Pubblicato il 25/02/2025

N. 01634/2025REG.PROV.COLL.

N. 06629/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 6629 del 2023, proposto da
Valori s.c.a.r.l. consorzio stabile, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Mollica, Francesco Zaccone e Mariano Maggi, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

ANAS s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Di Lascio ed Antonio Marino, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata (Sezione Prima) n. 267/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di ANAS s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2024 il Cons. Valerio Perotti e dato atto che gli avvocati Francesco Zaccone, Francesco Mollica, Mariano Maggi, Angelo Di Lascio ed Antonio Marino hanno depositato istanze di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo della Basilicata, la società Valori s.c.a.r.l. insorgeva avverso il silenzio serbato da ANAS s.p.a. sull’istanza, presentata in data 20 maggio 2022, volta al riconoscimento della compensazione dei prezzi ex art. 1- septies del d.l. n. 73 del 2021 per i lavori svolti, nel secondo semestre 2021, nell’ambito dell’Accordo-quadro quadriennale per l’esecuzione di lavori di manutenzione straordinaria della pavimentazione - Area compartimentale Basilicata - Centro Manutentorio C, sottoscritto in data 12 novembre 2019.

Con successiva determinazione del 3 gennaio 2023, impugnata con motivi aggiunti, ANAS s.p.a. provvedeva ex professo sull’istanza in questione, rigettandola per le seguenti motivazioni:

“[…] a seguito dell’istruttoria, è emerso che, nella fattispecie in questione, l’accordo quadro è stato stipulato in data 12.11.2019 ma lo stesso non è in grado di attribuire il diritto alla compensazione, atteso che l’art. 1-septies D.L. 73 cit. stabilisce che “la compensazione è determinata applicando alle quantità dei singoli materiali impiegati nelle lavorazioni eseguite e contabilizzate dal direttore dei lavori, ovvero annotate sotto la responsabilità del direttore dei lavori nel libretto delle misure, al 1° gennaio 2021 fino al 31 dicembre 2021 le variazioni in aumento o in diminuzione dei relativi prezzi rilevate dal decreto di cui al comma 1 con riferimento alla data dell'offerta, eccedenti l'8 per cento se riferite esclusivamente all'anno 2021 ed eccedenti il 10 per cento complessivo se riferite a più anni”, laddove l’accordo quadro in questione non comportava affatto lavorazioni e l’impiego di

materiali soggetti a variazioni in aumento dei relativi prezzi.

Secondo ANAS s.p.a., in particolare, l’unico contratto che sarebbe stato in grado di attribuire il diritto alla compensazione non avrebbe potuto che essere quello applicativo dell’accordo-quadro, tantopiù che unico scopo della compensazione era di consentire alle imprese di recuperare (almeno in parte) gli extra costi effettivamente subiti – dunque relativamente alle sole lavorazioni realmente svolte – nei periodi di eccezionale aumento dei prezzi dei materiali da costruzione.

Il gravame di Valori s.c.a.r.l. mirava a contestare, sotto più profili, la legittimità delle ragioni a fondamento del diniego di compensazione, assumendo essenzialmente che l’invocato art. 1- septies del d.l. n. 73 del 2021 sarebbe stato riferibile anche all’accordo-quadro sottoscritto prima dell’entrata in vigore di tale disposizione, a prescindere cioè dalla successiva stipula di uno o più contratti applicativi.

Costituitasi in giudizio, ANAS s.p.a. eccepiva preliminarmente l’improcedibilità del ricorso principale per sopravvenuta carenza di interesse, concludendo quindi per l’infondatezza dei motivi aggiunti, dei quali chiedeva la reiezione.

Con sentenza non definitiva n. 56 del 26 gennaio 2023, il Tribunale adito dichiarava l’improcedibilità del ricorso avverso il silenzio e rimetteva la controversia sul ruolo ordinario per la trattazione in pubblica udienza della domanda di annullamento introdotta con i motivi aggiunti.

Quindi, con sentenza definitiva n. 267 del 5 maggio 2023, il medesimo giudice respingeva i motivi aggiunti, ritenendoli infondati.

Avverso tale decisione Valori s.c.a.r.l. interponeva appello, affidato ad un unico motivo di impugnazione del seguente tenore: “ Erroneità della decisione di prime cure nella misura in cui il TAR ha respinto la contestazione mossa dal Consorzio Valori, sulla scorta di una interpretazione restrittiva dell’art. 1 septies del D.L. n. 73/21. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 septies D.L. 73/2021 e successive proroghe. Violazione della Circolare MIMS del 5 aprile 2022. Violazione dei principi di eguaglianza sostanziale, buon andamento, proporzionalità, ragionevolezza, leale collaborazione di cui agli artt. 3, 24, 97 e 117, co. 1 Cost, art. 41 Carta di Nizza e art.1, comma 2 bis, L. 241/1990. Violazione dei principi di buona fede e correttezza nell’esecuzione del contratto. Violazione dei principi di concorrenza e della libera iniziativa economica di cui agli artt. 101 e ss. TFUE, art. 41 Cost e art. 16 Carta di Nizza. Difetto di motivazione. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta, disparità di trattamento e sviamento di potere.

Illegittimità del diniego opposto da Anas.

Sulla necessità di una interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 1 septies D.L. 73/2021 e successive proroghe.

In subordine: rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 septies D.L. 73/2021 e successive proroghe ”.

Costituitasi in giudizio, ANAS s.p.a. insisteva per l’infondatezza del gravame, chiedendo che fosse respinto.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 12 dicembre 2024 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Sostiene l’appellante, con l’unico motivo di gravame, che erroneamente il primo giudice avrebbe inteso la locuzione “ contratti in corso di esecuzione ”, di cui all’art. 1- septies del d.l. n. 73 del 2021, come riferita non già all’accordo quadro – ancorché efficace ed in corso di esecuzione – bensì ai soli atti applicativi contrattualizzati (o per i quali fosse perlomeno intervenuta la consegna in via d’urgenza alla data di entrata in vigore del medesimo decreto), in tal modo concludendo per la legittimità del diniego opposto da ANAS all’istanza di compensazione proposta da Valori s.c.a.r.l., ai sensi appunto dell’art. 1- septies cit., negando l’estensione (prevista per legge) del regime di compensazione straordinaria al contratto applicativo n. 2.

Secondo Valori s.c.a.r.l. la tesi che nessuna previsione di legge consentirebbe di escludere gli accordi-quadro dal perimetro applicativo dell’art. 1- septies d.l. n. 73 del 2021 troverebbe conferma, oltre che nel tenore letterale della disposizione sovra richiamata, anche nella previsione di cui all’art. 1, commi 398 e 399, della l. 31 dicembre 2021, n. 234, nella misura in cui tale norma avrebbe esteso il meccanismo della compensazione di cui al citato art. 1- septies ai lavori eseguiti, anche mediante accordo quadro, a tutto il 31 dicembre 2021.

Ulteriori spunti in tal senso potrebbero inoltre trarsi dall’art. 26, comma 8, d.l. n. 50 del 2022, che proprio con riferimento agli accordi quadro individua nell’essere “ efficaci alla data di entrata in vigore ” il parametro cui ancorare l’operatività dei meccanismi revisionali straordinari.

Più in generale, sostiene l’appellante, l’intera normativa emergenziale richiamata risponderebbe all’esigenza di predisporre dei meccanismi con cui far fronte all’incremento eccezionale dei prezzi nel periodo 2021-2023, a tutela in particolar modo della regolarità delle lavorazioni eseguite in tale arco temporale.

Il riferimento testuale, di cui all’art. 1- septies cit ., ai “ contratti ” e non già ai “ lavori ” in corso di esecuzione, non consentirebbe quindi di escludere l’accordo-quadro sottoscritto il 13 novembre 2019, il quale del resto conterrebbe tutti gli elementi essenziali dei futuri atti applicativi ed in particolare dei prezzi: tale esclusione, del resto, non si spiegherebbe alla luce della circostanza per cui le condizioni ed i prezzi oggetto d’appalto sono stati cristallizzati proprio nel primo, non potendo essere specificati o modificati negli atti attuativi, a norma dell’art. 2 del contratto quadro (il quale altro non sarebbe che “ un contratto unitario ad esecuzione frazionata e progressiva attraverso più atti applicativi ”).

Erroneamente poi il primo giudice avrebbe inteso l’art. 1- septies del d.l. n. 73 del 2021 come norma eccezionale, in quanto tale “ sottoposta ad un vincolo di stretta interpretazione, secondo quanto previsto dall’art. 14 delle Preleggi ” e rispetto alla quale sarebbe stata preclusa qualsiasi opzione esegetica estensiva o analogica: piuttosto, come rilevato nella delibera ANAC n. 63 del 2022, proprio “ la straordinarietà della misura (emergenziale)[…] fa propendere per un’applicazione ampia della norma […] ”.

L’appellante ribadisce infine le censure di legittimità costituzionale dell’art. 1- septies d.l. n. 73 del 2021, ove dovesse essere interpretato nei termini di cui alla sentenza impugnata, per violazione degli artt. 3, 41, 97 e 117 Cost., anche in relazione ai principi sanciti dalla direttiva 2014/24/UE e dai Trattati comunitari.

Il motivo non è fondato.

Come bene evidenziato dal primo giudice, ai sensi del combinato disposto tra i commi primo e terzo dell’art. 1- septies del d.l. n. 73 del 2021, deve farsi riferimento, ai fini dell’applicazione della disciplina de qua , ai soli contratti di lavori che già si trovino in una fase esecutiva del rapporto.

Ai sensi del comma primo, invero, il legislatore prevede che “ Per fronteggiare gli aumenti eccezionali dei prezzi di alcuni materiali da costruzione verificatisi nell'anno 2021, per i contratti in corso di esecuzione alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, il Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili rileva, entro il 31 ottobre 2021 e il 31 marzo 2022, con proprio decreto, le variazioni percentuali, in aumento o in diminuzione, superiori all'8 per cento, verificatesi rispettivamente nel primo e nel secondo semestre dell'anno 2021, dei singoli prezzi dei materiali da costruzione più significativi ”.

Quindi, puntualizza il comma terzo, “ La compensazione è determinata applicando alle quantità dei singoli materiali impiegati nelle lavorazioni eseguite e contabilizzate dal direttore dei lavori, ovvero annotate sotto la responsabilità del direttore dei lavori nel libretto delle misure, dal 1° gennaio 2021 fino al 31 dicembre 2021 le variazioni in aumento o in diminuzione dei relativi prezzi rilevate dal decreto di cui al comma 1 con riferimento alla data dell'offerta […] ”.

Dal tenore della disposizione in esame emerge dunque che l’indennizzo (compensazione) ivi eccezionalmente previsto “ per i contratti in corso di esecuzione alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto ”, in particolare relativamente alle sole “ lavorazioni [già] eseguite e contabilizzate dal direttore dei lavori ”.

Come noto, l’accordo-quadro è un contratto cd. normativo, dal quale non scaturiscono effetti reali o obbligatori e la cui efficacia consiste solamente nel vincolare, alla disciplina ivi fissata, la successiva manifestazione di volontà delle parti contraenti nella stipula dei c.d. contratti esecutivi; ai sensi dell’art. 3, comma primo, lett. iii), del d.lgs. n. 50 del 2016 (applicabile ratione temporis ), l’accordo quadro va infatti definito come “ l’accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda il prezzo e, se del caso, le quantità previste ”.

In questi termini, la semplice stipulazione di un accordo-quadro, ancorché “efficace” (ossia idoneo a vincolare le parti quanto al contenuto delle clausole degli appalti successivamente da aggiudicare), non integra ancora i presupposti per l’applicazione dello speciale regime compensativo di cui all’art. 1- septies d.l. n. 73 del 2021, all’uopo occorrendo l’avvenuta stipula (e l’effettiva esecuzione) dei contratti di appalto attuativi del primo (ossia in corso d’opera), ai quali solo poteva applicarsi la speciale disciplina de qua .

In questi termini, del resto – va detto per completezza – si era puntualmente espresso anche il successivo decreto del Ministero delle infrastrutture del 5 aprile 2022 (art. 2, comma 3 lett. b), relativo all’utilizzo del Fondo Adeguamento Prezzi, che richiedeva tra i requisiti per l’accesso da parte delle stazioni appaltanti l’attestazione “ che il contratto era in corso di esecuzione alla data del 25 luglio 2021 e che per la compensazione sono stati considerati esclusivamente i lavori eseguiti e contabilizzati dal 1° luglio 2021 al 31 dicembre 2021 ”.

Deve pertanto concludersi che la speciale compensazione di cui trattasi riguardi solamente i contratti in corso di esecuzione al 25 luglio 2021, data di entrata in vigore della legge di conversione del d.l. n. 73 del 2021: la stessa va infatti determinata applicando alle quantità dei singoli materiali impiegati nelle lavorazioni eseguite e contabilizzate, le variazioni in aumento o in diminuzione dei relativi prezzi rilevate con apposito decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

Il meccanismo tracciato dal d.l. n. 73 del 2021, come correttamente evidenziato dall’ANAS, non interferisce del resto con i criteri di determinazione del corrispettivo dei lavori e con l’elenco prezzi (cui invece rimanda l’accordo-quadro), sì che non è pertinente il richiamo di Valori s.c.a.r.l. al regime dell’art. 26 d.l. n. 50 del 2022, relativo non già ad un’ipotesi di compensazione (per sua natura indennitaria), bensì di adeguamento dei prezzi.

Alla luce dei rilievi che precedono, l’appello va dunque respinto.

La novità delle questioni esaminate giustifica peraltro l’integrale compensazione, tra le parti, delle spese di lite del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere, Estensore

Giorgio Manca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valerio Perotti	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO