Pubblicato il 09/06/2025

N. 01018/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00628/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale n. 628 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da La Casalinda s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG A01E056393, rappresentata e difesa dagli avvocati Elena Alfero, Alice Merletti e Rosaria Costanzo, con domicilio digitale come da PEC risultante dal Registro di Giustizia;

contro

TA - Ente di Supporto Tecnico Amministrativo Regionale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico Iaria, con domicilio digitale come da PEC risultante dal Registro di Giustizia;

nei confronti

Valsecchi Cancelleria s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Annalisa Quartiroli e Valentina Vaccarisi, con domicilio digitale come da PEC risultante dal Registro di Giustizia;

per l’annullamento:

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della lettera d’invito trasmessa dall’AR in data 20/01/2025 avente ad oggetto il 1° confronto competitivo fra gli aggiudicatari dell’appalto specifico per l’affidamento della fornitura di lenzuolini e carte asciugamani monouso a ridotto impatto ambientale per le aziende sanitarie della Regione Toscana ed altri enti della Regione Toscana;

- della comunicazione del 20/01/2025 trasmessa mediante posta elettronica ordinaria con la quale l’AR comunica l’avvio della procedura per un confronto competitivo fra le offerte degli aggiudicatari relativa alla fornitura del lotto 1 “ lenzuolini e carta asciugamani ” (CIG A01E056393);

- della nota protocollo 0004066 del 27/01/2025 con la quale AR UOC Beni economali e arredi ha rigettato l’istanza di annullamento in autotutela della lettera d’invito trasmessa in data 22/01/2025 avente ad oggetto il 1° confronto competitivo fra gli aggiudicatari dell’appalto specifico;

- delle operazioni di gara relative all’eventuale formazione della graduatoria e all’aggiudicazione della gara a seguito del confronto competitivo - ove disposta medio tempore - e dei relativi verbali non conosciuti alla data di notifica del ricorso;

- del disciplinare di gara dell’appalto specifico - nell’ambito del Sistema Dinamico di Acquisizione beni economali e beni economali ad uso sanitario - Seconda Edizione per l’affidamento della fornitura di “materiali monouso in carta a ridotto impatto ambientale” da destinare alle Aziende/Enti del S.S.R. Regione Toscana e del capitolato normativo che in parte qua regolamentano il confronto competitivo;

- di ogni altro atto antecedente, preparatorio, presupposto, conseguente e/o comunque connesso ai precedenti ancorché non conosciuto;

per la declaratoria di inefficacia del contratto, qualora medio tempore stipulato;

per la condanna di AR all’aggiudicazione e al subentro nel servizio e nel contratto in favore di La Casalinda s.r.l. nelle quote percentuali originariamente assegnate con la sottoscrizione dell’accordo quadro ovvero per la condanna della stazione appaltante medesima al risarcimento del danno per equivalente monetario.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla società La Casalinda s.r.l. il 9/4/2025:

- della determinazione n° 379 del 20 marzo 2025 del Direttore dell’Area Servizi, Beni Economali e Arredi, con cui l’AR ha approvato gli esiti del 1° confronto competitivo fra gli aggiudicatari dell’appalto specifico per l’affidamento della fornitura di “Lenzuolini e carta asciugamani a ridotto impatto ambientale” - CIG A01E056393, giusta determinazione n. 420/2024;

- del verbale di gara del 29 gennaio 2025 inerente all’apertura delle nuove quotazioni economiche offerte da La Casalinda s.r.l. e Valsecchi Cancelleria S.r.l.;

- delle note AR trasmesse mediante PEC prot. n. 5003 del 30/01/2025, prot. n. 6079 del 05/02/2025 prot. n. 6575 del 10/02/2025;

- della relazione redatta dal responsabile per la fase di affidamento del 13 febbraio 2025, con la quale sono stati accolti i chiarimenti forniti dall’odierna controinteressata in merito alla lunghezza del lenzuolino medico (id. 2 - Ref. LI8M100 certificato Ecolabel come da determinazione di aggiudicazione);

- di ogni altro atto antecedente, preparatorio, presupposto, conseguente e/o comunque connesso ai precedenti ancorché non conosciuto;

nonché per l’annullamento, degli atti impugnati con ricorso principale, ossia:

- della lettera d’invito trasmessa dall’AR in data 20/01/2025 avente ad oggetto il 1° confronto competitivo fra gli aggiudicatari dell’appalto specifico per l’affidamento della fornitura di lenzuolini e carte asciugamani monouso a ridotto impatto ambientale per le aziende sanitarie della Regione Toscana ed altri enti della Regione Toscana;

- della comunicazione del 20/01/2025 trasmessa mediante posta elettronica ordinaria con la quale l’AR comunica l’avvio della procedura per un confronto competitivo fra le offerte degli aggiudicatari relativa alla fornitura del lotto 1 “lenzuolini e carta asciugamani” (CIG A01E056393);

- della nota protocollo 0004066 del 27/01/2025 con la quale AR UOC Beni economali e arredi ha rigettato l’istanza di annullamento in autotutela della lettera d’invito trasmessa in data 22/01/2025 avente ad oggetto il 1° confronto competitivo fra gli aggiudicatari dell’appalto specifico;

- delle operazioni di gara relative all’eventuale formazione della graduatoria e all’aggiudicazione della gara a seguito del confronto competitivo - ove disposta medio tempore - e dei relativi verbali non conosciuti alla data di notifica del ricorso, con riserva di specifica impugnazione mediante ricorso per motivi aggiunti;

- del disciplinare di gara dell’appalto specifico - nell’ambito del Sistema Dinamico di Acquisizione beni economali e beni economali ad uso sanitario - Seconda Edizione per l’affidamento della fornitura di “materiali monouso in carta a ridotto impatto ambientale” da destinare alle Aziende/Enti del S.S.R. Regione Toscana e del capitolato normativo che in parte qua regolamentano il confronto competitivo;

- di ogni altro atto antecedente, preparatorio, presupposto, conseguente e/o comunque connesso ai precedenti ancorché non conosciuto;

nonché per la declaratoria di inefficacia delle Appendici di modifica al contratto, qualora medio tempore be sua intervenuta la sottoscrizione;

e/o per la condanna di AR - ove fosse dichiarata la legittimità della procedura - all’adozione degli atti necessari in conseguenza di quanto verrà accertato all’esito del giudizio ai fini dell’aggiudicazione della fornitura e del contratto in favore di La Casalinda s.r.l..

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di TA - Ente di Supporto Tecnico Amministrativo Regionale e di Valsecchi Cancelleria S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore ;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 maggio 2025 la dott.ssa Stefania Caporali e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con determinazione n. 420 del 19/04/2024 TA ha aggiudicato l’appalto specifico per l’affidamento della fornitura di “ prodotti monouso in carta a ridotto impatto ambientale” da destinare alle Aziende Sanitarie e altri Enti del Servizio Sanitario della Regione Toscana, suddivisa in due lotti.

Con riferimento al lotto 1 “ Lenzuolini e carte asciugamani a ridotto impatto ambientale ” TA ha sottoscritto i contratti di Accordo Quadro con i primi due operatori economici, rispettivamente, per il 70% dell’importo complessivo del quadro economico del lotto e per il restante 30%.

Con lettera d’invito del 20 gennaio 2025 TA ha poi comunicato di avviare un confronto competitivo, ai sensi dell’art. 154 D.lgs. 36/2023, esclusivamente sull’offerta economica e soltanto con gli operatori con i quali è stato sottoscritto l’accordo quadro per ottenere nuove quotazioni in diminuzione rispetto a quelle presentate in gara.

Con ricorso depositato in data 4/03/2025 la società La Casalinda s.r.l., prima classificata in graduatoria, ha chiesto l’annullamento degli indicati in epigrafe per i seguenti motivi di ricorso:

I. VIOLAZIONE DELL’ART. 97 COSTITUZIONE. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI ACCESSO AL MERCATO EX ART. 3 DEL D. LGS. N. 36/2023, IMPARZIALITÀ, NON DISCRIMINAZIONE, PUBBLICITÀ E TRASPARENZA, EX ART. 1 LEGGE N. 241/90. VIOLAZIONE DELL’ART. 59 DEL D. LGS. N. 36/2023. VIOLAZIONE DELL’ART. 18 DEL DISCIPLINARE DI GARA E DELL’ART. 6 DEL CAPITOLATO NORMATIVO. ECCESSO DI POTERE PER ERRONEA PRESUPPOSIZIONE, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO.

La società ricorrente contesta la decisione dell’amministrazione di procedere al confronto competitivo sulle offerte economiche perché in contrasto con la normativa codicistica e con la disciplina di gara.

II. VIOLAZIONE DELL’ART. 60 D. LGS. N. 36/2023. VIOLAZIONE DELL’ ART. 1 (PRINCIPIO DEL RISULTATO), 2 (PRINCIPIO DELLA FIDUCIA), ART. 4 (CRITERIO INTERPRETATIVO E APPLICATIVO), ART. 5. (PRINCIPI DI BUONA FEDE E DI TUTELA DELL’AFFIDAMENTO) DEL D. LGS. N. 36/2023. VIOLAZIONE DELL’ART. 3.2 DEL DISCIPLINARE DI GARA. VIOLAZIONE DELL’ART. 10.11 DEL CAPITOLATO TECNICO. VIOLAZIONE DELL’ART. 97 COSTITUZIONE. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 1 E 3, LEGGE 7.8.1990, N. 241: VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ, TRASPARENZA, COLLABORAZIONE E BUONA FEDE, MOTIVAZIONE INSUFFICIENTE. ECCESSO DI POTERE PER ERRONEA PRESUPPOSIZIONE, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO.

La società ricorrente contesta la legittimità degli atti impugnati per carenza di istruttoria procedimentale, atteso che l’amministrazione avrebbe dovuto accertare l’esistenza di una straordinaria situazione di oscillazione dei prezzi tale da non poter essere fronteggiata con la revisione dei prezzi ex art. 60 D. Lgs. n. 36/2023 e tale da alterare l’equilibrio del contratto al punto da rendere necessario disporre il confronto competitivo.

Con successivo ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 9.04.2025, la società La Casalinda s.r.l. ha chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, degli atti indicati in epigrafe per le seguenti ragioni:

I. ILLEGITTIMITÀ IN VIA DERIVATA DEI PROVVEDIMENTI IMPUGNATI. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 95, COMMA 1, LETT. E; 96 E 98 D.LGS. N. 36/2023. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3, COMMA 1 DELLA LEGGE 241/1990 PER MOTIVAZIONE INSUFFIENTE. ECCESSO DI POTERE PER ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI E TRAVISAMENTO DEI FATTI – ILLOGICITA’ E CONTRADDITTORIETÀ. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 97 DELLA COSTITUZIONE.

La società ricorrente contesta la determinazione con la quale sono stati approvati gli esiti del rilancio competitivo, poiché adottata sulla base delle dichiarazioni, non corrispondenti al vero, rese dalla società controinteressata in merito alla lunghezza del lenzuolino medico offerto, con conseguente violazione del combinato disposto degli artt. 95, comma 1, lett. e), 96 e 98 del D. Lgs. n. 36/2023 e necessità di esclusione dalla gara della società Valsecchi Cancelleria s.r.l.

II. ILLEGITTIMITÀ DEL CONFRONTO COMPETITIVO PER ERRONEITA’ NELLA VALUTAZIONE DELL’OFFERTA ECONOMICA, NELLA DETERMINAZIONE DELLA NUOVA GRADUATORIA E NELLA RIASSEGNAZIONE DELLE QUOTE PERCENTUALI. IN PARTICOLARE: VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELLA LEX SPECIALIS. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ARTT. 12 E 108 DEL D. LGS. N. 36/2023. ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO ED ERRONEA VALUTAZIONE DEI FATTI - ILLOGICITA’ E CONTRADDITTORIETA’. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3, COMMA 1 DELLA LEGGE 241/1990. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 97 DELLA COSTITUZIONE.

La società ricorrente evidenzia che la condotta della controinteressata ha prodotto un duplice effetto distorsivo della gara poiché, da un lato, ha artificiosamente alterato la convenienza economica della propria offerta e, dall’altro lato, la dichiarazione non veritiera comporta una fatturazione in danno alla stazione appaltante. Il provvedimento impugnato risulta dunque illegittimo perché adottato sulla base di un presupposto di fatto erroneo acquisito dalle dichiarazioni della società controinteressata.

III. VIOLAZIONE DELL’ART. 97 COSTITUZIONE. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI ACCESSO AL MERCATO EX ART. 3 DEL D. LGS. N. 36/2023, IMPARZIALITÀ, NON DISCRIMINAZIONE, PUBBLICITÀ E TRASPARENZA, EX ART. 1 LEGGE N. 241/90. VIOLAZIONE DELL’ART. 59 DEL D. LGS. N. 36/2023. VIOLAZIONE DELL’ART. 18 DEL DISCIPLINARE DI GARA E DELL’ART. 6 DEL CAPITOLATO NORMATIVO. ECCESSO DI POTERE PER ERRONEA PRESUPPOSIZIONE, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO. VIOLAZIONE DELL’ART. 9 DEL D. LGS. N. 36/2023 (PRINCIPIO DI CONSERVAZIONE DELL’EQUILIBRIO CONTRATTUALE).

La ricorrente censura gli atti impugnati per illegittimità della procedura seguita dall’amministrazione che ha disposto il confronto competitivo, in violazione della normativa codicistica e della disciplina di gara.

IV. VIOLAZIONE DELL’ ART. 1 (PRINCIPIO DEL RISULTATO) ART. 2 (PRINCIPIO DELLA FIDUCIA), ART. 4 (CRITERIO INTERPRETATIVO E APPLICATIVO), ART. 5. (PRINCIPI DI BUONA FEDE E DI TUTELA DELL’AFFIDAMENTO) DEL D. LGS. N. 36/2023. VIOLAZIONE DELL’ART. 18 DEL DISCIPLINARE DI GARA. VIOLAZIONE DELL’ART. 6 DEL CAPITOLATO TECNICO. VIOLAZIONE DELL’ART. 97 COSTITUZIONE. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 1 E 3, LEGGE 7.8.1990, N. 241: VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ, TRASPARENZA, COLLABORAZIONE E BUONA FEDE, MOTIVAZIONE INSUFFICIENTE. ECCESSO DI POTERE PER ERRONEA PRESUPPOSIZIONE, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO.

La società ricorrente evidenzia che anche a voler ritenere legittimo il confronto competitivo secondo le modalità attuate dall’amministrazione, nel caso di specie i provvedimenti adottati sono illegittimi per violazione della normativa di gara, poiché TA non ha accertato la sussistenza della straordinaria oscillazione dei prezzi dei prodotti oggetto dell’accordo quadro, che sola poteva abilitare l’amministrazione a procedere al rilancio, in base a quanto disposto dagli articoli 18 del disciplinare di gara e 6 del capitolato normativo.

Si sono costituite in giudizio TA e la società Valsecchi Cancelleria s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , per chiedere il rigetto del ricorso principale e del ricorso per motivi aggiunti perché inammissibili e infondati sotto plurimi profili.

Con ordinanza cautelare n. 232/2025 questo Tribunale ha accolto la domanda cautelare proposta col ricorso per motivi aggiunti al solo fine di conservare la res adhuc integra in vista dell’udienza di merito.

Tutte le parti hanno depositato memorie e memorie di replica ex art. 73 c.p.a., insistendo nelle proprie difese, istanze e conclusioni.

All’udienza del 28.05.2025 i difensori delle parti hanno discusso la causa e, all’esito, il Collegio l’ha trattenuta in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente deve essere rigettata l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo formulata da TA con la memoria depositata in data 28.04.2025, sul presupposto che la pretesa vantata dalla società ricorrente attenga alla corretta esecuzione e applicazione del contratto (accordo quadro) e, dunque, si collochi in una fase successiva alla sua stipulazione.

Ritiene il Collegio che la controversia in esame afferisca invece alla giurisdizione del giudice amministrativo, atteso che, come costantemente precisato dalla giurisprudenza, “ sulle questioni attinenti alla fase intercorrente tra la stipulazione dell’Accordo quadro e la sottoscrizione delle convenzioni attuative sussiste la giurisdizione amministrativa perché la ‘decisione motivata’ in ordine alla individuazione degli affidatari dei singoli contratti attuativi comporta la spendita di poteri autoritativi, a fronte dei quali la posizione degli operatori economici, parti dell’accordo quadro, è di interesse legittimo ” ( ex multis, T.A.R. Liguria, sez. I, 11 luglio 2023, n.708; Consiglio di Stato, sez. III, 2 ottobre 2024, n. 7896; T.A.R. Sicilia - Catania, sez. IV, n. 1414/2025 e così anche Cass. civ., sez. un., 30 novembre 2022, n. 35335: “ la controversia relativa all’aggiudicazione di un appalto di pubblico servizio rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, anche qualora l’affidamento del servizio non consegua ad una procedura di evidenza pubblica, ma sia atto esecutivo di un accordo quadro, poiché l’aggiudicatario - scelto con la procedura di evidenza pubblica che ha portato alla stipulazione del suddetto accordo - ottiene gli appalti in virtù di affidamenti diretti la cui illegittimità, per contrarietà alle norme dell’accordo quadro su cui sono basati, può essere fatta valere, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. e), c.p.a. (che ha replicato l’art. 244 del d.lgs. n. 163 del 2006), esclusivamente dinanzi al giudice amministrativo ”.

Nel caso di specie, la società ricorrente ha impugnato, dapprima, la decisione dell’amministrazione di disporre il confronto competitivo tra gli operatori già aggiudicatari dell’accordo quadro e, poi, ha impugnato gli esiti di tale rilancio, che hanno determinato una differente ripartizione delle quote percentuali di fornitura per la stipula dei successivi ordinativi. In conseguenza, non può dirsi esaurito quel segmento pubblicistico che giustifica la permanenza della giurisdizione del giudice amministrativo.

Il Collegio ritiene invece fondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso principale formulata dalla società Valsecchi Cancelleria s.r.l. con memoria depositata in data 27/04/2025, atteso che gli atti impugnati con tale gravame hanno natura meramente endoprocedimentale e, pertanto, rispetto ad essi non sussiste l’attualità dell’interesse a ricorrere, con conseguente carenza di una delle condizioni dell’azione ( ex multis, T.A.R. Campania, sez. V, 2.04.2025, n. 2765). Con il ricorso principale la società La Casalinda s.r.l., da un lato, ha infatti impugnato gli atti della procedura del confronto competitivo, senza attendere la determinazione conclusiva dello stesso e, dall’altro lato, ha impugnato la disciplina di gara nella parte in cui regolamenta il confronto competitivo, pur non ricorrendo clausole di immediata impugnazione, ossia “ le clausole immediatamente escludenti o che impediscono la partecipazione alla gara e la presentazione di un’offerta” (Cons. Stato, sez. V, 27.07.2020, n. 4758).

Il ricorso principale è dunque inammissibile per carenza di interesse a ricorrere.

Passando all’esame del ricorso per motivi aggiunti, il Collegio deve prioritariamente rigettare l’eccezione di difetto di procura formulata dalla società Valsecchi Cancelleria s.r.l. con la memoria depositata il 27.04.2025, atteso il chiaro disposto dell’art. 24 D. Lgs. n. 104/2010 secondo cui la procura alle liti s’intende conferita anche per proporre motivi aggiunti, salvo che in essa sia diversamente disposto (così anche TAR Liguria, sez. II, sentenza 31.03.2025, n. 346) e, nel caso di specie, la procura rilasciata con il ricorso principale deve ritenersi legittimamente conferita anche per la proposizione del successivo gravame.

Devono altresì essere rigettate le eccezioni preliminari di inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti formulate da TA con la memoria depositata il 28.04.2025, sotto il triplice profilo della violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, della carenza di interesse per mancanza di utilità della sentenza e per omessa tempestiva impugnazione del bando di gara. Ritiene il Collegio che le previsioni della disciplina di gara relative al confronto competitivo non sono di immediata impugnazione, con la conseguenza che le stesse possono essere gravate unitamente alla determinazione conclusiva della procedura di rilancio, ossia allorquando si attualizza la lesione degli interessi della parte, già aggiudicataria dell’accordo quadro ( ex multis , Consiglio di Stato, sez. III, 03.03.2021, n. 1813).

Passando dunque ad esaminare il merito del ricorso per motivi aggiunti, il Collegio deve innanzitutto rigettare l’istanza istruttoria di CTU formula dalla ricorrente, atteso che la causa è matura per la decisione.

Ciò posto, il Collegio ritiene prioritariamente di trattare l’assorbente motivo concernente la legittimità del confronto competitivo posto in essere da TA, di cui al terzo motivo aggiunto. La ricorrente lamenta, in particolare, la violazione dell’art. 59, comma 2, D. Lgs. n. 36/2023 atteso che il rilancio attuato dall’amministrazione avrebbe modificato in maniera sostanziale l’Accordo Quadro già stipulato con i due operatori in gara, in palese contrasto con quanto previsto dalla citata disposizione codicistica. Inoltre, la società La Casalinda s.r.l. deduce l’illegittimità degli atti impugnati, stante la non compatibilità tra il meccanismo del confronto competitivo attuato da TA e la previsione, nell’accordo quadro, di quote percentuali preassegnate di fornitura.

Il motivo è fondato.

L’art. 6, primo comma, del capitolato normativo stabilisce che “ Nel periodo di durata contrattuale, qualora le condizioni del mercato manifestino situazioni straordinarie di oscillazione delle quotazioni economiche dei prodotti oggetto del presente Accordo Quadro, questa Stazione Appaltante si riserva la facoltà di riaprire il confronto competitivo ai sensi dell’art. 154 del D. Lgs. 36/2023 esclusivamente sull’offerta economica fra gli operatori con i quali ha sottoscritto l’Accordo Quadro” e una previsione analoga è contenuta anche nell’art. 18 del disciplinare di gara.

Deve innanzitutto osservarsi che il richiamo all’art. 154 d.lgs. n. 36/2023 è illegittimo trattandosi di norma dettata specificamente per la regolazione degli accordi quadro negli appalti in settori speciali e, come tale, non è applicabile in via analogica agli appalti nei settori ordinari, atteso che la natura di norma speciale ne impedisce l’applicazione oltre la propria sfera di operatività.

A tutto voler concedere la legittimità del confronto competitivo in questione deve essere valutata ai sensi dell’art. 59 D.lgs. n. 36/2023, che disciplina l’accordo quadro negli appalti nei settori ordinari. Reputa il Collegio che la procedura in concreto posta in essere dall’amministrazione non rispetta tale norma.

Al riguardo occorre premettere che l’accordo quadro è definito dall’art. 2, comma 1, lett. n) dell’All. I.1 del codice che lo definisce come “ l’accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste” . Lo strumento trova la propria origine nella prassi commerciale internazionale per rispondere, da un lato, all’esigenza di aggregazione degli acquisti e, dall’altro lato, all’esigenza di flessibilità e di programmazione nell’aggiudicazione dei contratti pubblici, favorendo il contenimento dei costi della procedura e la concorrenza tra gli operatori economici. Per queste ragioni, l’accordo quadro ha trovato ampia applicazione con riferimento a prestazioni ripetitive e standardizzate.

La giurisprudenza ha ricondotto l’accordo quadro alla categoria dei contratti normativi, cosicché mediante la sua sottoscrizione non si garantisce l’affidamento delle future prestazioni, bensì si predetermina il contenuto dei futuri contratti attuativi ( ex multis , T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 09.03.2021, n. 2864). L’art. 59 del codice, che disciplina l’accordo quadro, prevede le ipotesi in cui è ammesso il confronto competitivo dopo la stipula di un accordo quadro. In particolare, il comma 4 di tale disposizione - che si riferisce all’accordo quadro concluso con più operatori economici - individua i casi in cui l’amministrazione può ricorrere al rilancio tra gli operatori economici già parti dell’accordo quadro, ossia quando “ l’accordo quadro non contiene tutti i termini che disciplinano la prestazione dei lavori, dei servizi e delle forniture ” (lettera b e lettera c, che richiama quanto previsto dalla lettera b).

Nel caso di specie, TA ha disposto un confronto competitivo che non è ascrivibile in alcuno dei tipi delineati dalla disposizione richiamata, atteso che i termini dell’accordo quadro erano già stati completamente definiti e la possibilità di ricorrere al rilancio competitivo è stata prevista solo in via eventuale, al ricorrere di una circostanza esterna all’accordo stesso, ossia “ qualora le condizioni del mercato manifestino situazioni straordinarie di oscillazione delle quotazioni economiche dei prodotti oggetto del presente Accordo Quadro ”.

Il Collegio esclude, dunque, la legittimità della previsione di un siffatto confronto competitivo, atteso che anche a voler valorizzare il principio di autonomia negoziale delle pubbliche amministrazioni esplicitato dall’art. 8 del codice, ciò non può spingersi sino ad introdurre tipologie contrattuali in contrasto con quanto stabilito dalla legge. Nel caso di specie, il legislatore ha espressamente ammesso la riapertura di un confronto alle limitate condizioni previste dalle lettere b e c del comma 4 dell’articolo 59 del codice e, comunque, sempre che non siano apportate “ modifiche sostanziali alle condizioni fissate nell’accordo quadro ” (art. 59, secondo comma, d.lgs. n. 36/2023).

Nel caso di specie, il rilancio competitivo posto in essere dall’amministrazione è stato circoscritto all’offerta economica e ha completamente stravolto i termini della graduatoria, già precedentemente chiusa con la stipula del contratto di accordo quadro. Ritiene dunque il Collegio che siffatta previsione della legge di gara sia in contrasto con quanto previsto dall’art. 59 del codice e, pertanto, meriti di essere annullata in parte qua, con conseguente caducazione anche degli atti adottati sulla base dell’espletato confronto competitivo e impugnati con il ricorso per motivi aggiunti.

La contrarietà degli atti impugnati con la norma codicistica rende priva di interesse ogni indagine sull’eventuale acquiescenza prestata dalla ricorrente alle disposizioni della legge di gara. Peraltro, il Collegio ribadisce che la partecipazione alla gara non importa, per ciò solo, l’accettazione dell’integrale disciplina, atteso che ai concorrenti è sempre ammesso dedurre il carattere lesivo delle disposizioni della lex specialis unitamente all’atto concretamente lesivo.

Il motivo di ricorso è dunque fondato, con conseguente illegittimità in parte qua delle previsioni di gara che ammettono il rilancio competitivo e con conseguente illegittimità derivata anche degli atti posti in essere da TA in esecuzione di tale disciplina.

Il ricorso per motivi aggiunti merita dunque accoglimento per le ragioni sopra indicate, aventi valore assorbente delle restanti doglianze formulate dalla parte nel medesimo ricorso.

Conclusivamente, il ricorso principale è inammissibile, mentre il ricorso per motivi aggiunti merita accoglimento e, per l’effetto, devono essere annullati gli atti impugnati con tale gravame nei sensi e nei termini sopra indicati.

Sussistono giustificati motivi per compensare le spese di lite tra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così provvede:

- dichiara inammissibile il ricorso principale;

- accoglie il ricorso per motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati nei sensi e nei termini di cui in motivazione.

Compensa le spese di lite tra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Maria Bucchi, Presidente

Raffaello Gisondi, Consigliere

Stefania Caporali, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefania Caporali	Roberto Maria Bucchi

IL SEGRETARIO