Pubblicato il 25/02/2025

N. 01601/2025REG.PROV.COLL.

N. 02066/2023 REG.RIC.

N. 02089/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2066 del 2023, proposto da
Aeroporti di Roma s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gabriele Pescatore, Marco Giustiniani e Valerio Pescatore, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Valerio Pescatore in Roma, via L. Spallanzani, 22;

contro

Società Italiana Trasporti s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Pazzaglia e Michela Giuliano, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Antonio Pazzaglia in Roma, largo Amilcare Ponchielli, 6;
ADR Mobility s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gabriele Pescatore, Marco Giustiniani e Valerio Pescatore, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

nei confronti

NA - Ente nazionale per l'aviazione civile, non costituito in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 2089 del 2023, proposto da
Società Italiana Trasporti s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Pazzaglia e Michela Giuliano, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Antonio Pazzaglia in Roma, largo Amilcare Ponchielli, 6;

contro

NA-Ente nazionale per l’aviazione Civile, non costituito in giudizio;
ADR Mobility s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gabriele Pescatore, Marco Giustiniani e Valerio Pescatore, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

nei confronti

Aeroporti di Roma s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gabriele Pescatore, Marco Giustiniani e Valerio Pescatore, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

-quanto al ricorso n. 2066 del 2023:

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. III, n. 11357 del 2022, resa tra le parti;

-quanto al ricorso n. 2089 del 2023:

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. III, n. 11357 del 2022, resa tra le parti;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Società Italiana Trasporti s.r.l., di ADR Mobility s.r.l. e di Aeroporti di Roma s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2024 il Cons. Stefano Fantini; preso atto del deposito della richiesta di passaggio in decisione senza la preventiva discussione, ai sensi del Protocollo d’intesa del 10 gennaio 2023, da parte degli avvocati Pescatore Gabriele, Pescatore Valerio, Giustiniani e Pazzaglia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

A)1.- Con il ricorso iscritto sub n. 2066/2023 del R.G. Aeroporti di Roma s.p.a. ha interposto appello nei confronti della sentenza 2 settembre 2022, n. 11357 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. III, che ha accolto parzialmente il ricorso della SIT-Società Italiana Trasporti s.r.l. avverso l’ordinanza dell’NA n. 9 in data 21 giugno 2018 con cui è stato adottato il documento REV 1, recante “ regolamento per la circolazione in sosta e fermata nella viabilità land-side (zona aperta al pubblico) sull’aeroporto di Fiumicino ”.

In qualità di gestore degli aeroporti di Fiumicino e Ciampino, l’appellante ADR s.p.a. ha stipulato convenzioni di subconcessione con la SIT s.r.l., fin dal 2008, aventi ad oggetto box e un c.d. “stallo”, cioè un’area per la fermata dei bus.

Con il ricorso in primo grado la SIT, esercente il servizio di trasporto di linea c.d. “granturismo” sulla tratta Roma-Fiumicino, con la possibilità di utilizzare una fermata all’interno del sedime aeroportuale “Leonardo da Vinci”di Fiumicino, ha impugnato il regolamento NA (che ha parzialmente modificato le norme di circolazione, sosta e fermata nella viabilità land-side dell’aeroporto di Fiumicino), deducendone l’illegittimità nell’assunto, tra l’altro, che attribuirebbe ad ADR s.p.a. e ADR Mobility s.r.l. competenze in materia di disciplina della circolazione delle strade interne all’aeroporto, rientranti invece nella competenza dell’NA, secondo quanto disposto dall’art. 6, comma 7, del d.lgs. n. 285 del 1992 (codice della strada).

2. – La sentenza appellata, disattesa la preliminare eccezione di inammissibilità per carenza di interesse in relazione alla natura regolamentare dell’atto impugnato, ha accolto in parte il ricorso; nella specie, ha ritenuto fondato il primo motivo, nella considerazione che l’art. 6, comma 7, del codice della strada, come pure l’art. 718 cod. nav. attribuiscono solamente ad NA (al direttore della circoscrizione aeroportuale competente per territorio) la competenza a disciplinare la circolazione sulle strade interne aperte all’uso pubblico nell’ambito degli aeroporti aperti al traffico aereo civile, con conseguente illegittimità dell’art. 4 del Capo I del regolamento. La sentenza ha altresì ritenuto parzialmente fondato il secondo motivo, nella sola prospettiva che sia illegittimo per difetto di istruttoria l’art. 4, comma 1, del Capo VI del regolamento gravato (che ha individuato in quattro il numero degli stalli dedicati agli autobus granturismo).

3. – Con il ricorso in appello Aeroporti di Roma s.p.a., nell’impugnare le due predette statuizioni in cui è rimasta soccombente, ha criticato, con il primo motivo, la sentenza per avere disatteso l’eccezione di inammissibilità a fronte di un palese difetto di interesse della SIT a contestare una mera delega di funzioni, in assenza di un atto attuativo della delega, e per avere ravvisato una dismissione, da parte di NA, dei propri poteri di regolamentazione della circolazione, laddove dette funzioni sarebbero state proprio esercitate con l’adozione del regolamento impugnato, specie in considerazione che, a mente dell’art. 12.5 del contratto di programma del 2012, per l’intera durata della concessione, la concessionaria (cioè ADR s.p.a.) è ente proprietario di tutte le strade interne al sedime aeroportuale aperte all’uso pubblico; con il secondo motivo Aeroporti di Roma s.p..a ha poi censurato la sentenza che, nel ravvisare un difetto di istruttoria nell’individuazione dei quattro stalli destinati ai subconcessionari granturismo, ha disatteso l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse di SIT, trascurando altresì che l’istruttoria aveva avuto luogo, e si era trasfusa in una relazione da parte di ADR s.p.a., poi recepita da NA e trasfusa nel regolamento, con una disposizione di cui SIT non ha provato né l’illogicità, né l’ingiustizia.

4. – Si è costituita in resistenza SIT-Società Italiana Trasporti s.r.l., eccependo preliminarmente l’improcedibilità del ricorso in appello per sopravvenuto difetto di interesse, in ragione dell’adozione, da parte di NA, dell’ordinanza n. 3 in data 28 marzo 2024, di esplicita abrogazione dell’ordinanza n. 9 del 2018 (oggetto della presente impugnativa), e comunque la sua infondatezza nel merito.

5. – Si è altresì costituita in giudizio ADR Mobility s.r.l., società controllata da ADR s.p.a. e con oggetto sociale consistente nella gestione della sosta e dei parcheggi in ambito aeroportuale, chiedendo l’accoglimento dell’appello di Aeroporti di Roma s.p.a.

B)6. - Con il ricorso iscritto sub n. 2089/2023 del R.G. SIT-Società Italiana Trasporti s.r.l. ha interposto appello nei confronti della sentenza 2 settembre 2022, n. 11357 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. III, che ha accolto parzialmente il suo ricorso avverso l’ordinanza dell’NA n. 9 in data 21 giugno 2018 con cui è stato adottato il documento REV 1, recante “ regolamento per la circolazione in sosta e fermata nella viabilità land-side (zona aperta al pubblico) sull’aeroporto di Fiumicino ”.

Richiamato quanto esposto sub 1) in ordine al ricorso di primo grado di SIT e sub 2) in ordine alla portata della sentenza di prime cure, occorre considerare come il presente appello concerna i capi 4.2 e 5, criticando, rispettivamente, la statuizione di inammissibilità (per carenza di interesse, stante la mancata impugnazione del contratto di programma sottoscritto da NA con ADR, approvato con d.P.C.M. del 2012) e comunque di infondatezza del motivo volto a contestare la previsione regolamentare che riserva l’utilizzo delle aree di fermata ai soggetti che abbiano sottoscritto con ADR un contratto di subconcessione, nonché la statuizione di reiezione del motivo sull’abuso di posizione dominante di ADR. La società SIT, in breve, ha allegato che NA aveva il potere di disciplinare la viabilità, con possibilità di prevedere anche che la fermata dei veicoli negli stalli all’uopo predisposti sia soggetta al pagamento di una somma, ma non poteva subordinare l’accesso e la circolazione in aeroporto alla sottoscrizione di un contratto con ADR; ha dedotto inoltre che NA, con la previsione dell’obbligo della sottoscrizione di una sub-concessione a titolo oneroso con ADR, avrebbe indebitamente avvantaggiato le società controinteressate ADR e ADR Mobility.

7. –Si è costituita in resistenza la Aeroporti di Roma s.p.a. eccependo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza nel merito del ricorso in appello.

8. – Con successiva memoria la SIT s.r.l. ha dedotto l’improcedibilità dell’appello in considerazione della sopravvenuta adozione dell’ordinanza NA n. 3 del 28 marzo 2024 che, all’art. 32, prevede espressamente l’abrogazione della ordinanza n. 9 del 2018, oggetto della presente impugnazione; ha svolto analoghe argomentazioni ADR s.p.a. con la successiva memoria di replica.

9. –All’udienza pubblica del 24 ottobre 2024 le cause sono state trattenute in decisione.

10. – Deve essere preliminarmente disposta, a norma dell’art. 96 cod. proc. amm., la riunione dei ricorsi in appello iscritti sub nn. 2066/2023 e 2089/2023 del R.G., in quanto proposti nei confronti della stessa sentenza, oltre che (oggettivamente e soggettivamente) connessi.

11.- Principiando dalla disamina del ricorso iscritto sub n. 2066/2023 del R.G., va preliminarmente esaminata l’eccezione di improcedibilità svolta dalla SIT s.r.l. nella considerazione della sopravvenuta ordinanza NA n. 3 del 28 marzo 2024, il cui art. 32 prevede che « la presente Ordinanza Aeroportuale abroga l’Ordinanza Aeroportuale n. 9/2018 e la 10/2023 ed entra in vigore con effetto dal giorno 09.04.2024 ».

L’eccezione è fondata e va dunque accolta.

L’abrogazione del regolamento di cui all’ordinanza NA n. 9 del 2018, oggetto di impugnazione in primo grado, priva di interesse l’appellante ad avere una pronuncia che, in riforma della sentenza impugnata, sia tesa a riaffermare la (integrale) legittimità del regolamento stesso.

La abrogazione comporta, a livello effettuale, una disapplicazione dell’atto valido ed efficace, che quindi perde la sua efficacia, con effetto ex nunc .

Conseguentemente, l’ipotetico accoglimento dell’appello non porterebbe alcuna utilità pratica all’appellante, non potendo più trovare applicazione la regolamentazione della circolazione stradale e della sosta nelle aree aperte al pubblico dell’aeroporto di Roma-Fiumicino, di cui all’ordinanza NA n. 9 del 2018.

Aeroporti di Roma s.p.a. e ADR Mobility s.r.l. condividono la configurabilità del sopravvenuto difetto di interesse con riguardo al primo motivo (avente ad oggetto il capo della sentenza che ha annullato le disposizioni del regolamento modificate dalla nuova ordinanza, in particolare l’art. 4 del Capo I), mentre allegano il permanere dell’interesse con riguardo al secondo motivo, con cui ADR s.p.a. ha contestato il capo della sentenza che ha ritenuto illegittimo l’art. 4 del Capo VI del regolamento, nella parte in cui, senza la realizzazione di un’adeguata attività istruttoria, ha fissato in quattro il numero delle fermate che possono essere sub-concesse agli operatori del granturismo provinciale all’interno dell’area land-side dell’aeroporto di Fiumicino. Deduce, al riguardo, l’appellante che tale statuizione concerne profili che in parte esulano dall’adozione del nuovo regolamento (il quale ha confermato in quattro il numero delle fermate che possono costituire oggetto di subconcessione agli operatori), e che l’interesse è finalizzato ad evitare che su tale capo della sentenza possa formarsi un giudicato che abbia anche un solo potenziale effetto espansivo esterno nei confronti del nuovo regolamento.

L’assunto di Aeroporti di Roma non è condivisibile sotto vari profili.

Il primo attiene ai limiti oggettivi del giudicato di annullamento, che, in relazione al profilo oggetto di scrutinio, è per difetto di istruttoria, e cioè per un vizio formale, nel senso che non contiene, secondo una locuzione invalsa nell’uso, alcun accertamento in ordine al bene della vita; più chiaramente, si tratta di un giudicato che non elimina, né riduce il potere dell’amministrazione di provvedere in ordine allo stesso oggetto dell’atto annullato e lascia ampio il potere di merito dell’amministrazione stessa (tra le tante, Cons. Stato, V, 6 marzo 2017, n. 1037). E ciò appare tanto più evidente con riguardo ad un atto con natura regolamentare, e dunque tale da non produrre effetti con riguardo ad un solo “affare”, ma, tendenzialmente, con portata generale ed astratta, come ogni atto normativo.

Ma soprattutto appare assorbente la considerazione per cui l’ordinanza NA n. 3 del 2024 non è stata adottata in esecuzione della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio n. 11357 del 2022, oggetto del presente gravame, come è dimostrato non solo dalla conferma della disposizione in esame, ma soprattutto dal significativo dato che alcun riferimento è contenuto alla sentenza, essendo, piuttosto, evidenziata nelle premesse dell’ordinanza sopravvenuta « la necessità di adeguare la regolamentazione della circolazione stradale e la sosta nelle aree aperte al pubblico alle esigenze attuali della viabilità e dell’infrastruttura ».

Peraltro, la portata dell’effetto espansivo esterno (in senso proprio) è correlata all’accertamento contenuto nella sentenza, sicché non opera tutte le volte in cui il nuovo provvedimento non appaia assunto in termini di formale (e, come tale, doverosa e vincolata) esecuzione della sentenza di prime cure, ma sia espressione di un’autonoma decisione, e dunque di un rinnovato apprezzamento degli interessi in giuoco e di una diversa e specifica valutazione (in termini Cons. Stato, V, 21 gennaio 2022, n. 380; V, 11 ottobre 2016, n. 4182).

12. – Procedendo ora alla disamina del ricorso iscritto sub n. 2089/2023 del R.G., si impone, per le ragioni sinora esposte, il medesimo esito decisorio (peraltro in tale caso prospettato da entrambe le parti) dell’improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse, atteso che l’appellante SIT non potrebbe conseguire alcuna utilità pratica dall’ipotetico accoglimento dell’appello (limitato ai capi 4.2 e 5 della sentenza), risultando abrogata l’ordinanza NA n. 9 del 2018, oggetto di impugnazione in primo grado.

13. - In conclusione, alla stregua di quanto esposto, entrambi i ricorsi in appello, previa riunione, vanno dichiarati improcedibili.

L’esito del giudizio integra le ragioni che per legge consentono la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sui ricorsi iscritti sub nn. 2066/2023 e 2089/2023 del R.G., come in epigrafe proposti, così decide : a) li riunisce; b) li dichiara entrambi improcedibili; c) compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere, Estensore

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Fantini	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO