolversi nel sovvertire la regola generale che prevede un divieto di nuove prove in appello, essendone esclusa ogni forma di interpretazione estensiva o analogica.

Diviene dunque essenziale, al fine di poter interpretare correttamente la previsione derogatoria di cui al citato art. 104, comma 2, effettuare un confronto incrociato con le altre disposizioni inserite nel codice del processo amministrativo che disciplinano e regolano l’attività delle parti nel corso del processo nonché, in via generale, dei principi affermati dall'art. 2 c.p.a. e del generale principio – di vocazione nazionale e europea - che impone il rispetto della parità delle parti dinanzi al giudice.

A ciò si aggiunga che l’oggetto del presente giudizio è costituito dalle critiche mosse nei confronti della sentenza appellata e delle modalità attraverso le quali il giudice di primo grado ha raggiunto il proprio convincimento espresso nella ridetta sentenza, pur dovendosi tenere conto che, come è noto, il giudizio di secondo grado costituisce una revisio prioris instantiae .

Orbene, sebbene il processo amministrativo non conosce un regime rigido di preclusioni come il processo civile, l'art. 73 c.p.a. individua comunque una serie di termini entro i quali le parti devono svolgere le proprie difese e la relativa attività istruttoria a pena di inammissibilità (cfr., tra le più recenti, Cons. Stato, Sez. VI, 12 febbraio 2025 n. 1160 e Sez. II, 17 luglio 2023 n. 6998 nelle quali si ricorda che “ i termini previsti dall'art. 73 comma 1, cod. proc. amm. per il deposito in giudizio di documenti (fino a quaranta giorni liberi prima dell'udienza) sono perentori e, in quanto tali, non possono essere superati neanche ove sussistesse accordo delle parti, essendo il deposito tardivo di memorie e documenti ammesso in via del tutto eccezionale nei soli casi di dimostrazione dell'estrema difficoltà di produrre l'atto nei termini di legge, come è previsto dall'art. 54, comma 1, c.p.a.. È evidente che una indiscriminata ammissione delle prove in appello rischia di vanificare l'operatività della citata disposizione che, in prima battuta, trova cronologicamente applicazione sin dal primo grado di giudizio ”.

A maggior ragione, dunque, deve ritenersi che, a fronte di un ordine istruttorio del giudice di primo grado, la parte abbia – di norma - il dovere di adempierlo in tale giudizio ed entro i termini a tal fine previsti dalla dinamica processuale, a meno di non svilire completamente la rilevanza dei poteri istruttori del giudice, specie laddove, avuto riguardo al caso in esame, intervengano proprio a soccorso della parte sulla quale, a rigore, dovrebbe gravare l'onere di eccepire e/o comunque provare i fatti atti a paralizzare l'eccezione di prescrizione (cfr. Cass., Sez. III, 26 febbraio 2021 n. 5413, secondo la quale “ L'onere di provare il fatto interruttivo della prescrizione, ritualmente introdotto nel processo, grava su chi ha esercitato il diritto soggetto a prescrizione ”).

9. - In termini generali, quindi, pare potersi affermare che tendenzialmente il potere istruttorio attribuito al giudice di appello non può essere utilizzato per sanare preclusioni e decadenze già verificatesi nel giudizio di primo grado.

Ragionevolmente, dunque, immaginando (seppure senza pretesa di esaustività e alla luce di quanto espresso dalla Sezione nella sentenza n. 907/2025, cit.) la casistica che può presentarsi nel corso del giudizio di appello con riferimento all’attività istruttoria svolta in primo grado, può accadere che:

- sia avvenuto un adempimento solo parziale all’ordinanza istruttoria del giudice di primo grado;

- esista un giudicato favorevole all'amministrazione e ciò per evitare revocazione per conflitto fra giudicati ed in considerazione del fatto che i precedenti giudiziari non sono fra l'altro documenti secondo la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (cfr., ad esempio, Cons. Stato, Sez. V, 7 luglio 2022 n. 5647);

- vengano (convincentemente) chiarite nella sede di appello le ragioni della inosservanza all'ordine del giudice rimasto inottemperato in primo grado.

Solo esemplificativamente e con riferimento a quest’ultima ipotesi si potrebbe considerare che tali ragioni debbano essere puntualmente enunciate e, nello stesso tempo, devono essere facilmente evincibili dagli atti ovvero potrebbero essere anche legate all'esistenza di un contenzioso di massa e/o alla condotta processuale di controparte che non abbia esposto tutte le vicende pregresse sugli atti a monte e che non renda facile il reperimento della documentazione, che comunque deve essere liquida e di immediata leggibilità, mentre non rileva la semplice inerzia o l'inefficienza amministrativa, che non possono andare a svantaggio del privato o la produzione di atti o documenti in appello la cui valenza sia complessa e tutta da interpretare.

Alla luce di tali coordinate non paiono condivisibili le ragioni dedotte dall'amministrazione appellante nel presente giudizio al fine di ottenere l'ammissione dei nuovi documenti nella presente fase processuale.

A maggior ragione ove il giudizio abbia ad oggetto un diritto soggettivo, come è nel caso qui in esame ove è in discussione un rapporto di debito credito, non può giustificarsi un diverso e minor grado di protezione, a seconda del soggetto nei cui confronti è fatto valere e del giudice alla cui cognizione deve essere portato (cfr., ancora, Cons. Stato, Ad. pl., 2/2004, cit.).

Ad avviso del Collegio si deve giungere ad una conclusione che tenga pienamente e rigorosamente conto dei principi sopra enunciati e oggi positivizzati nell'art. 2 c.p.a. (a mente del quale: “ 1. Il processo amministrativo attua i principi della parità delle parti, del contraddittorio e del giusto processo previsto dall'articolo 111, primo comma, della Costituzione. 2. Il giudice amministrativo e le parti cooperano per la realizzazione della ragionevole durata del processo ”) - ai quali deve ispirarsi anche l'interpretazione e l'applicazione concreta della norma intorno alla quale ruota il presente giudizio, nonché il comportamento processuale delle parti e del giudicante – sicché deve ritenersi preferibile un'interpretazione del requisito dell'indispensabilità che presupponga comunque la verificata impossibilità di acquisire la conoscenza di quei fatti con altri mezzi, che la parte aveva l'onere di fornire nelle forme e nei tempi stabiliti dalla legge processuale.

Non a caso la giurisprudenza è ferma nell’affermare che è inibita alla parte la possibilità di essere rimessa in termini attraverso la produzione di documenti in appello, trattandosi di attività non consentita al di fuori del necessario giudizio di indispensabilità, il quale a sua volta implica che tale offerta di prova nel giudizio di secondo grado non sia preordinata a supplire a negligenze della parte onerata (cfr. Cons. Stato, sez. V, 17 luglio 2013 n. 3892), dovendosi scongiurare il rischio di trasformare l'inerzia della parte in una “giusta causa” della produzione tardiva (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 13 marzo 2014 n. 1242). Non è un caso che, anche recentemente, questo Consiglio sia tornato a ribadire che il potere istruttorio attribuito al giudice d'appello non può essere esercitato per sanare preclusioni e decadenze già verificatesi in primo grado, poiché si tratterebbe della produzione non di nuove prove, bensì di prove dalle quali la parte è decaduta (cfr. Cons. Stato. Sez. IV, 19 aprile 2021 n. 3150).

10. – A quanto sopra si aggiunga, con riferimento alle coordinate interpretative generali, ove una delle parti in giudizio è stata destinataria di un preciso ordine istruttorio del giudice di primo grado al quale, salva un'idonea giustificazione, aveva il dovere giuridico di adempiere, non potendo restare immotivatamente del tutto inerte (ma, come si vedrà, laddove vi è stato comunque un adempimento parziale all’ordine istuttorio), il principio dispositivo, da leggersi quale espressione del principio di parità delle parti (art. 2 c.p.a.), va inteso anche nel senso che i poteri di ufficio del giudice di appello non possono avere una funzione di “ulteriore supplenza” della parte inerte nonostante il “soccorso” già intervenuto in primo grado. Ciò si risolverebbe, infatti, in un’alterazione dell'equilibrio tra le parti e anche della fisiologica relazione tra giudizio di primo grado e appello, dal momento che, stante l’ingiustificata inerzia verificatasi in primo grado, l'attività di trattazione della causa e valutazione delle prove sarebbe effettuata solo in appello, estendendosi verosimilmente a tutte le questioni non esaminate dal TAR, che le aveva correttamente assorbite una volta accertata l'intervenuta prescrizione del credito.

Appare evidente come tale risultato si ponga in tensione con il principio del doppio grado giudizio che caratterizza il sistema di giustizia amministrativa e che assume valore di regola costituzionale, comportando non solo il necessario rimedio dell'appello dopo la pronuncia di primo grado, ma anche che la causa venga esaminata nel merito in primo grado nel rispetto dei principi del giusto processo e di effettività della tutela giurisdizionale. Sul punto l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza 24 novembre 2024 n. 16, ha precisato che “ per il processo amministrativo il doppio grado di giudizio ha valore di regola costituzionale (art. 125 Cost.; Corte cost., 12.3.1975, n. 61, e 1.2.1982, n. 8; Cass., Sez. un., 15.12.1983, n. 7409), e i casi di giurisdizione in unico grado davanti al Consiglio di Stato devono ritenersi eccezionali e basarsi su una espressa previsione normativa, anche dopo la pronuncia della Corte cost. n. 395/1988. Il principio costituzionale del doppio grado del giudizio va interpretato alla luce, da un lato, dei principi del giusto processo e del diritto a un ricorso effettivo (artt. 111, primo comma, Cost.; 13CEDU; 1 c.p.a.), e, dall'altro lato, della previsione costituzionale del limitato sindacato della Corte di cassazione sulle decisioni del giudice amministrativo, circoscritto "ai soli motivi inerenti alla giurisdizione" (art. 111, ottavo comma, Cost.) e più ristretto del sindacato di legittimità che la Corte di cassazione esercita sulle sentenze del giudice civile per "violazione di legge" (art. 111, settimo comma, Cost. e art. 360 c.p.c.). Il principio del doppio grado del giudizio amministrativo non implica che la parte abbia diritto a un pieno esame della causa nel merito in due gradi (Cons. St., Ad. plen., 30.6.1978, n. 18). Esso comporta da un lato che, una volta che la causa sia stata decisa dal T.A.R., sia previsto il rimedio dell'appello, e, dall'altro lato che la causa debba essere esaminata nel merito in primo grado, in presenza dei relativi presupposti e sulla base dei principi del giusto processo e di effettività della tutela ”.

Sotto altro versante, anche il principio di economia processuale (art. 2, comma 2, c.p.a.) implica che sia rispettata una corretta scansione della tempistica processuale, compiendo ciascuna attività nel momento in cui ciò è prescritto dalla legge o dal giudice; sicché, deve escludersi che attività istruttorie che era non solo possibile svolgere in primo grado, ma da ritenersi anzi doverose, specie a fronte di un ordine istruttorio del giudice, possano essere “recuperate” in appello, con la dilazione delle relative tempistiche processuali.

11. – In via generale, ma con maggiore riferimento al caso qui in esame e tenuto conto della piana applicazione del principio, più sopra approfondito, secondo il quale il giudizio di indispensabilità deve essere ancorato alla sussistenza di un “giusto motivo” o di una necessità di oggettiva ricostruzione della verità storica già parzialmente emersa in primo grado o risultante agevolmente (un quanto facilmente intellegibile) dalla documentazione prodotta in appello, può consentire l’ingresso di nuovi documenti nella sede di appello e per la prima volta (in quel giudizio), si connota per un certo margine di discrezionalità ed è inevitabilmente condizionato dalla specificità di ciascuna singola controversia.

12. – Si è già accennato alla – spostando decisamente l’indagine sul contenzioso in materia di credito-debito per “quote latte” - circostanza per cui, stante il carattere comunque discrezionale del potere conferito al Collegio dall'art. 104, comma 2, c.p.a., deroghe alla conclusione innanzi rassegnata possono essere ipotizzate alla luce della peculiarità di ciascun singolo caso, tenuto anche conto che la tipologia di contenzioso in esame spesso si caratterizza per l'impugnazione di una pluralità di atti di accertamento, ciascuno proposto avverso una differente annata casearia e che possono anche essere stati proposti da soggetti diversi dai ricorrenti, stante l'eventualità che sia il produttore che l'acquirente impugnino i relativi atti, non rendendo immediata la ricostruzione delle vicende che hanno caratterizzato il credito.

Volendo tentare una esemplificazione, il contemperamento tra i principi innanzi delineati e la necessità di uniformare la realtà processuale a quella storica può portare a ritenere indispensabile e, quindi, ammissibile la produzione di uno specifico documento del quale la parte spieghi in modo preciso la sua incidenza sulla statuizione impugnata e la sua immediata attitudine a sovvertirla, senza la necessità di un'ulteriore attività di trattazione (indagini fattuali e ricostruzioni ermeneutiche) che, nel rispetto del diritto di difesa e del doppio grado di giudizio, avrebbe dovuto essere svolta nel primo grado di giudizio.

In tale prospettiva, possono ritenersi ammissibili, in quanto di rilevante e sicuro interesse ai fini della decisione e onde non sovvertire la portata di giudicati già formatisi con riferimento alle posizioni soggettive “in gioco” nello specifico contenzioso, come, ad esempio, quei provvedimenti giurisdizionali che consistano in una sentenza intervenuta tra le parti che accerti con efficacia di giudicato la sussistenza del debito, in quanto tale statuizione giurisdizionale sia idonea, immediatamente e con efficacia di giudicato, ad escludere l'estinzione del debito, invece accertata con la sentenza impugnata, senza la necessità di ulteriori approfondimenti.

L'ammissibilità di un limitato numero di documenti può inoltre ritenersi possibile dove la parte abbia comunque svolto le proprie difese in primo grado producendo le relative prove a supporto (se del caso anche a seguito di un ordine istruttorio), ove la successiva produzione in appello non possa qualificarsi totalmente nuova, risolvendosi invece in una limitata attività di integrazione documentale, rispetto ad un costrutto probatorio sul quale si era già svolto il contraddittorio in primo grado e nel caso in cui la parte produca tardivamente i documenti tuttavia esponendo le ragioni specifiche non imputabili a sé che non hanno consentito la produzione della documentazione in primo grado, nonostante l'ordine istruttorio del giudice tali da persuadere il giudice di appello a esercitare i poteri officiosi ritenendoli giustificati ed al fine di evitare una palese ingiustizia dell'esito del processo.

Quindi, riassumendo:

- di norma, non è possibile supplire in appello ad una ingiustificata carenza probatoria di primo grado della parte, se non in base alla complessità e alle caratteristiche dello specifico caso ed alla condotta processuale delle parti in causa complessivamente considerata, nella discrezionalità che deve riconoscersi a ciascun collegio giudicante nella valutazione dei requisiti di cui all'art. 104 c.p.a. (in particolare il comma 2);

- più nello specifico e a titolo meramente esemplificativo, può ritenersi ipotizzabile una deroga all'orientamento principale innanzi delineato nei casi in cui: a) l'amministrazione abbia comunque adempiuto, seppur in modo non completo, ma fornendo comunque evidenze che tendono a smentire l'eccezione di prescrizione dei ricorrenti; b) si chieda l'acquisizione di uno specifico documento che provi incontrovertibilmente l'erroneità della statuizione di primo grado, senza la necessità di un'ulteriore attività di trattazione (indagini fattuali e ricostruzioni ermeneutiche); c) si chieda l'acquisizione di un documento avente ad oggetto una sentenza che integra un giudicato di merito che conferma il credito portato dal provvedimento impugnato, in quanto suscettibile di escludere immediatamente con efficacia di giudicato l'intervenuta estinzione del debito; d) sussistano ragioni specifiche, esposte dalla parte rimasta inerte, che giustifichino la condotta ed impongano l'esercizio dei poteri officiosi.

13. – Trasferendo le sopra descritte coordinate interpretative al caso che occupa il presente contenzioso, il Collegio rileva che nel corso della fase cautelare del giudizio di primo grado il TAR per il Veneto, con ordinanza cautelare n. 197/2022 (emessa all’esito dell’udienza camerale del 26 gennaio 2022), ha sospeso l’efficacia degli atti e provvedimenti gravati e ha disposto che l’EA e l’ER, secondo le rispettive competenze, depositassero la documentazione necessaria al fine di istruire compiutamente la controversia. Della comunicazione di detta ordinanza, avvenuta presso l’Avvocatura distrettuale dello Stato competente per territorio in data 27 gennaio 2022, vi è prova nel fascicolo digitale del giudizio di primo grado. Il TAR, in particolare, ordinava alle amministrazioni intimate, di depositare in giudizio, entro il termine di novanta giorni antecedenti l’udienza pubblica per la discussione del merito, in formato intellegibile al Collegio: a) gli atti di accertamento/imputazione dei prelievi relativi e presupposti agli atti impugnati, regolarmente notificati a parte ricorrente (fornendone la relativa prova); b) le eventuali decisioni giudiziali relative ai singoli atti che abbiano definito le controversie instaurate avverso gli stessi; c) ovvero l’indicazione e la prova dei giudizi eventualmente tuttora pendenti; d) ogni atto interruttivo della prescrizione trasmesso a parte ricorrente (fornendone la relativa prova) relativo ai crediti per i quali è causa.

Tale richiesta del Giudice di primo grado risulta non essere stata formalmente evasa dalle amministrazioni intimate, tuttavia l’ER (costituita in quel grado giudizio a differenza dell’EA), sebbene non avesse presentato memoria, aveva effettuato una significativa produzione documentale depositata nel fascicolo digitale del processo l’8 aprile 2024 il cui attento esame portava già allora a mettere ragionevolmente in dubbio l'intervenuta estinzione del debito per prescrizione (a titolo di esempio si veda la relazione depositata dall’EA) o, quanto meno, avrebbe ben potuto indurre il giudice di primo grado a insistere sull’obbligo di EA (tenuto conto dei ripetuti passaggi in cui nella relazione ER specifica che la competenza di alcune fasi della procedura e quindi la disponibilità dei relativi atti doveva riferirsi ad EA) di depositare la documentazione utile a chiarire gli esatti contorni della vicenda, con specifico riferimento alla eccezione di prescrizione del credito, rinnovando almeno per una ulteriore volta l’ordine istruttorio.

A ciò si aggiunga, quale ulteriore e decisivo elemento utile a confortare le conclusioni alle quali è giunto il Collegio e che qui di seguito verranno illustrate, che lo stesso ricorrente aveva lealmente ammesso, indicandolo nel ricorso di primo grado, che gli atti prodromici rispetto all’impugnato atto di intimazione di pagamento erano stati oggetto di ricorso giurisdizionale, sicché il TAR ben avrebbe potuto (e dovuto) approfondire una circostanza così rilevante ai fini della intervenuta interruzione della prescrizione.

Ritiene quindi il Collegio che la, sebbene parziale, produzione documentale offerta all’esame del TAR dall’ER, oltre alle risultanze degli altri elementi posti a disposizione del Tribunale (e dei quali si è detto), nel corso del giudizio di primo grado, avrebbero potuto indurre il primo giudice a non limitarsi a dare atto dell’inadempimento all’ordine istruttorio, onde evitare il grave rischio che la decisione che sarebbe stata assunta avrebbe potuto condurre a un contrasto con giudicati (anche meramente processuali ma determinanti l’inoppugnabilità degli atti) incidenti significativamente sulla fondatezza della domanda principale proposta che era costituita dalla eccezione di prescrizione.

In altri termini, ad avviso del Collegio, si versa in una delle ipotesi innanzi delineate, che consente una deroga all'orientamento che esclude l'ammissibilità della produzione di documenti in appello.

Si torna a ribadire che, pur confermandosi la condivisibilità della rigorosa applicazione del principio del divieto di nova in appello, una volta che si delinei nel corso del giudizio di secondo grado il forte rischio che venga sopraffatta l’efficacia di un giudicato incidente in modo decisivo sulla controversia che è sottoposta all’esame del giudice d’appello, senza che si realizzi un indebito ampliamento del thema decidendum e tenuto conto della natura del giudizio di secondo grado quale revisio prioris instantiae , detto giudice di appello non può trascurare le gravi conseguenze che deriverebbero dalla mancata considerazione di un giudicato rilevante, pur se si versi in materia di incisione di un diritto soggettivo discendente da un rapporto di credito-debito.

La circostanza, dunque, che vi è prova di una produzione documentale, seppure parziale, nonostante l’inerzia dimostrata rispetto all’ordine del giudice di primo grado di mettere a disposizione tutta la documentazione utile al fine del decidere e che, parimenti, dall’esame della documentazione prodotta emergano spie conoscitive che militino verso una necessità di reiterazione dell’ordine istruttorio, essendo altamente verosimile che la conoscenza del contenuto della documentazione non ancora prodotta costituirebbe un patrimonio informativo di assoluto rilievo onde assumere una decisione conclusiva della controversia maggiormente corrispondente allo “stato delle cose”, anche e soprattutto sotto il profilo giuridico, deve ritenersi che, in detto caso, si sia al cospetto di una delle ipotesi di deroga, descritte dall’art. 104, comma 2, c.p.a., lasciate alla discrezionalità del giudice amministrativo al quale è affidata la decisione della controversia nel grado di appello.

Da tale documentazione, unitamente a quella già prodotta in primo grado, emerge come il credito non sia affatto prescritto dovendosi per l'effetto accogliere l'appello e tenuto conto delle decisioni giudiziali (ormai passate “in cosa giudicata”) che nel tempo hanno “percorso” il rapporto di credito-debito tra il signor GI OR e le due amministrazioni competenti al recupero di somme dovute per le “quote latte”, vale a dire l’ER e l’EA e, in particolare:

- la sentenza n. 2084 del 17 ottobre 2008, a mezzo della quale il Tribunale ordinario di Verona ha dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario in favore di quello amministrativo nell’ambito del ricorso proposto dal primo acquirente G.I.A.V. scarl avverso l’imputazione di prelievo relativa alla campagna lattiera 2002/03, giudizio mai riassunto dinanzi al TAR;

- il decreto n. 6673/2016, a mezzo del quale il TAR per il Lazio ha dichiarato perento il ricorso del produttore avverso l’imputazione di prelievo relativa alla campagna lattiera 2005/06, senza che fosse mai presentata opposizione;

- il decreto n. 632/2017, a mezzo del quale il TAR Lazio ha dichiarato perento il ricorso del produttore avverso l’imputazione di prelievo relativa alla campagna lattiera 2006/07, senza che (anche in questo caso) fosse mai presentata opposizione;

- infine il giudizio sulla cartella di pagamento-atto presupposto delle intimazioni al pagamento qui oggetto di impugnazione, definito sfavorevolmente nei confronti del signor GI OR con sentenza di questo Consiglio di Stato n. 5980/2022.

14. – Per completezza di motivazione va ribadito, con riferimento al tema della prescrizione del diritto dell’amministrazione a pretendere il pagamento di quanto dovuto per “quote latte), aderendo convintamente all’orientamento maggioritario (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. VI, 10 settembre 2024 n. 7504), come in materia trovi applicazione “ il termine prescrizionale ordinario decennale ”, in quanto, “ gli importi dovuti a titolo di prelievo supplementare e i relativi interessi non sono debiti da pagarsi periodicamente, ma misure a carattere patrimoniale imposte per salvaguardare il sistema delle quote latte, e applicate sul presupposto dello sforamento delle quote individuali, talché la prescrizione rilevante è quella decennale"). In sostanza, poiché il prelievo supplementare non costituisce una prestazione periodica, non è applicabile l'art. 2948 c.c. che disciplina la prescrizione di cinque anni, mentre, quanto al capitale, il termine di prescrizione decennale è previsto in via generale dall'art. 2946 c.c. (cfr. Cons. St., sez. VI, 20 dicembre 2023, n. 11050). Nella fattispecie, la prescrizione ha carattere decennale anche in considerazione del fatto che se, da un lato, non può essere invocata la prescrizione quinquennale ex art. 2948 cod. civ. (Cons. Stato, sez. II 28 dicembre 2021 n. 8659), dall'altro, non è neppure applicabile il termine prescrizionale breve ex art. 3, comma 1, Regolamento CE 2988/95, venendo in rilievo nella fattispecie in esame crediti derivanti da norme eurounionali regolatrici del mercato, o meglio, di misure a carattere patrimoniale imposte per salvaguardare il sistema delle quote latte, applicate sul presupposto dello sforamento delle quote individuali ”). Con riguardo a tale secondo aspetto, in particolare, va confermato l'orientamento che ha evidenziato come il presupposto dell'applicazione del suddetto termine sia un'irregolarità idonea a incidere sul bilancio dell'Unione (come espressamente specificato dall'art. 1 par. 2 del Reg. CE 2988/95 secondo cui “ Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un'azione o un'omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita ”) nel mentre, nel caso delle quote latte, non vi è un simile rischio, in quanto la tutela del bilancio dell'Unione è assicurata direttamente dagli Stati attraverso la reintegrazione del fondo (restando a carico delle autorità statali il recupero del prelievo supplementare dai produttori che hanno contribuito allo sforamento della quota nazionale) (cfr., in tal senso e tra le più recenti, Cons. Stato, Sez. VI, 2 gennaio 2024 n. 64).

In punto di fatto, nel presente giudizio risultano notificate, per le tre campagne oggetto della richiesta di pagamento tutti gli atti della procedura di riscossione (come emerge dalla documentazione versata nei due gradi di giudizio nei rispettivi fascicoli digitali del processo) e rilevano inoltre i procedimenti giurisdizionali promossi avverso gli atti di accertamento del credito ed innanzi indicati idonei ad interrompere e sospendere il corso della prescrizione anche se definiti con una sentenza in rito sulla scorta della giurisprudenza di questa Sezione alla quale può, per brevità, rimandarsi (vedasi in particolare Cons. Stato, Sez. VI, 20 novembre 2024 n. 9351).

15. - In definitiva deve affermarsi, dunque, che gli atti posti in essere dall'amministrazione sono idonei ad escludere il decorso del termine di prescrizione, dovendosi per l'effetto accogliere l'appello.

Da tale accoglimento discende la riforma della sentenza impugnata ed il rigetto del ricorso di primo grado, dal momento che i motivi di primo grado non possono essere esaminati in questa sede non essendo stati (nuovamente) sottoposti all’attenzione del giudice di appello, in quanto il signor GI OR non si è costituito nel presente giudizio.

Alla luce dell'ormai consolidato “principio della ragione più liquida”, corollario del principio di economia processuale (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 5 gennaio 2015 n. 5 nonché Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014 n. 26242) sono stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis , per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663 e per il Cons. Stato, Sez. VI, 26 gennaio 2022 n. 531 e 2 settembre 2021 n. 6209), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso (cfr., da ultimo ex multis , Cons. Stato, Sez. VI, 9 maggio 2025 n. 3952).

Vista la complessità delle questioni oggetto del contenzioso e della circostanza che in primo grado l’EA non si è costituita in giudizio e che al giudizio di secondo grado è rimasto assente il signor GI OR, stima il Collegio che sussistano i presupposti di cui all’art. 92 c.p.c., per come richiamato espressamente dall’art. 26, comma 1, c.p.a., per compensare integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso in appello (n. R.g. 9709/2024) di cui in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, Sez. IV, 3 luglio 2024 n. 1696, respinge il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere, Estensore

Roberto Caponigro, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Toschei	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO